李　翔　靳相木

[摘要]設(shè)置開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的技術(shù)路線，由決策過程和執(zhí)行過程兩個(gè)前后連貫的部分組成。根據(jù)杭州等地高新區(qū)的實(shí)踐探索，評(píng)價(jià)工作的發(fā)動(dòng)者設(shè)置開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的根本方法是“目標(biāo)值+區(qū)域修正系數(shù)”法。具體方法和依據(jù)是國(guó)家和地方政府制定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與政策目標(biāo)，開發(fā)區(qū)制定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與管理目標(biāo)，以及發(fā)展趨勢(shì)值，最大值(或最小值)，平均值，理論最優(yōu)值，專家(民眾)咨詢等。不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)其適用性不同，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的屬性國(guó)土資源部可以選擇相應(yīng)的具體方法。建議至少應(yīng)責(zé)成省級(jí)國(guó)土資源管理部門按照“自下而上和自上而下”相結(jié)合的原則，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值；在可能的條件下，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值按區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和確定。

[關(guān)鍵詞]開發(fā)區(qū)；土地集約利用；指標(biāo)理想值；技術(shù)路線；方法；依據(jù)；杭州高新區(qū)

[中圖分類號(hào)]F293.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000—4769(2009)05—0027—07

一、相關(guān)工作及文獻(xiàn)回顧

(一)相關(guān)工作

1999年，國(guó)土資源部將城市土地集約利用調(diào)查與評(píng)價(jià)列為國(guó)土資源大調(diào)查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，選擇了福州、天津、包頭、長(zhǎng)春、濟(jì)南、義烏、南京等7個(gè)試點(diǎn)城市開展城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)，拉開了城市土地集約利用評(píng)價(jià)的序幕。隨后國(guó)土資源部又相繼出臺(tái)了一系列文件規(guī)范城市土地集約利用評(píng)價(jià)工作。2006年，國(guó)土資源部正式啟動(dòng)的開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)即是在“城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)”項(xiàng)目基礎(chǔ)上開展的。

從評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的設(shè)置看，作為國(guó)土資源大調(diào)查“土地資源監(jiān)測(cè)工程”的重要組成部分，“城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)”項(xiàng)目的實(shí)施為開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)土資源部《城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)技術(shù)方案》的指導(dǎo)下，試點(diǎn)城市在設(shè)置土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值方面做了大量探索和嘗試。同時(shí)，我國(guó)學(xué)界也緊密追蹤試點(diǎn)實(shí)踐，對(duì)城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)設(shè)置指標(biāo)理想值的技術(shù)路線和理論方法進(jìn)行了深入研究。

為建立開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作和技術(shù)體系，驗(yàn)證技術(shù)規(guī)范的科學(xué)性和可行性，2006年和2007年國(guó)土資源部分兩批開展了天津、重慶、哈爾濱、長(zhǎng)春、廣州、大連、秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)，蘇州、廈門、西安、杭州、南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等14個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的土地集約利用評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。這些工作為建立開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)體系和長(zhǎng)效機(jī)制提供了重要依據(jù)。

(二)相關(guān)文獻(xiàn)回顧

查志強(qiáng)(2002)認(rèn)為，城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值或標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)置，必須是在充分把握城市土地集約利用內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，一是要參考當(dāng)今國(guó)內(nèi)外同類發(fā)達(dá)城市的平均水平；二是要正視國(guó)內(nèi)外相關(guān)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力與發(fā)展水平的差距；三是要考慮城市土地利用的需要與可能，即不僅要立足于城市現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平與增長(zhǎng)潛力，而且城市的奮斗目標(biāo)要體現(xiàn)城市總體規(guī)劃所設(shè)置的城市定位。

城市土地集約利用評(píng)價(jià)的模型不一樣，導(dǎo)致指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的方式也會(huì)存在不同。劉力等(2004)利用系統(tǒng)論中的信息熵概念計(jì)算指標(biāo)的權(quán)重時(shí)，采用比重法對(duì)原始值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。設(shè)，有m個(gè)定量指標(biāo)x₁，x₂……x_m，且已取得n個(gè)參評(píng)對(duì)象的上述指標(biāo)的數(shù)據(jù)，x_ij(i＝1，2…n；j＝1，2…m)為所取得的原始數(shù)據(jù)矩陣，則可計(jì)算m列n行的標(biāo)準(zhǔn)化決策矩陣P_ij＝X_ij/∑ⁿ_i＝x_ij。由于作者選擇的指標(biāo)均為越大越優(yōu)越的指標(biāo)類型，因而這里并未涉及理想值的設(shè)置而直接將現(xiàn)狀值進(jìn)行了無量綱化。

