陳開(kāi)來(lái)

【摘 要】隨著我國(guó)各項(xiàng)改革事業(yè)的深入展開(kāi)，行政主體參與社會(huì)事務(wù)廣度不斷擴(kuò)大，深度不斷加強(qiáng)，行政權(quán)的擴(kuò)張成為不爭(zhēng)事實(shí)。對(duì)行政權(quán)進(jìn)行必要的控制，防止行政權(quán)的濫用，以保護(hù)公民權(quán)利，減少腐敗的滋生成為迫切需要解決的問(wèn)題。本文總結(jié)了現(xiàn)代行政權(quán)的特點(diǎn)，分析了對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制的必要性，同時(shí)就行政權(quán)控制的途徑進(jìn)行了有益探索，提出了一些建設(shè)性意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】行政權(quán)；控制；路徑；探索

【Abstract】with the deepening of the reform of our country， the main body of the administrative participate the social affairs continues to expand in the breadth and depth. the expansion of administrative power has become an indisputable fact. It is an urgent problem to control the administrative power to prevent the abuse of administrative power， protect the rights of citizens， and reduce the breeding of corruption. This paper summarizes the characteristics of the modern executive power， analyzes the necessity of controlling the administrative power， and puts forward some constructive suggestions on the way of the control of the executive power.

【Key words】Executive power； Control； Path； Exploration

1 社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政權(quán)的特點(diǎn)

由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)、行政、司法等各領(lǐng)域都在進(jìn)行深層次改革。所以，現(xiàn)代行政權(quán)與傳統(tǒng)行政權(quán)相比較具有獨(dú)特的時(shí)代特征。

1.1 行政權(quán)涉及的范圍不斷擴(kuò)大，日益深入到立法、司法，甚至是非政府部門(mén)或組織

傳統(tǒng)行政權(quán)是建立在孟德斯鳩“三權(quán)分立”的理論基礎(chǔ)之上的，其最終來(lái)源就是法律，一切違反法律及沒(méi)有法律依據(jù)的權(quán)力政府都是不能擁有的。根據(jù)孟德斯鳩“三權(quán)分立”的理論，立法權(quán)屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，司法權(quán)屬于司法機(jī)關(guān)，行政權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)，三權(quán)嚴(yán)格分立，互相制約?，F(xiàn)如今行政權(quán)不僅僅局限于行政部門(mén)，而是把觸角早已伸到了立法、司法領(lǐng)域。行政立法、行政裁決、行政復(fù)議等行政行為的產(chǎn)生就是行政權(quán)進(jìn)入了立法、司法領(lǐng)域的最好證明。另外，非政府部門(mén)或組織根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或政府的委托等方式也可以行使行政權(quán)力。例如，律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)就可以行使行業(yè)公共管理的權(quán)力。

1.2 行政自由裁量權(quán)擴(kuò)張與濫用

自由裁量權(quán)幾乎是所有權(quán)力都不可缺少的組成部分，也是被事實(shí)證明最有可能被濫用的權(quán)力，行政自由裁量權(quán)尤其如此。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的背景下，行政自由裁量權(quán)涉及到社會(huì)管理和政府管理的方方面面，影響巨大。法律授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，其根本目的是要行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況和具體對(duì)象做出不逾越法律的，合理而又迅速的選擇與判斷。而現(xiàn)實(shí)是行政自由裁量權(quán)在不斷擴(kuò)張與濫用。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，裁量逾越，即行政機(jī)關(guān)沒(méi)有選擇裁量規(guī)范規(guī)定的法律后果；第二，裁量怠慢，即行政機(jī)關(guān)不行使法定的裁量權(quán)；第三，裁量濫用，即行政機(jī)關(guān)根本法沒(méi)有遵守裁量規(guī)范的目的；第四，違反基本權(quán)利和一般行政法原則。[1]行政自由裁量權(quán)一旦脫離了法制的軌道，執(zhí)法的公平和公正性就會(huì)受到影響，更重要的是行政相對(duì)人的合法權(quán)益就受到侵害。

