[摘要]行政公示制度是一項(xiàng)重要的行政法律制度，我國諸多行政法文件都從不同側(cè)面規(guī)定了行政公示，包括行政公示的適用范圍、行政公示的程序、行政公示的約束力等。然而，理論界對(duì)該制度的法律地位以及相關(guān)問題似乎都沒給予足夠重視，基于此，我們對(duì)這一制度作了比較系統(tǒng)的探討，包括行政公示制度的法律構(gòu)成、行政公示制度的法律范疇、行政公示制度的法律效力等。認(rèn)為行政規(guī)則制定、行政法關(guān)系確認(rèn)、行政義務(wù)設(shè)定、行政事件處置中的事項(xiàng)都應(yīng)納入行政公示的范疇；行政公示制度對(duì)行政主體、對(duì)行政相對(duì)人、對(duì)行政利害關(guān)系人、對(duì)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)等都應(yīng)具有約束力。

[關(guān)鍵詞]行政權(quán)；行政公示；行政主體；行政相對(duì)人；法律范疇

[中國分類號(hào)]DF3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000—4769(2009)05—0001—06

行政公示制度是我國行政主體在行政權(quán)行使中經(jīng)常運(yùn)用的一個(gè)行政制度，它既被廣泛運(yùn)用于行政系統(tǒng)的內(nèi)部行政行為之中，亦常常被運(yùn)用于行政主體對(duì)行政相對(duì)人的外部行政行為之中。該制度雖沒有法律上的明確界定，但我國諸多行政法文件都從不同側(cè)面規(guī)定了行政公示，包括行政公示的適用范圍、行政公示的程序、行政公示的約束力等。從目前我國行政法文件的規(guī)定看，行政公示制度應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)重要的行政法律制度，而理論界對(duì)該制度的法律地位以及相關(guān)問題似乎都沒給予足夠重視?；诖?，筆者將在本文中對(duì)行政公示制度的法律地位作一探討，以求對(duì)完善該制度有所裨益。

一、行政公示制度的法律構(gòu)成

行政公示制度是指行政主體在行政權(quán)行使中就涉及的有關(guān)社會(huì)公益和行政相對(duì)人權(quán)益的事項(xiàng)，以某種方式向公眾以及相關(guān)利害關(guān)系人公開情況的制度。首先，行政公示制度具有憲政基礎(chǔ)。憲政制度的精神實(shí)質(zhì)在于以理性的方式處理社會(huì)公眾與國家政權(quán)體系之間的關(guān)系，處理不同國家機(jī)構(gòu)體系之間的關(guān)系，使國家權(quán)力的行使朝著民主化、社會(huì)化、平衡化的方向發(fā)展。行政公示是對(duì)行政系統(tǒng)權(quán)力行使設(shè)計(jì)相應(yīng)的行為方式的制度。只有在一國建立了憲政制度之后，行政公示制度才有可能得到確立。因此，我們說，行政公示制度具備憲政基礎(chǔ)。事實(shí)上，諸國憲法一般都以明顯或暗含的方式肯定了行政公示制度的法律地位。其次，行政公示制度具有法治基礎(chǔ)。法治是法律制度進(jìn)入一定文明狀態(tài)的一個(gè)稱謂，它不是簡單地用法律制度和法律規(guī)范對(duì)社會(huì)公眾的治理，而是通過法律對(duì)有關(guān)政治權(quán)力的治理。行政公示制度從深層次講是一個(gè)政治過程，因?yàn)樾姓局贫葘⒄畽?quán)力置于了社會(huì)的監(jiān)控之下。換言之，一個(gè)國家的法律制度尚未進(jìn)入法治狀態(tài)，就不可能建立起行政公示制度。再次，行政公示制度具有私權(quán)保障基礎(chǔ)。公權(quán)和私權(quán)是任何國家形態(tài)中兩個(gè)基本的權(quán)力范疇，但在不同的政權(quán)體制中公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系形式是不同的。在現(xiàn)代民主國家，私權(quán)的地位日益突出，法律和公共權(quán)力的重要職能之一便是有效地保護(hù)私權(quán)。只有當(dāng)私權(quán)保護(hù)被法律和國家的治國方略認(rèn)同以后，行政公示制度才有可能建立起來。進(jìn)一步講，私權(quán)保護(hù)是行政公示存在的又一基礎(chǔ)。行政公示制度的上列三個(gè)基礎(chǔ)是我們研究行政公示制度時(shí)必須予以高度注意的問題，也為我們揭示行政公示的法律構(gòu)成提供了理論前提，由此出發(fā)，我們認(rèn)為，行政公示制度有下列構(gòu)成要件。