汪波等(2006)在采用多因素綜合評(píng)價(jià)模型進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)認(rèn)為，可以用極差標(biāo)準(zhǔn)化法，以每一項(xiàng)指標(biāo)中的最大值或最小值為標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。設(shè)[fj₁，fj₂]為第i評(píng)價(jià)單元第j個(gè)指標(biāo)的變化區(qū)間，即fj₁＝min{a_ij}，fj₂＝a_ij。以各指標(biāo)因子作用的程度、性質(zhì)及表現(xiàn)形式為依據(jù)選用標(biāo)準(zhǔn)化模型，采用極差變換標(biāo)準(zhǔn)化法，用下式將樣本值變換為無量綱值，正指標(biāo)計(jì)算辦法為：lij＝(aij－min{aij})／(max{aji－min｛aij})，而負(fù)指標(biāo)則采用下限效果測(cè)度，其計(jì)算方法為：Iij=(max{aij}－aij｝／(max｛aij}－min{aij｝)。很顯然，這一標(biāo)準(zhǔn)化方式也避開了理想值的設(shè)置，而利用極差變化直接得到了標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)果。

甄江紅等(2004)在對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市工業(yè)用地土地集約利用潛力進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，利用指標(biāo)因子的最大值對(duì)現(xiàn)狀值標(biāo)準(zhǔn)化：D_ij＝B_ij／M_ij這里理想值M_ij即現(xiàn)狀值的最大值。路智(2004)也采用了同樣的辦法對(duì)包頭市土地集約利用指標(biāo)的現(xiàn)狀值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。而同樣在對(duì)包頭市城市土地集約利用進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，白冰冰等(2003)則是利用經(jīng)驗(yàn)值或全國(guó)平均值代替理想值并對(duì)現(xiàn)狀值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。

蔣貴國(guó)(2007)運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)法對(duì)成都市工業(yè)用地集約度進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，利用的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式為：s_i=(t_i－a_i)／t_i，這里s_i是i因子指標(biāo)分值；t_i是i因子集約利用合理值；a_i是i因子指標(biāo)實(shí)際值。其合理值設(shè)置的依據(jù)包括：(1)國(guó)家和地方制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；(2)成都市城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的技術(shù)指標(biāo)；(3)對(duì)于缺乏上述數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)，其合理值由課題組通過對(duì)功能區(qū)典型區(qū)域調(diào)查研究，并結(jié)合專家咨詢最終設(shè)置。這里，作者對(duì)現(xiàn)狀值如此處理的目的在于消除現(xiàn)狀值的單位和量綱，便于數(shù)據(jù)間具備可比性。

針對(duì)我國(guó)區(qū)域差異和城市發(fā)展現(xiàn)狀，何芳(2003)、張亞卿(2005)、胡永光(2007)等認(rèn)為，由于城市土地利用特征存在差異，對(duì)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及生態(tài)效益綜合發(fā)展的要求程度也不同，有必要將城市按不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，在評(píng)價(jià)時(shí)根據(jù)不同類型的城市和實(shí)際情況，采用不同的合理值標(biāo)準(zhǔn)。具體而言可采用：(1)國(guó)家或地方制定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；(2)國(guó)內(nèi)鄰近區(qū)域同規(guī)模和類型區(qū)域的最高值；(3)根據(jù)該區(qū)域歷史發(fā)展趨勢(shì)設(shè)置的合理水平值；(4)參照發(fā)達(dá)國(guó)家的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；(5)參照理論最優(yōu)值；(6)咨詢專家；(7)對(duì)評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)居民進(jìn)行問卷調(diào)查。

近幾年已有學(xué)者針對(duì)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)

價(jià)展開研究。唐健、宮玉泉(2003)認(rèn)為，由于不同開發(fā)區(qū)成立時(shí)間不同、基礎(chǔ)不同、投入不同，在各方面差異較大，為了使開發(fā)區(qū)土地利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)開發(fā)區(qū)起到積極的引導(dǎo)作用，應(yīng)將各指標(biāo)值的滿意值作為標(biāo)準(zhǔn)，通過各開發(fā)區(qū)的實(shí)際指標(biāo)與該值進(jìn)行對(duì)比，計(jì)算出指數(shù)。他們結(jié)合專家打分以及各地的實(shí)際情況，最后設(shè)置各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值分別為：(1)土地開發(fā)率。標(biāo)準(zhǔn)值東部為80％，中西部為60％。(2)土地批租率。標(biāo)準(zhǔn)值東部為80％，中西部為60％。(3)土地建成率。標(biāo)準(zhǔn)值東部為90％，中西部為70％。(4)土地投入指標(biāo)。單位為億元／平方公里，標(biāo)準(zhǔn)值東部為2，中西部為1。(5)土地產(chǎn)出指標(biāo)。單位為億元／平方公里，標(biāo)準(zhǔn)值東部為10，中西部為5。(6)土地收益指標(biāo)。單位為億元／平方公里，標(biāo)準(zhǔn)值東部為1，中西部為0.3。(7)工業(yè)用地效益指標(biāo)。單位為億元／平方公里，標(biāo)準(zhǔn)值東部為25，中西部為15。(8)工業(yè)用地比較效益。標(biāo)準(zhǔn)值東部為200％，中西部為150％。