1.3 行政權(quán)的職能及行使方式由單一轉(zhuǎn)向多元化

傳統(tǒng)行政權(quán)的行使方式與其目的指向密切相關(guān)，由于傳統(tǒng)行政權(quán)的目的指向?yàn)椤鞍踩c秩序”，故行政權(quán)的行使方式大都表現(xiàn)為強(qiáng)制性和命令性行為，這種行為是行政機(jī)關(guān)單方面作出的，相對(duì)人必須服從，如果違抗，其后果將是懲罰性的強(qiáng)制執(zhí)行。[2]而現(xiàn)代行政的職能及行使方式，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，開(kāi)始進(jìn)入多元化時(shí)代。行政指導(dǎo)，行政契約等新的行政權(quán)的行使方式不僅是行政權(quán)行使方式進(jìn)入多元化的重要標(biāo)志，而且在行政權(quán)的行使過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

2 行政權(quán)控制的必要性

2.1 是依法治國(guó)，依法行政，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)法治建設(shè)的既定目標(biāo)。依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)。而依憲治國(guó)的關(guān)鍵在于依法行政，在于國(guó)家公務(wù)人員嚴(yán)格按照法律規(guī)定的內(nèi)容和程序行使行政權(quán)力，管理行政事務(wù)。行政權(quán)力涉及面異常廣泛，其影響力幾乎及于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活的所有領(lǐng)域，一個(gè)人從出生到死亡都與行政權(quán)有著密切關(guān)系。一旦行政權(quán)任意擴(kuò)張，不受控制，勢(shì)必會(huì)侵害公民的權(quán)利，導(dǎo)致政府和公民的對(duì)立，影響社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。近年來(lái)在征地、拆遷，城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中經(jīng)常爆發(fā)一些群體性事件就是行政權(quán)沒(méi)得到有效控制，侵害公民權(quán)利的最好證明。這不僅影響了黨和政府在群眾中的威信和形象，更是阻礙了依法治國(guó)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程。

2.2 控制行政自由裁量權(quán)的需要

行政自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進(jìn)行選擇的權(quán)力。它是現(xiàn)代行政的核心，是一種真正的和實(shí)質(zhì)的行政權(quán)力。行政自由裁量權(quán)廣泛存在于行政處罰、行政許可，行政征收等具體行政行為中。行政自由裁量權(quán)的存在是一把雙刃劍。一方面，它有利于提高行政效率和彌補(bǔ)立法滯后的不足；另一方面，它也容易導(dǎo)致行政主體濫用行政權(quán)力，侵害相對(duì)人的權(quán)利，甚至導(dǎo)致權(quán)力尋租，滋生腐敗，從而擾亂社會(huì)秩序，影響社會(huì)的穩(wěn)定。眾所周知，在法律之下，任何“自由”都是相對(duì)的，沒(méi)有絕對(duì)的自由，行政自由裁量權(quán)的行使更是如此。鑒于行政自由裁量權(quán)“雙刃劍”的特性，通過(guò)一定的規(guī)則和秩序控制其運(yùn)行，不僅能更大限度提升其行政效率性，而且也更加有利于相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，維護(hù)社會(huì)的公平與正義，彰顯權(quán)力服務(wù)權(quán)利的本性。

2.3 是新時(shí)期反腐倡廉的需要

腐敗是一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，也是社會(huì)公眾十分關(guān)注的問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)的改革事業(yè)也進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。由于一些舊的制度和規(guī)定沒(méi)有完全消除，新的制度尚未完全建立和完善，腐敗現(xiàn)象顯得日趨嚴(yán)重。十八大以來(lái)，黨中央加大反腐力度，制定和出臺(tái)了一系列政策和措施，反腐工作取得巨大成績(jī)。腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因多種多樣，也極其復(fù)雜，究其根本在于權(quán)力運(yùn)行缺乏有效的制約和監(jiān)督。在權(quán)力體系中，行政權(quán)又是最主要、最重要、最廣泛的權(quán)力，與之相對(duì)應(yīng)，行政腐敗是最嚴(yán)重、最難治理、最具有代表性的腐敗，這一點(diǎn)從我國(guó)現(xiàn)階段反腐成果可以看出。在查處的眾多的“老虎”、“蒼蠅”中，絕大部分是政府官員，黨員干部，甚至有一部分還是黨和國(guó)家的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，他們都是手握大權(quán)，進(jìn)行錢(qián)權(quán)交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易、權(quán)力尋租，不僅損害了黨和政府在人民群眾中的形象，損害了國(guó)家和人民的利益，也毀掉自己的一生。因此，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制已成為當(dāng)前反腐工作的重中之重。