其一，行政公示制度的法律主體是行政主體。行政公示制度是以行政權(quán)的運(yùn)行為中心的，而行政權(quán)的權(quán)力主體是行政主體，包括行政機(jī)關(guān)和在法律法規(guī)授權(quán)之下行使行政權(quán)的組織。行政公示作為一種法律行為必然具有主體要素，主體要素既是行政公示制度的基本要件，又是行政公示制度運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)。整個(gè)行政公示制度都是以行政主體為核心的，或者說，沒有行政主體的參與行政公示制度就不能夠成立。行政公示制度的行政主體有行政系統(tǒng)的整體、行政系統(tǒng)中行使具體行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)等。行政主體在行政公示中的主體要件是較為特殊的。一方面，行政主體是行政公示制度的啟動(dòng)者，一個(gè)行政過程是否能夠進(jìn)入公示狀態(tài)通常情況下是由行政主體啟動(dòng)的，即使它沒有是否予以公示的最終決定權(quán)，至少也有行政公示過程的啟動(dòng)權(quán)。另一方面，行政公示過程中，行政主體處于公示的核心環(huán)節(jié)上，是行政公示制度的焦點(diǎn)，它可以從行政公示制度中獲得社會(huì)信任等有益的方面，也可以從行政公示制度中暴露不法行為等不利方面?？傊姓镜闹黧w要件是行政系統(tǒng)及其行使權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，這是行政公示制度的第一法律要件。

其二，行政公示制度的法律原則是行政公開。行政公示是一個(gè)法律制度，只要其發(fā)生于行政主體與行政相對(duì)人在管理活動(dòng)過程中的關(guān)系之中，并有相應(yīng)的行為規(guī)則予以調(diào)整，我們就可以賦予該制度以法律屬性。深層次上分析，行政公示制度是將行政系統(tǒng)及其行為過程置于社會(huì)公眾的監(jiān)控之下，表明行政公示是行政公開的組成部分。行政公開在絕大多數(shù)國家是由行政程序法規(guī)范和調(diào)整的，各國行政程序法在規(guī)定行政公開時(shí)都規(guī)定了一系列有關(guān)公開的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)是對(duì)行政公開法律原則的詮釋，如《美國聯(lián)邦行政程序法》就將公開作為一項(xiàng)法定制度，而不予公開的事項(xiàng)是行政過程中的例外。法理層面上，行政公示制度要比行政公開制度的內(nèi)涵和外延都要小一些，甚至可以說它是行政公開諸多制度和方式中的一種制度、一種方式。這樣我們便有理由認(rèn)為，行政公開是行政公示存在的邏輯前提，是行政公示存在的法律基礎(chǔ)，行政公開制度的內(nèi)涵和外延便成了行政公示制度的法律原則。行政公示制度在主觀方面的構(gòu)成要件是由行政主體的主觀認(rèn)識(shí)決定的，行政主體在形成這些主觀認(rèn)識(shí)時(shí)必須有相應(yīng)的法律上的準(zhǔn)據(jù)，該法律上的準(zhǔn)據(jù)決定了行政主體在行政公示中的行為取向，而這樣的準(zhǔn)據(jù)無疑是行政公開的若干理念。2004年國務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“要建立公開、公平、公正的評(píng)議考核制和執(zhí)法過錯(cuò)或者錯(cuò)案責(zé)任追究制，評(píng)議考核應(yīng)當(dāng)聽取公眾的意見?！边@是一個(gè)關(guān)于行政公開的規(guī)定，而這一規(guī)定同時(shí)也是行政公示制度的法律原則。