翟文俠等(2006)在對(duì)江蘇省城市開發(fā)區(qū)土地集約利用研究時(shí)采用了層次分析法，計(jì)算開發(fā)區(qū)土地集約利用指標(biāo)值偏離合理值的程度所采用的公式為：s_i=｜t_i－a_i｜／｜ t_i+a_i｜，這里t_i為該指標(biāo)的現(xiàn)狀值，a_i則為該項(xiàng)指標(biāo)的合理值，采用該項(xiàng)指標(biāo)的全國(guó)(或全省、區(qū)域)平均值表示合理值。通過這一比值對(duì)現(xiàn)狀值進(jìn)行無量綱化，并利用統(tǒng)一的公式計(jì)算開發(fā)區(qū)土地集約利用綜合指數(shù)。

胡琳(2007)在對(duì)長(zhǎng)春經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地集約利用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，綜合采用了三種方式設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值：其一，部分指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值為同類開發(fā)區(qū)合理最高值，以此作為參考標(biāo)準(zhǔn)，反映我國(guó)目前技術(shù)條件下具體開發(fā)區(qū)與國(guó)家同類開發(fā)區(qū)最高水平的差距；其二，同類開發(fā)區(qū)平均值，以此為參考標(biāo)準(zhǔn)反映我國(guó)目前技術(shù)條件下具體開發(fā)區(qū)與國(guó)內(nèi)一般開發(fā)區(qū)的比較情況；其三，利用理想值作為標(biāo)準(zhǔn)。這里的理想值為某項(xiàng)指標(biāo)在目前技術(shù)條件下所能達(dá)到或接近的絕對(duì)最優(yōu)值。但采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)單項(xiàng)指標(biāo)的自身特點(diǎn)設(shè)置，而不應(yīng)拘泥于唯一的參照標(biāo)準(zhǔn)。

(三)簡(jiǎn)要的評(píng)論

1、從實(shí)踐發(fā)展的脈絡(luò)看，開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值設(shè)置與城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值設(shè)置在技術(shù)路線和方法上是前后連貫、一脈相承的，且國(guó)土資源部均賦予了試點(diǎn)單位在統(tǒng)一原則下自行設(shè)置指標(biāo)理想值的自由裁量空間。與城市形態(tài)和城市性質(zhì)的多樣性和異質(zhì)性相比，開發(fā)區(qū)的異質(zhì)性則相對(duì)弱一些。開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值設(shè)置是否賦予被評(píng)價(jià)單位自由裁量空間或賦予多大程度的自由裁量空間，是一個(gè)可以探索和重新審視的問題。

2、學(xué)界已有的相關(guān)文獻(xiàn)顯示，土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的設(shè)置與評(píng)價(jià)工作采用的理論模型具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，不同的評(píng)價(jià)模型對(duì)指標(biāo)理想值的設(shè)置方法和依據(jù)也不相同。在學(xué)界提供的評(píng)價(jià)模型中，特別是在評(píng)價(jià)對(duì)象包含多個(gè)評(píng)價(jià)單元的情形下，大都避開設(shè)置理想值這一難題，而通過其他途徑直接將指標(biāo)現(xiàn)狀值無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化。在需要設(shè)置理想值的評(píng)價(jià)模型中，常用的方法主要有以下幾種：國(guó)家或地方制定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)內(nèi)鄰近區(qū)域內(nèi)相同規(guī)模和相同類型區(qū)域的最高值；按該區(qū)域的歷史發(fā)展趨勢(shì)設(shè)置的合理值；參照發(fā)達(dá)國(guó)家的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；參照理論最優(yōu)值；咨詢專家；對(duì)評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行問卷調(diào)查。

3、已有的相關(guān)工作和文獻(xiàn)存在的一個(gè)突出問題，是對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)動(dòng)者和評(píng)價(jià)接受者的價(jià)值取向的差異缺乏充分關(guān)注。由于評(píng)價(jià)發(fā)動(dòng)者和評(píng)價(jià)接受者的價(jià)值取向可能存在很大差別，對(duì)指標(biāo)理想值的認(rèn)知也會(huì)有很大不同。究竟是以評(píng)價(jià)發(fā)動(dòng)者的價(jià)值取向?yàn)閷?dǎo)向，還是以評(píng)價(jià)接受者的價(jià)值取向?yàn)閷?dǎo)向，或者說，評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值究竟應(yīng)該由評(píng)價(jià)發(fā)動(dòng)者設(shè)置，還是應(yīng)該由評(píng)價(jià)接受者自行設(shè)置，在這一問題上無論是實(shí)踐中的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》<試行，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》)，還是學(xué)界的相關(guān)研究，大都缺乏清晰論述。特別是，在國(guó)土資源部發(fā)動(dòng)的開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作中，賦予評(píng)價(jià)接受者以設(shè)置指標(biāo)理想值的自由裁量空間，這一做法不僅可能帶來評(píng)價(jià)技術(shù)路線的內(nèi)在沖突，更嚴(yán)重的是可能因此喪失評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性。