3 行政權(quán)控制的路徑選擇

3.1 立法控制

國(guó)家權(quán)力主要包涵立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。而在這三種權(quán)力中，行政權(quán)一直處于一種擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。行政權(quán)的來(lái)源，一般有兩種情況：一是，憲法的規(guī)定；二是，法律的規(guī)定或授權(quán)。通過(guò)立法控制行政權(quán)就是從行政權(quán)的來(lái)源對(duì)其進(jìn)行控制，通過(guò)立法的形式限制行政主體和行政行為以及行政機(jī)關(guān)擁有的公共資源，從而達(dá)到控制行政權(quán)的目的。立法控制行政權(quán)的途徑主要有兩方面：一方面，是立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法直接設(shè)定行政權(quán)的內(nèi)容，以防止行政權(quán)力的濫用，逾越和無(wú)序的運(yùn)行；另一方面，就是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政立法行為進(jìn)行控制。[3]行政立法是目前行政擴(kuò)張的一個(gè)重要原因，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院及其所屬部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)、省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府都有行政立法權(quán)。我國(guó)行政立法的快速發(fā)展與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型是分不開(kāi)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制的經(jīng)濟(jì)，全國(guó)人大及地方人大的立法滿(mǎn)足不了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，行政立法恰好彌補(bǔ)了這一不足。行政立法由于量大、涉及的領(lǐng)域廣泛，不可避免地會(huì)出現(xiàn)侵犯公民權(quán)利的情況。因此，對(duì)行政立法進(jìn)行立法控制和監(jiān)督就顯得非常必要。目前，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督主要是通過(guò)以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行的：一是，備案審查；二是，使適用裁決；三是，異議審查。我國(guó)《憲法》規(guī)定：全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)改變和撤銷(xiāo)與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)和規(guī)章。

3.2 司法控制

我國(guó)憲法明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！边@就為司法審查行政行為提供了憲法的依據(jù)。我國(guó)《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱(chēng)行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！边@一規(guī)定為司法控制行政權(quán)提供了現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)。根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，法院審查行政行為的對(duì)象僅限于具體行政行為，不包括抽象行政行為。對(duì)具體行政行為的審查只限于合法性審查，不審查合理性。但可根據(jù)相對(duì)人的請(qǐng)求對(duì)具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件一并審查。行政訴訟法的這些規(guī)定實(shí)際上已構(gòu)建起了約束行政權(quán)力的司法審查制度。然而從目前的規(guī)定來(lái)看，司法審查的重點(diǎn)限于羈束性行政行為，對(duì)于自由裁量行政行為審查較少，主要包括：超越自由裁量權(quán)的行為，濫用自由裁量權(quán)的行為和濫用自由裁量導(dǎo)致處罰明顯不當(dāng)?shù)男袨?。這實(shí)質(zhì)上也只是審查自由裁量行政行為的合法性問(wèn)題，并不涉及合理性問(wèn)題。但從世界各國(guó)司法審查實(shí)踐來(lái)看，合法性審查與合理性審查是并重的，因此在我國(guó)司法審查中引進(jìn)合理性審查原則，也是行政行為司法審查原則發(fā)展的一種趨勢(shì)。根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我們可以從以下角度對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行審查：（1）審查行使自由裁量權(quán)是否符合法律目的和精神；（2）審查行使自由裁量權(quán)是否考慮相關(guān)因素；（3）審查行使自由裁量權(quán)是否基于正當(dāng)?shù)目紤]；（4）審查行使自由裁量權(quán)是否濫用程序；（5）審查行使自由裁量權(quán)是否符合社會(huì)客觀規(guī)律。建立司法審查合法性原則與合理性原則，不僅能控制行政權(quán)的濫用，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，還能保障行政主體合法行使職權(quán)，促進(jìn)行政法治水平的提高。