其三，行政公示制度的法律客體是行政行為。行政公示的客體是行政公示的又一構(gòu)成要件，指行政公示所涉及的物質(zhì)和精神內(nèi)容。行政公示的物質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)容涉及到政府行政系統(tǒng)與行政相對(duì)人以及其他社會(huì)主體在管理活動(dòng)過程中的權(quán)益交換，其中涉及的有關(guān)權(quán)益關(guān)系與雙方主體都有關(guān)聯(lián)性。就是說，行政公示的內(nèi)容與行政主體和行政相對(duì)人等都有關(guān)聯(lián)性。這便給人一種錯(cuò)覺，似乎行政公示的內(nèi)容是行政過程中的權(quán)利義務(wù)，是一種利益的分配，或者說行政公示是以行政相對(duì)人與行政主體之間的權(quán)益關(guān)系為客體的。然而，權(quán)利義務(wù)關(guān)系只是行政公示的一個(gè)最后價(jià)值。它本身不能構(gòu)成行政公示的客體。行政公示的客體是與行政公示主體相對(duì)應(yīng)的特定客體，這個(gè)特定性便是行政主體的行政行為。行政公示作為行政主體的行政行為是由兩個(gè)范疇的行為構(gòu)成的，一是行政主體在與行政相對(duì)人發(fā)生直接關(guān)系時(shí)的外

部行政行為，另一是行政主體在與行政相對(duì)人發(fā)生間接關(guān)系時(shí)的內(nèi)部行政行為。行政機(jī)關(guān)在行政許可設(shè)定和批準(zhǔn)中的公示屬于前一者，在人事制度管理中的公示屬于后者。

其四，行政公示制度的法律形式是行政程序。行政公示在人們的眼里似乎是一個(gè)可以由行政主體作出選擇的行為，即其可以選擇公示，也可以選擇不公示；可以選擇以這樣的形式公示，也可以選擇以那樣的形式公示。由于我國沒有制定行政程序法和有關(guān)行政程序的單行法規(guī)，使行政公示大多以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，或者散見于其他實(shí)體行政法之中，這一點(diǎn)更加使人們將行政公示以非正式的法律行為看待之。但是，我們認(rèn)為，政府行政系統(tǒng)作為公權(quán)力主體，其行為僅有自由裁量行為和羈束行為之分，而沒有法律之內(nèi)行為和法律之外行為之分，都應(yīng)當(dāng)是一種法內(nèi)的行為。作為法內(nèi)的行為具有明顯的程序性。事實(shí)上，行政公示本身就是行政程序的組成部分。若將行政公示作為一個(gè)完整的行政法現(xiàn)象來看，除了具有上列若干構(gòu)成要件外，還具有行為方式上的構(gòu)成要件，即以什么方式作出的，不受行為方式制約就不是一個(gè)正式的法律意義上的行為。反過來說，行為方式就成了行政公示不可缺少的構(gòu)成要件。行政公示依正式的行政程序而為之就是這一要件的具體體現(xiàn)。行政程序作為行政公示的要件之一，便是要求行政公示依國家制定的系統(tǒng)程序規(guī)則或者非系統(tǒng)程序規(guī)則而為之。