二、設(shè)置開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的技術(shù)路線、方法及依據(jù)

(一)評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的功能

開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)是全面貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于促進(jìn)土地節(jié)約集約用地的各項(xiàng)法律、法規(guī)和政策，切實(shí)加強(qiáng)開發(fā)區(qū)用地管理，促進(jìn)開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約用地的重要措施。開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)的目標(biāo)是為開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)審核、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以及有關(guān)政策制定提供科學(xué)依據(jù)?？茖W(xué)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值，是實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作目標(biāo)的關(guān)鍵。

土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值又稱為標(biāo)準(zhǔn)值、合理值或適宜值。一般而言，從土地集約利用評(píng)價(jià)工作體系及其內(nèi)在邏輯的角度看，設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的目的是對(duì)現(xiàn)狀值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化或無量綱化，便于在評(píng)價(jià)對(duì)象之間或同一評(píng)價(jià)對(duì)象的不同年份之間進(jìn)行比較分析，并得出定量分析的排序結(jié)果。概言之，設(shè)置開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值，其最直接也最首要的目的是滿足對(duì)現(xiàn)狀值進(jìn)行無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理的要求，并通過對(duì)現(xiàn)狀值的無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理實(shí)現(xiàn)對(duì)各開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的排序，為獎(jiǎng)懲和制定政策提供依據(jù)。同時(shí)，通過理想值的設(shè)置有效地實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向作用，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)土地集約利用沿著評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的目標(biāo)進(jìn)行。這兩個(gè)目標(biāo)是相輔相成的。

(二)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的技術(shù)路線

從土地集約利用評(píng)價(jià)工作的發(fā)動(dòng)者看，可以將土地集約利用評(píng)價(jià)分為政府機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的土地集約利用評(píng)價(jià)、民間機(jī)構(gòu)或?qū)W者發(fā)動(dòng)的土地集約利用評(píng)價(jià)、土地所有者或使用者自行發(fā)動(dòng)的土地集約利用評(píng)價(jià)三種形式。其中，前兩種屬于他評(píng)，后一種屬于自評(píng)。不同的發(fā)動(dòng)者其價(jià)值取向不同，對(duì)指標(biāo)理想值的要求也不同。在國(guó)土資源部發(fā)動(dòng)的土地集約利用評(píng)價(jià)中，評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的設(shè)置必然要體現(xiàn)國(guó)家的政策導(dǎo)向和政策目標(biāo)；民間機(jī)構(gòu)或?qū)W者發(fā)動(dòng)的土地集約利用評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值體現(xiàn)的是評(píng)價(jià)者的價(jià)值取向和認(rèn)知；在土地所有者、使用者或者土地開發(fā)主體自行發(fā)動(dòng)的土地集約利用評(píng)價(jià)中，其評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的設(shè)置勢(shì)必體現(xiàn)土地所有者、使用者或者土地開發(fā)主體的價(jià)值取向和土地利益最大化目標(biāo)。

開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)屬于政府機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的評(píng)價(jià)，它不是開發(fā)區(qū)基于追求自身利益最大化而發(fā)動(dòng)的自我評(píng)價(jià)，也不是民間機(jī)構(gòu)或?qū)W者發(fā)動(dòng)的評(píng)價(jià)。所以，開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的設(shè)置當(dāng)然要體現(xiàn)發(fā)動(dòng)者的價(jià)值取向和政策導(dǎo)向。至于理想值如何設(shè)置，固然要考慮不同開

發(fā)區(qū)的條件和水平差異，自下而上地匯集意見。但一定要在自下而上的基礎(chǔ)上由評(píng)價(jià)工作的發(fā)動(dòng)者自上而下地設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值。只有這樣，才能通過評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的設(shè)置達(dá)到評(píng)價(jià)工作的“排序”和“導(dǎo)向”兩個(gè)目標(biāo)。

由于我國(guó)幅員遼闊，各地開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件、發(fā)展階段、發(fā)展模式和發(fā)展水平有很大差異，在理想值的設(shè)置上搞“一刀切”可能會(huì)嚴(yán)重背離各地的實(shí)際情況。但也不能因?yàn)檫@一擔(dān)憂而因噎廢食，更不能走極端，由作為評(píng)價(jià)工作的接受者的開發(fā)區(qū)自行確定評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值。在開發(fā)區(qū)自行設(shè)置理想值的情形下，評(píng)價(jià)工作既不是“自評(píng)”，又不是“他評(píng)”，整個(gè)評(píng)價(jià)工作體系必然陷入內(nèi)在邏輯的沖突和混亂。為避免理想值設(shè)置“～刀切”可能出現(xiàn)的后果，可以在自下而上和自上而下相結(jié)合的過程中最終由國(guó)土資源部確定有差別的評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值，既體現(xiàn)國(guó)家的政策導(dǎo)向，又能適應(yīng)和符合各地開發(fā)區(qū)的實(shí)際情況。