3.3 行政程序控制

行政程序是由國(guó)家法律規(guī)定的體現(xiàn)國(guó)家意志的行政執(zhí)行方式，行政程序的法定性決定了行政權(quán)運(yùn)作過(guò)程中必須嚴(yán)格遵守法定程序，使其行為的步驟和方法符合法定要求。[4]正當(dāng)程序是權(quán)力運(yùn)行的控制紐和安全閥，以程序控制行政權(quán)，把程序工具主義和程序本位主義統(tǒng)一起來(lái)，遵循程序合法、程序正當(dāng)、程序公開(kāi)原則，形成全方位、立體式的程序結(jié)構(gòu)來(lái)控制行政權(quán)力。[5]目前，我國(guó)有關(guān)行政程序的立法主要分散在單行的行政法律之中，如《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》等。在這些法律中對(duì)行政權(quán)力的行使都設(shè)定了相應(yīng)的程序，有效地避免了行政權(quán)力的濫用，但是從國(guó)家層面來(lái)看，缺乏統(tǒng)一的行政程序法法典。雖然，世界上很多國(guó)家和地區(qū)早已制定了行政程序法法典，如奧地利1991年的《普通行政程序法》，美國(guó)1976年的《聯(lián)邦行政程序法》，德國(guó)1977年的《聯(lián)邦行政程序法》，臺(tái)灣地區(qū)1999年的《行政程序法》。但是我國(guó)制定行政程序法法典還存在一定的困難，缺乏立法、行政和司法經(jīng)驗(yàn)的積累，正當(dāng)法律程序原則、比例原則、信賴(lài)保護(hù)原則等尚未在實(shí)踐中確立，現(xiàn)有行政程序法缺乏系統(tǒng)性和一致性。盡管目前制定行政程序法法典的困難較多，但在依法治國(guó)，依法行政，建立社會(huì)主義法治國(guó)家的大政策地推動(dòng)下，在不遠(yuǎn)的將來(lái)一定會(huì)實(shí)現(xiàn)，行政權(quán)力的運(yùn)行也會(huì)越來(lái)越規(guī)范。

3.4 社會(huì)力量控制

社會(huì)力量控制主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)之外的個(gè)人、社會(huì)組織等行政相對(duì)方，通過(guò)向有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉、起訴、或通過(guò)報(bào)刊、雜志、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等輿論工具對(duì)違法行政行為予以揭露、曝光，為有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供信息，使之采取有法律效力的措施，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和控制。社會(huì)力量對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和控制在我國(guó)是有法律依據(jù)和保障的。我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！薄稇椃ā返?7條也有相應(yīng)規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已成為人們生活中不可缺少的部分，同時(shí)也為廣大人民群眾監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、政府公務(wù)人員提供了新的監(jiān)督手段和監(jiān)督工具，網(wǎng)絡(luò)輿論的力量對(duì)行政權(quán)的行使影響越來(lái)越大?；ヂ?lián)網(wǎng)的存在給網(wǎng)民提供了一個(gè)參政議政的重要平臺(tái)，網(wǎng)民不僅可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自己的看法和觀點(diǎn)，還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)檢舉和揭露行政權(quán)濫用的行為，使之無(wú)處藏身。2007年的“華南虎”事件，2008年的“周久耕”事件以及2016年的“雷洋”事件，無(wú)不彰顯出網(wǎng)絡(luò)輿論力量對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的巨大影響。[6]

當(dāng)然對(duì)行政權(quán)控制的途徑還有很多，無(wú)論是事前控制，事中控制還是事后控制其最終目的都是為了讓行政權(quán)在合理、合法的范圍內(nèi)運(yùn)行，使其充分行使管理職能，提高管理效率，服務(wù)于廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)依法行政和依法治國(guó)的目標(biāo)。

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[6]康薇.論網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督[D].長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2010.

[責(zé)任編輯：王楠]