二、行政公示制度的法律范疇

行政公示制度的法律范疇是就行政公示制度所能夠公示的客觀事項(xiàng)而論之的。在行政法治比較完善的國家，行政公示的范疇常常通過正式的法律文件予以規(guī)定，例如1967年制定的《美國情報(bào)自由法》就對(duì)政府應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)公示的事項(xiàng)作了規(guī)定。綜觀各國有關(guān)行政公示的法律文件，其關(guān)于行政公示法律范疇的規(guī)定大體上采取下列方式：一是將政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公示的事項(xiàng)明文規(guī)定下來。如《美國情報(bào)自由法》就規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公示“機(jī)關(guān)擬將作為先例的行政裁定”、“行政機(jī)關(guān)對(duì)所采取的政策所作的說明和解釋”、“對(duì)公眾有影響的行政職員手冊(cè)和指示”等。主動(dòng)公示的事項(xiàng)范圍對(duì)于行政主體而言是無條件的，若沒有采用正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行公示就構(gòu)成行政上的違法。二是將公眾行使請(qǐng)求權(quán)以后的行政公示規(guī)定下來。此一范疇的公示，行政主體沒有必須主動(dòng)公示的義務(wù)，但有些事項(xiàng)在行政相對(duì)人予以請(qǐng)求以后，行政主體便有義務(wù)予以公示，例如，在行政相對(duì)人辦理許可證及其證照時(shí)，有權(quán)利要求行政機(jī)關(guān)將相關(guān)法律依據(jù)和事實(shí)予以公布，在行政相對(duì)人行使這種請(qǐng)求權(quán)以后，行政主體便有義務(wù)公示相關(guān)事項(xiàng)。對(duì)于這一范疇的公示，一般規(guī)定兩個(gè)方面的條件，即行政相對(duì)人行使請(qǐng)求權(quán)的條件和行政主體進(jìn)行公示的條件。三是將免除公示的內(nèi)容規(guī)定下來。行政公示即便在實(shí)行高度行政公開化的國家也是有條件地適用，一般國家都將涉及國家秘密和個(gè)人隱私等事項(xiàng)排除在公示范圍之外。如上所述，行政公示的法律原則是行政公開化，行政公開中的禁止性規(guī)則對(duì)行政公示制度亦有直接影響，免除公示的事項(xiàng)便是行政公開中例外規(guī)則的反映。我國由于沒有制定系統(tǒng)的行政公開和行政公示的法律法規(guī)，因此，行政公示的法律范疇只能從行政權(quán)行使的法治原則和依法行政的內(nèi)容中予以判定，以目前我國憲法和政府組織法以及行政行為法的規(guī)定觀察，我國行政公示的法律范疇可以作出下列概括。

第一，行政規(guī)則制定中的行政公示。在我國，能夠以自己的名義進(jìn)行行政活動(dòng)的行政主體基本上都享有規(guī)則的制定權(quán)，最低層次的規(guī)則是行政管理規(guī)范性文件。依2004年制定的《上海市政府規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，上海市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣級(jí)人民政府職能部門這些低層級(jí)的行政機(jī)關(guān)亦有權(quán)制定行政規(guī)范性文件。①行政規(guī)范性文件對(duì)于行政主體和行政相對(duì)人而言就是一種行政規(guī)則。當(dāng)然。我國高層級(jí)的行政規(guī)則還有政府規(guī)章和行政法規(guī)，這些行政規(guī)則的制定是一個(gè)行政權(quán)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響的過程，其作為行政公示的范疇是無可爭議的，《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》都對(duì)此作了規(guī)定，認(rèn)可了我國行政規(guī)則制定過程中的公示范疇。需要說明的是，此一范疇的公示在我國受到嚴(yán)格的條件限制，《中華人民共和國立法法》及其相關(guān)法律文件并沒有規(guī)定所有行政規(guī)則形成都可以被納入行政公示的范疇之中。

第二，行政法關(guān)系確認(rèn)中的行政公示。行政法關(guān)系的形成和實(shí)現(xiàn)是通過兩種法律手段進(jìn)行的，第一種法律手段是對(duì)行政法關(guān)系的設(shè)定。行政權(quán)在行使過程中必須對(duì)社會(huì)發(fā)生作用，當(dāng)它對(duì)社會(huì)發(fā)生作用時(shí)必須具有法律上的依據(jù)和事實(shí)上的根據(jù)，一定的固有秩序是行政主體權(quán)力行使的前提。這個(gè)前提是由表達(dá)國家意志的立法機(jī)關(guān)完成的，立法機(jī)關(guān)將一個(gè)一個(gè)的固有關(guān)系表達(dá)出來的過程就是設(shè)定行政法關(guān)系的過程。第二種法律手段是對(duì)行政法關(guān)系的確認(rèn)。即當(dāng)某一種關(guān)系由抽象變?yōu)榫唧w時(shí)，有權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須對(duì)這種關(guān)系的正當(dāng)性作出判斷，例如，某公民申請(qǐng)駕照的行為就存在一個(gè)對(duì)其駕駛技術(shù)和申請(qǐng)駕照的法律資格的確認(rèn)。行政過程的實(shí)現(xiàn)就是在上列兩種手段的邏輯關(guān)系中完成的。通常情況下，行政系統(tǒng)很少享有第一種手段。但是，第二種手段主要是由行政系統(tǒng)采用的。行政系統(tǒng)在確認(rèn)行政法關(guān)系時(shí)，必須與已經(jīng)設(shè)定的抽象法律關(guān)系保持吻合。否則，這種確認(rèn)就有可能導(dǎo)致行政管理過程的混亂，還有可能侵害公眾的權(quán)益。正因?yàn)槿绱?，行政法關(guān)系確認(rèn)在一般情況下要通過一定的形式予以公示?！吨腥A人民共和國行政許可法》第46條等就有行政法關(guān)系確認(rèn)中的行政公示的規(guī)定。