在《規(guī)程》確立的評(píng)價(jià)模型中，開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)的無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化是以指標(biāo)實(shí)現(xiàn)度的方式達(dá)到的，而指標(biāo)實(shí)現(xiàn)度則以指標(biāo)現(xiàn)狀值占理想值比重來表征。由于開發(fā)區(qū)在整個(gè)評(píng)價(jià)工作體系中是最基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)對(duì)象，無法或無必要再進(jìn)一步細(xì)分若干評(píng)價(jià)單元，故與《規(guī)程》確定的評(píng)價(jià)模型相適應(yīng)，單個(gè)開發(fā)區(qū)層面的土地集約利用評(píng)價(jià)必須單獨(dú)設(shè)置理想值，但無法以再細(xì)分的評(píng)價(jià)單元的最大值(或最小值、平均值)作為理想值。

基于以上的理論分析，設(shè)置開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的技術(shù)路線應(yīng)如下圖所示：

在圖1所示的技術(shù)路線中，整個(gè)技術(shù)過程由決策過程和執(zhí)行過程兩個(gè)前后連貫的部分組成。決策過程是在中央政府、地方政府和開發(fā)區(qū)之間“自下而上和自上而下”的結(jié)合中完成的，這一過程最終決定有區(qū)域差別的指標(biāo)理想值。執(zhí)行過程是開發(fā)區(qū)執(zhí)行中央政府設(shè)置的有差別的評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值，完成對(duì)指標(biāo)現(xiàn)狀值的無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理，實(shí)現(xiàn)對(duì)開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的排序，并發(fā)揮引導(dǎo)作用。

(三)設(shè)置理想值的方法及依據(jù)

1、設(shè)置理想值的基本方法

從方法論的角度看，在《規(guī)程》的框架內(nèi)，按照以上的技術(shù)路線，評(píng)價(jià)工作的發(fā)動(dòng)者設(shè)置開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的根本方法是“目標(biāo)值+區(qū)域修正系數(shù)”法，即：將國(guó)家有關(guān)土地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)和政策目標(biāo)確立為評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值，并通過這一理想值實(shí)現(xiàn)對(duì)指標(biāo)現(xiàn)狀值的無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理，既達(dá)到“排序”目的，又實(shí)現(xiàn)“導(dǎo)向”作用?？紤]到我國(guó)幅員遼闊，各地開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件、發(fā)展階段、發(fā)展模式和發(fā)展水平有很大差異，國(guó)土資源部可以按區(qū)域設(shè)置理想值的修正系數(shù)，賦予作為評(píng)價(jià)工作接受者的開發(fā)區(qū)一定空間的自由裁量權(quán)，以適應(yīng)各開發(fā)區(qū)的實(shí)際，盡可能實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、公正?？傮w上應(yīng)該按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置理想值的區(qū)域調(diào)節(jié)系數(shù)，但經(jīng)濟(jì)區(qū)域不宜劃分過細(xì)，同一個(gè)省范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)應(yīng)盡量歸入同一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

另外，國(guó)土資源部也可以直接給出評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的區(qū)間范圍，讓被評(píng)價(jià)開發(fā)區(qū)在這一區(qū)間范圍內(nèi)自行選擇和設(shè)置理想值。

2、具體方法及依據(jù)

國(guó)土資源部作為開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的發(fā)動(dòng)者，在探索和確立評(píng)價(jià)指標(biāo)的目標(biāo)值中。應(yīng)本著“立足過去，面向未來”“自下而上和自上而下相結(jié)合”的原則，方法和依據(jù)如下：

(1)國(guó)家制定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策目標(biāo)。可以直接將中央政府制定的有關(guān)土地集約利用的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策控制目標(biāo)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值，或者參照國(guó)家制定的相關(guān)相近的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策控制目標(biāo)確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值。

(2)地方政府制定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策目標(biāo)。地方政府尤其是省級(jí)政府制定了大量的關(guān)于本轄區(qū)土地集約利用的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策控制目標(biāo)。這些地方性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策目標(biāo)，也應(yīng)該成為設(shè)置開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要依據(jù)和來源。

(3)開發(fā)區(qū)制定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和管理目標(biāo)。典型開發(fā)區(qū)自行制定的有關(guān)用地控制規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和管理目標(biāo)，也是設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的重要依據(jù)。

(4)發(fā)展趨勢(shì)值。對(duì)某一評(píng)價(jià)指標(biāo)的歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量分析，確定其未來5～10年的趨勢(shì)值，參照這一趨勢(shì)值設(shè)置該指標(biāo)的理想值。

(5)最大值(或最小值)。參加評(píng)價(jià)的一個(gè)個(gè)開發(fā)區(qū)不是孤立的，是評(píng)價(jià)體系中的評(píng)價(jià)單元，國(guó)土資源部可以將所有國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中某一指標(biāo)現(xiàn)狀值的最大值(或最小值)作為該項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值。