第三，行政義務(wù)設(shè)定中的行政公示。行政主體的職權(quán)行使是在權(quán)利賦予和義務(wù)設(shè)定兩種機(jī)制下實(shí)現(xiàn)的。所謂權(quán)利賦予是指行政主體從行政職權(quán)出發(fā)對(duì)行政相對(duì)人賦予實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的狀況；義務(wù)設(shè)定則是指行政主體依據(jù)行政法規(guī)的規(guī)定給行政相對(duì)人增加物質(zhì)和精神負(fù)擔(dān)的狀態(tài)。一國行政權(quán)的進(jìn)程可以從上列兩個(gè)行為狀態(tài)的消長關(guān)系中得到闡釋。即是說，在一國行政權(quán)處于相對(duì)專制化的歷史時(shí)期，行政主體行政職權(quán)的狀況主要表現(xiàn)為后者；反之，如果一國行政權(quán)處于相對(duì)民主的政治格局下，行政主體的職權(quán)狀況主要表現(xiàn)為前者。在行政管理和行政法理論中就有管制行政和給付行政之分。不過，兩種職權(quán)行使?fàn)顟B(tài)的消長是一個(gè)相對(duì)意義的概念：管制行政的格局下，行政職權(quán)亦有權(quán)利賦予的情形。而在給付行政的格局下，行政職權(quán)亦少不了義務(wù)的設(shè)定。權(quán)利賦予是對(duì)行政相對(duì)人和社會(huì)公眾有益的行為，因此，法律對(duì)其不作針對(duì)性的調(diào)整。義務(wù)設(shè)定則不同，由于其對(duì)于行政相對(duì)人而言是一種不利的行為取向，即行政相對(duì)人從行政主體義務(wù)設(shè)定的職權(quán)行使中所得到的是負(fù)擔(dān)而不是利益，因此，發(fā)達(dá)法治國家?guī)缀醵己翢o例外地將行政主體義務(wù)設(shè)定納入行政程序法的調(diào)整之中，義務(wù)設(shè)定的職權(quán)行使過程以及該職權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行公示就構(gòu)成了現(xiàn)代公示制度的基本范疇。義務(wù)設(shè)定包括普遍性義務(wù)設(shè)定和個(gè)別性義務(wù)設(shè)定兩種類型，前者指行政主體針對(duì)不特定的社會(huì)成員設(shè)定義務(wù)的

情形，后者指行政主體在某一行政管理活動(dòng)中對(duì)特定當(dāng)事人設(shè)定義務(wù)的情形。這兩種類型的義務(wù)設(shè)定依目前我國的行政習(xí)慣似乎行政主體都有無條件予以公示的責(zé)任，如上海市機(jī)動(dòng)車牌照拍賣的行為、行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰和強(qiáng)制等行為都須以不同方式予以公示。

第四，行政事件處置中的行政公示。行政事件是一個(gè)特指概念，不能將它與一般的行政案件相等同，行政事件是一些引起社會(huì)關(guān)注并具有較大規(guī)模的案件群，可以分為與公眾權(quán)益密切相關(guān)的普通重大事件、突發(fā)的重大事件和引起新的社會(huì)問題并造成巨大反響的重大事件。與公眾權(quán)益密切相關(guān)的普通重大事件的起始和進(jìn)一步的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)過程，但當(dāng)它成為事件時(shí)就具有了一定的社會(huì)規(guī)模，進(jìn)而引起了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。例如，某段時(shí)間以來豬肉價(jià)格持續(xù)不斷上漲或下跌就是一個(gè)重大社會(huì)事件。突發(fā)重大事件是指在政府和社會(huì)公眾沒有事先作出理性判斷的情況下發(fā)生的事件。2008年四川汶川5.12大地震就是一個(gè)非常典型的突發(fā)的重大事件。此外，傳染病疫情流行、山體滑坡等都可以歸入此類。引起新的社會(huì)問題的重大事件是重大事件的一種特殊形態(tài)，這樣的事件本身并沒有特別的意義，有時(shí)甚至只是一個(gè)個(gè)案，但它引申出來的后續(xù)問題卻具有非常明顯的社會(huì)性。例如，2000年孫志剛案就引發(fā)了一系列后續(xù)的連鎖性的社會(huì)問題，這一事件也帶來了一定的社會(huì)后果。上述事件本來都是社會(huì)事件，而且事件本身并不是由政府引起的，但是，在現(xiàn)代社會(huì)福祉相對(duì)較高的情況下，政府行政系統(tǒng)對(duì)上列事件的控制負(fù)有法律上的責(zé)任，即使不是事件發(fā)展的決定因素，也必須對(duì)事件發(fā)展作出判斷并將相應(yīng)的判斷公示于眾。更重要的是任何重大事件發(fā)生以后都須采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，這樣的措施也是以行政系統(tǒng)為本位的。正如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條規(guī)定的：“國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面?！边@實(shí)際上將衛(wèi)生事件的公示以法的形式確定下來了。

三、行政公示制度的法律效力

行政公示與行政聽證一樣是行政權(quán)行使中的一個(gè)程序，程序雖與實(shí)體權(quán)利相聯(lián)系但本身并不是實(shí)體性的法律行為，由于這一點(diǎn)，行政公示乃至于諸多行政法文件規(guī)定的行政聽證似乎都成了政府履行公事的一個(gè)環(huán)節(jié)，至于該環(huán)節(jié)具有什么樣的法律效力卻一直被忽視。例如，有關(guān)漲價(jià)的行政聽證的最終結(jié)果都不會(huì)令公眾滿意。社會(huì)公眾參與聽證的目的在于通過聽證達(dá)到約束政府行為的目的。然而，近年來諸多大范圍的聽證基本上是一個(gè)新聞發(fā)布活動(dòng)，行政主體運(yùn)用聽證這種形式向社會(huì)公示了某方面的行政決定，而這個(gè)決定對(duì)公眾或者利害關(guān)系人是很不利的，聽證的參與者本想通過法律規(guī)定的程序權(quán)利達(dá)到實(shí)體上的效果，但權(quán)利僅僅停留在程序?qū)用嫔?，?shí)體上的最后企求仍然沒有實(shí)現(xiàn)。其根本原因在于聽證的法律效力不明，即通過聽證多數(shù)意見并不必然被采納。行政公示在我國的實(shí)施同樣面臨這樣的尷尬，一方面，應(yīng)當(dāng)公示的行為行政主體沒有公示，社會(huì)公眾通常沒有有效的手段予以制約；另一方面，公示的行為究竟有多大程度的約束力亦不十分明確。另外，一些公示的內(nèi)容社會(huì)公眾有較大異議，但公示中的權(quán)利義務(wù)最終還是被予以實(shí)施?；诖?，我們認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政公示制度的法律效力，并應(yīng)當(dāng)明確下列內(nèi)容。