(6)平均值?；?5)項(xiàng)闡述的理由，國(guó)土資源部也可以計(jì)算出所有國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中某一指標(biāo)現(xiàn)狀值的平均值，將其作為該項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值。

(7)理論最優(yōu)值。通過科學(xué)方法確定某一評(píng)價(jià)指標(biāo)的理論最優(yōu)值，將該最優(yōu)值設(shè)置為該項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值。

(8)咨詢專家(民眾)。選擇一定數(shù)量的專家(民眾)咨詢?cè)O(shè)置指標(biāo)理想值，將其意見作為設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的依據(jù)。

以上的具體方法對(duì)不同評(píng)價(jià)指標(biāo)的適用性不同，國(guó)土資源部可以根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的屬性選擇相應(yīng)的具體方法。

三、杭州高新區(qū)試點(diǎn)的實(shí)踐和探索

(一)試點(diǎn)工作的假設(shè)前提

開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)試點(diǎn)的假設(shè)前提不同于正式開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)。在試點(diǎn)工作中，一個(gè)暗含的、不言而喻的假設(shè)前提是：評(píng)價(jià)工作的發(fā)動(dòng)者和接受者具有同一性，作為試點(diǎn)單位的開發(fā)區(qū)雖然有自己的立場(chǎng)，但能自覺地站在國(guó)家立場(chǎng)組織評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。也就是說，評(píng)價(jià)者和被評(píng)價(jià)者是“同心同德”的，評(píng)價(jià)者和被評(píng)價(jià)者的目標(biāo)和價(jià)值取向具有一致性。這樣，開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作既可以認(rèn)為是“他評(píng)”，也可以認(rèn)為是“自評(píng)”。因此，由作為被評(píng)價(jià)對(duì)象的開發(fā)區(qū)自行探索設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值，符合試點(diǎn)工作的內(nèi)在邏輯。

(二)做法和經(jīng)驗(yàn)

總體上，杭州高新區(qū)試點(diǎn)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值采用的是“目標(biāo)值+區(qū)域修正系數(shù)”法。具體實(shí)現(xiàn)方法主要有三類：對(duì)于有國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，其理想值采用或參照國(guó)家、地方設(shè)置的目標(biāo)控制值，并結(jié)合浙江實(shí)際進(jìn)行修正；對(duì)于可采用科學(xué)方法推斷的理想值，可將理論最優(yōu)值作為該指標(biāo)的理想值；對(duì)不能采用或參照國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)的，通過咨詢專家意見的方式設(shè)置理想值。具體做法和結(jié)果是：

1、土地開發(fā)率(A11)=100％。對(duì)于土地開發(fā)率，現(xiàn)行土地政策未規(guī)定目標(biāo)控制值。但考慮到凡不可建設(shè)土地以外的土地全部達(dá)到供地條件是土地開發(fā)進(jìn)度的最圓滿狀態(tài)，故將土地開發(fā)率的理想值確定為100％。

2、土地供應(yīng)率(A12)=100％。對(duì)于土地供應(yīng)率，現(xiàn)行土地政策也未規(guī)定目標(biāo)控制值?？紤]到凡已達(dá)到供地條件的土地全部供應(yīng)完畢是土地供應(yīng)的最終狀態(tài)，故將土地供應(yīng)率的理想值確定為100％。

3、土地建成率(A13)=100％。對(duì)于土地建成率，現(xiàn)行土地政策也未規(guī)定目標(biāo)控制值?？紤]到凡已供應(yīng)土地全部建設(shè)并通過竣工驗(yàn)收是土

地開發(fā)的最圓滿狀態(tài)，故將土地建成率的理想值確定為100％。

4、工業(yè)用地率(A21)=55％。對(duì)于工業(yè)用地率，現(xiàn)行土地政策未規(guī)定目標(biāo)控制值。同時(shí)，也很難通過科學(xué)方法確定理論最優(yōu)值。考慮到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的用地特點(diǎn)和杭州高新區(qū)實(shí)際，經(jīng)咨詢專家意見，將工業(yè)用地率確定為55％。

5、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地率(A22)=30％。根據(jù)《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》(1996年2月9日國(guó)家科委國(guó)科發(fā)明字061號(hào))和《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》(國(guó)科發(fā)火字[2005]16號(hào))等關(guān)于“國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的基地，高新技術(shù)向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的輻射源”的精神，考慮到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地的特點(diǎn)，并經(jīng)咨詢專家意見，將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地率設(shè)定為30％。

6、綜合容積率(A31)＝1.2。根據(jù)國(guó)土資源部新修訂的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》(國(guó)土資發(fā)[2008]24)的精神和《杭州高新區(qū)實(shí)施大項(xiàng)目帶動(dòng)三年行動(dòng)計(jì)劃》的有關(guān)規(guī)定。并經(jīng)咨詢專家意見，將開發(fā)區(qū)綜合容積率設(shè)定為1.2。