(1)行政公示制度具有約束行政主體的效力。行政公示制度作為行政法制度的一種，其約束力首先指向行政主體。一則，行政主體具有將相關(guān)行政行為或其他行政過程或行政過程中遇到的問題予以公示的義務(wù)。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第45條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門未依照本條例的規(guī)定履行報(bào)告職責(zé)，對(duì)突發(fā)事件隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意他人隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)的，對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及其衛(wèi)生行政主管部門主要負(fù)責(zé)人，依法給予降級(jí)或者撤職的行政處分；造成傳染病傳播、流行或者對(duì)社會(huì)公眾健康造成其他嚴(yán)重危害后果的，依法給予開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！痹摋l設(shè)定了行政主體向社會(huì)公示有關(guān)衛(wèi)生事件的義務(wù)，若行政主體沒有公示便有可能追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。二則，行政主體具有公示以后接受社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)。行政公示中的一些內(nèi)容是一種未確定狀態(tài)，即一些公示只是將政府形成的基本方案進(jìn)行公示，這個(gè)方案涉及的若干實(shí)體內(nèi)容還需要社會(huì)公眾提出進(jìn)一步的修正意見。對(duì)于行政主體來講，認(rèn)真研究和吸收公示后的公眾意見進(jìn)而修改原來的文字就是必須履行的義務(wù)。如果行政主體僅僅公示了有關(guān)的方案而沒有后續(xù)的法律行為同樣可能構(gòu)成行政上的違法。可見，行政公示對(duì)行政主體的法律拘束力具有后續(xù)的保障手段。三則，行政主體對(duì)于公示的已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的行政決定不得予以任意修改，這一拘束力是非常重要的，某種意義上講，它是對(duì)行政誠信的要求。

(2)行政公示制度具有約束行政相對(duì)人的效力。行政相對(duì)人與行政主體同處于一個(gè)行政法關(guān)系之中。行政公示范疇的復(fù)雜性決定了行政公示中行政相對(duì)人類型的復(fù)雜性。為此，行政公示在公示行為進(jìn)行階段是沒有特定相對(duì)人的，例如有關(guān)行政決策的公示，尤其有關(guān)公共決策的行政公示與不特定的社會(huì)成員有關(guān)，沒有現(xiàn)實(shí)的、具體的行政相對(duì)人。而公示以后，某些社會(huì)成員可能對(duì)公示行為本身和公示內(nèi)容提出異議，當(dāng)這種異議提出以后其就與公示機(jī)關(guān)發(fā)生了行政法上的關(guān)系，從而成為行政相對(duì)人。有些行政公示在公示行為一開始就有可能具有特定的行政相對(duì)人，如行政許可權(quán)取得中的行政公示就以被許可人作為特定的行政相對(duì)人?？傊?，行政公示過程中有可能存在行政相對(duì)人，行政公示的結(jié)果亦可能產(chǎn)生新的行政相對(duì)人。行政公示的主體要件雖然是行政主體，但行政公示中涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系必然與行政相對(duì)人有關(guān)。那么，行政公示對(duì)行政相對(duì)人是否具有行政法上的效力，回答是肯定的。就是說，行政公示行為本身以及行政公示涉及的內(nèi)容都對(duì)行政相對(duì)人具有約束力。一方面，行政相對(duì)人必須依正當(dāng)法律程序介入到行政公示中來，若要對(duì)公示行為提出異議必須依法定程序行使提出異議的權(quán)利。另一方面，行政公示的內(nèi)容若具有真實(shí)性和客觀性，行政相對(duì)人必須予以認(rèn)同。例如，行政主體通過行政公示公布了有關(guān)重大事件的真實(shí)內(nèi)容，行政相對(duì)人就不能制造虛假信息否定行政主體的公示行為。總之，行政公示是一種法律行為，其宗旨在于能夠保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。但同時(shí)有效的行政公示對(duì)行政相對(duì)人也具有拘束力。

(3)行政公示具有約束利害關(guān)系人的效力。利害關(guān)系人與行政相對(duì)人的概念不同，行政相對(duì)人與行政主體的行政行為有直接關(guān)系，而利害關(guān)系人則與行政主體的行政行為有間接關(guān)系。在法治實(shí)踐中，利害關(guān)系人有兩種情形，一是行政主