7、建筑密度(A32)＝25％。根據(jù)國(guó)土資源部新修訂的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》(國(guó)土資發(fā)[2008]24)的精神，考慮到開發(fā)區(qū)內(nèi)道路、綠化、河道等用地，并經(jīng)咨詢專家意見，將開發(fā)區(qū)建筑密度設(shè)定為25％。

8、工業(yè)用地綜合容積率(A33)＝1.8。根據(jù)國(guó)土資源部新修訂的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》(國(guó)土資發(fā)[2008]24)對(duì)單項(xiàng)工程容積率的控制性要求和《杭州高新區(qū)實(shí)施大項(xiàng)目帶動(dòng)三年行動(dòng)計(jì)劃》的有關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目組將工業(yè)用地綜合容積率設(shè)定為1.8。

9、工業(yè)用地建筑密度(A34)=30％。根據(jù)國(guó)土資源部新修訂的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》(國(guó)土資發(fā)[2008]24)對(duì)單項(xiàng)工程建筑系數(shù)不低于30％的控制性要求，考慮到浙江土地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)不同于傳統(tǒng)工業(yè)廠房的設(shè)計(jì)應(yīng)向空中發(fā)展的特點(diǎn)，將工業(yè)用地建筑密度設(shè)定為30％。

10、工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度(B11)=6000萬元／公頃。通訊設(shè)備制造、集成電路設(shè)計(jì)、通用設(shè)備和專用儀器儀表制造等產(chǎn)業(yè)是杭州高新區(qū)的支柱性產(chǎn)業(yè)，根據(jù)國(guó)土資源部新修訂的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》(國(guó)土資發(fā)[2008]24)對(duì)這一類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度的控制性要求(一、二、三、四等別城市的投資強(qiáng)度控制標(biāo)準(zhǔn)在3105—4400萬元／公頃)，以及《浙江省工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》(浙土資發(fā)[2007]9號(hào))提出的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)一類工業(yè)用地要求不得低于4590萬元／公頃的要求，考慮到高新區(qū)投資強(qiáng)度應(yīng)該相對(duì)較高，項(xiàng)目組將6000萬元／公頃作為工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度的理想值。

11、工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度(B12)=22500萬元／公頃?！秶?guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》(商資發(fā)[2006]257號(hào))規(guī)定設(shè)置2010年工業(yè)用地工業(yè)產(chǎn)值的目標(biāo)值為6300萬元／公頃，《杭州高新區(qū)實(shí)施大項(xiàng)目帶動(dòng)三年行動(dòng)計(jì)劃》提出的目標(biāo)值是22500萬元／公頃。從杭州高新區(qū)實(shí)際出發(fā)，項(xiàng)目組將工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度的理想值設(shè)定為22500萬元／公頃。

12、到期項(xiàng)目用地處置率(c11)=100％。對(duì)于到期項(xiàng)目用地處置率，現(xiàn)行土地政策未規(guī)定目標(biāo)控制值?？紤]到凡有償使用且已到期的項(xiàng)目用地都應(yīng)及時(shí)提出處置意見，故將到期項(xiàng)目用地處置率的理想值設(shè)置為100％。

13、閑置土地處置率(C12)=100％。對(duì)于閑置土地處置率，現(xiàn)行土地政策未規(guī)定目標(biāo)控制值。但考慮到幾閑置土地都應(yīng)及時(shí)提出處置意見，故將閑置土地處置率的理想值設(shè)置為100％。

14、土地有償使用率(C21)=70％。對(duì)于土地有償使用率，現(xiàn)行土地政策未規(guī)定目標(biāo)控制值。推行國(guó)有土地有償使用、建立和發(fā)展土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在土地資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要內(nèi)容，也是我國(guó)現(xiàn)行土地法律法規(guī)和政策的重要目標(biāo)?？紤]到高新區(qū)的功能定位，并經(jīng)咨詢專家意見，區(qū)域內(nèi)已實(shí)施的公共管理及公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地及必要的保障性用房，其土地有償使用率的理想值設(shè)定為70％。

15、土地招拍掛率(C22)=15％。2002年7月，國(guó)土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確規(guī)定商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。2006年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國(guó)發(fā)(2006]3l號(hào))規(guī)定，工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2007年9月，國(guó)土資源部修訂《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。也就是說，直至2006年國(guó)務(wù)院31號(hào)文件發(fā)布以招拍掛方式出讓工業(yè)用地才是強(qiáng)制性規(guī)范，而之前是任意性規(guī)范。再考慮到協(xié)議方式是市場(chǎng)交易方式的常態(tài)，有其獨(dú)特的適應(yīng)性和優(yōu)勢(shì)所在，從杭州高新區(qū)“以區(qū)促城”發(fā)展定位的實(shí)際出發(fā)，經(jīng)咨詢專家意見，將土地招拍掛率的理想值設(shè)定為15％。

四、結(jié)論、討論及建議

(一)主要結(jié)論

1、不同類型的土地集約利用評(píng)價(jià)，對(duì)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的要求不同，從而評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值在其評(píng)價(jià)工作體系中的功能也不盡相同。開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)屬于政府機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的評(píng)價(jià)，是“他評(píng)”，而不是“自評(píng)”。作為開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)的發(fā)動(dòng)者，國(guó)土資源部在評(píng)價(jià)工作體系中統(tǒng)籌設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值是其職責(zé)所致。開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的設(shè)置要體現(xiàn)發(fā)動(dòng)者的價(jià)值取向和政策導(dǎo)向。對(duì)于理想值如何設(shè)置，固然要考慮不同開發(fā)區(qū)的條件和水平差異，自下而上地匯集意見，但一定要在自下而上的基礎(chǔ)上由評(píng)價(jià)工作的發(fā)動(dòng)者自上而下地統(tǒng)籌設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值。

2、同一般的評(píng)價(jià)工作一樣，設(shè)置開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值，其最直接、最首要的目的是滿足對(duì)現(xiàn)狀值進(jìn)行無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理的要求，并通過對(duì)現(xiàn)狀值的無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)對(duì)開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的排序，為獎(jiǎng)懲和制定政策提供依據(jù)。同時(shí)，通過評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的設(shè)置有效地實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向作用，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)土地集約利用沿著評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的目標(biāo)進(jìn)行。這兩個(gè)目的是相輔相成的。

3、設(shè)置開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的根本方法是“目標(biāo)值+區(qū)域修正系數(shù)”法，即：將國(guó)家有關(guān)土地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)和政策目標(biāo)確立為評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值，并通過這一理想值實(shí)現(xiàn)對(duì)指標(biāo)現(xiàn)狀值的無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理，既達(dá)到“排序”目的，又實(shí)現(xiàn)“導(dǎo)向”作用?？紤]到我國(guó)幅員遼闊，各地開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件、發(fā)展

階段、發(fā)展模式和發(fā)展水平有很大差異，國(guó)土資源部可以按區(qū)域設(shè)置理想值的修正系數(shù)，賦予作為評(píng)價(jià)工作接受者的開發(fā)區(qū)一定空間的自由裁量權(quán)，以適應(yīng)各開發(fā)區(qū)實(shí)際，盡可能使評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、公正。

(二)幾點(diǎn)討論

在本文框架內(nèi)審視《規(guī)程》關(guān)于設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的規(guī)定，至少有三個(gè)方面需要進(jìn)一步討論：

1、《規(guī)程》對(duì)政策導(dǎo)向性原則的貫徹不徹底。雖然總則部分提出開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)應(yīng)遵循政策導(dǎo)向性原則，但這一原則在技術(shù)路線和評(píng)價(jià)方法中沒有得到充分體現(xiàn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值是體現(xiàn)政策導(dǎo)向性的主要載體，但評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值由作為評(píng)價(jià)對(duì)象的開發(fā)區(qū)自行設(shè)置，這與評(píng)價(jià)工作追求的政策導(dǎo)向性原則是背離的。

2、《規(guī)程》賦予開發(fā)區(qū)自行設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的自由裁量空間，這一規(guī)定造成開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)是“他評(píng)”還是“自評(píng)”的定位模糊。如果說開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)是由國(guó)土資源部發(fā)動(dòng)的“他評(píng)”，但評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值卻由開發(fā)區(qū)自行設(shè)置，這又似乎是“自評(píng)”。《規(guī)程》對(duì)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)是“他評(píng)”還是“自評(píng)”的定位模糊，很可能造成各地開展評(píng)價(jià)工作的思路搖擺和混亂。

3、在《規(guī)程》的框架內(nèi)，開發(fā)區(qū)土地利用集約度綜合分值由評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重、評(píng)價(jià)指標(biāo)的現(xiàn)狀值和評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值三個(gè)因素決定，但因?yàn)橹笜?biāo)理想值由開發(fā)區(qū)自行設(shè)置，評(píng)價(jià)結(jié)果失去了全國(guó)層面的可比性和可排序性，從而使得對(duì)指標(biāo)現(xiàn)狀值的無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理變得無的放矢。評(píng)價(jià)結(jié)果無法排序，最終也會(huì)在評(píng)價(jià)結(jié)果公示環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來。按什么順序排隊(duì)，將會(huì)成為評(píng)價(jià)結(jié)果公示的難題。不僅如此，評(píng)價(jià)結(jié)果無法排序，也將使評(píng)價(jià)結(jié)果很難為開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)審核、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以及有關(guān)政策制定提供依據(jù)。

(三)建議

基于本文的理論和技術(shù)分析，在國(guó)土資發(fā)[2008]145號(hào)文件已經(jīng)發(fā)布和正在貫徹的背景下，建議國(guó)土資源部至少應(yīng)授權(quán)或責(zé)成省級(jí)國(guó)土資源管理部門按照“自下而上和自上而下”相結(jié)合的原則在省域范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值，并報(bào)國(guó)土資源部核準(zhǔn)和備案。在可能的條件下，國(guó)土資源部應(yīng)對(duì)全國(guó)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值按區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。

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(責(zé)任編輯：張琦)