體對(duì)某一行政相對(duì)人作出了一個(gè)行政行為，這個(gè)行政行為雖然不是對(duì)行政相對(duì)人以外的第三人作出的，但這個(gè)行政行為的內(nèi)容會(huì)間接地制約到第三人的權(quán)益，這個(gè)第三人就成為此一行政行為的利害關(guān)系人。二是行政主體對(duì)于某種公共事件作出一個(gè)決定，這種決定通常是一個(gè)行政決策，在一般情況下有一定的時(shí)間和空間，在這個(gè)時(shí)間和空間中的相關(guān)公民可能會(huì)與這個(gè)行政決策有利害關(guān)系，因此，其中的成員便是利害關(guān)系人。這一意義上的利害關(guān)系人與行政相對(duì)人的概念比較接近，或者可以由利害關(guān)系人轉(zhuǎn)化為行政相對(duì)人。概而言之，利害關(guān)系人的本質(zhì)在于其沒有與行政主體形成現(xiàn)實(shí)的法律關(guān)系，行政主體的行政行為對(duì)他的影響是間接的。行政公示中不論是有直接相對(duì)人的公示，還是沒有行政相對(duì)人的行政公示都會(huì)涉及到利害關(guān)系人。由于行政公示是法律行為，其對(duì)社會(huì)的公定力是不可以被懷疑的，因此，即便是與行政公示的內(nèi)容沒有直接關(guān)系的利害關(guān)系人亦必須受其約束。利害關(guān)系人可以轉(zhuǎn)化身份而成為行政公示過程中的行政相對(duì)人，這樣的轉(zhuǎn)化是其基本的法律權(quán)利，但從反向證明了行政公示對(duì)他的法律效力。某種經(jīng)過行政公示的行政行為是相關(guān)具有確定內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)關(guān)系利害關(guān)系人必須予以認(rèn)同的。行政公示中的主要內(nèi)容與行政相對(duì)人的權(quán)益有關(guān)，某種經(jīng)過公示的行政主體與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)于利害關(guān)系人而言具有必須予以認(rèn)可的義務(wù)。

(4)行政公示制度具有約束行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的效力。對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行法制監(jiān)督是我國憲法確立的重要制度。我國對(duì)行政系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利是比較復(fù)雜的，人民代表機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最為主要的監(jiān)督，是我國行政法制監(jiān)督的龍頭，其他監(jiān)督主體和權(quán)利都必須在人民代表機(jī)關(guān)的統(tǒng)攝下進(jìn)行。人民檢察院和人民法院亦有權(quán)從不同的角度監(jiān)督行政主體。依憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，人民政協(xié)和其他一些群眾團(tuán)體亦是重要的監(jiān)督主體。除了上列外部監(jiān)督以外，我國行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督也是較為健全的，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是行政系統(tǒng)日常的專職監(jiān)督機(jī)關(guān)，而審計(jì)機(jī)關(guān)則是對(duì)行政系統(tǒng)專門問題進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)。行政監(jiān)督和行政公示有著某種天然的聯(lián)系，行政公示是行政監(jiān)督的法律形式之一，而行政監(jiān)督體系又從不同側(cè)面支持了行政公示。由于行政公示越來越被法律規(guī)范所認(rèn)可，這就使行政監(jiān)督機(jī)關(guān)與行政公示之間有一種必然聯(lián)系。行政監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)依其監(jiān)督事項(xiàng)的性質(zhì)決定行政主體是否進(jìn)行行政公示。例如，人民代表機(jī)關(guān)在行政系統(tǒng)的人事任用上就常常采用行政公示的方法并使這種方法制度化。行政監(jiān)督過程中亦可將行政主體是否予以公示作為監(jiān)督的內(nèi)容之一。行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政主體依正當(dāng)法律程序進(jìn)行的公示應(yīng)當(dāng)給予重視和支持。就是說，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)不能用監(jiān)督行為代替行政公示行為，不能用不當(dāng)?shù)谋O(jiān)督手段藐視行政公示的程序和行政公示的內(nèi)容。行政公示對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)而言亦具有法律上的拘束力。首先，法律規(guī)定的行政公示程序可以作為行政監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容之一，即行政主體本應(yīng)通過行政公示解決的問題而沒有進(jìn)行公示，監(jiān)督機(jī)關(guān)便可以作出其程序違法的行政決定。其次，行政公示的內(nèi)容是行政監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的重要方面。當(dāng)行政主體應(yīng)當(dāng)全面公示時(shí)，僅公示了一些對(duì)其權(quán)益不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的事項(xiàng)，此時(shí)，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)便可以追究行政公示機(jī)關(guān)不當(dāng)公示的法律責(zé)任。再次，行政公示的內(nèi)容一旦具有法律上的公定力，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)成為這一公示行為的法律主體，有義務(wù)和行政機(jī)關(guān)一樣維護(hù)公示的效力。

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