程世勇　李偉群

[摘要]家庭承包制作為我國地權(quán)市場的發(fā)端和基本的要素組合形式，從經(jīng)營性地權(quán)的層面提升了土地資源的配置效率，優(yōu)化了利益分配結(jié)構(gòu)。隨著城市化進(jìn)程的加速，以資產(chǎn)性地權(quán)為主導(dǎo)的土地需求成為地權(quán)交易和要素組合模式的新特征。而農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的體制創(chuàng)新，使得逐步市場化的地權(quán)市場和多樣化的要素組合模式正在推動(dòng)要素配置效率和利益結(jié)構(gòu)的合理化。

[關(guān)鍵詞]地權(quán)市場；要素組合；制度績效；分配結(jié)構(gòu)

[中圖分類號(hào)]F301.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000—4769(2009)05—0021—06

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和工業(yè)化背景下，我國地權(quán)市場和地權(quán)的要素組合模式30年來經(jīng)歷了深刻的體制變遷。改革初期，為了解決工業(yè)化進(jìn)程中的糧食短缺問題，形成了以“經(jīng)營性地權(quán)”為核心的農(nóng)村土地制度改革模式；隨著城市化和工業(yè)化的深入，土地的資產(chǎn)屬性對(duì)資源配置的重要性日益凸顯，“資產(chǎn)性地權(quán)”逐漸成為城鄉(xiāng)土地制度變遷的核心。縱觀我國土地制度伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展所歷經(jīng)的制度變遷，本質(zhì)上是優(yōu)化資源配置效率和利益分配結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性路徑調(diào)整過程。

一、糧食短缺和土地經(jīng)營性地權(quán)：土地和勞動(dòng)力要素組合的制度績效、

20世紀(jì)50年代所形成的農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一的集體所有制經(jīng)營形式是我國農(nóng)村土地制度改革的初始條件。70年代末，隨著城市化工業(yè)化對(duì)糧食需求的猛增，糧食短缺問題成為制約我國工業(yè)化發(fā)展的主要障礙。從短期來看，在技術(shù)條件不變的前提下，解決這一矛盾的關(guān)鍵是如何通過農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體制改革以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。初始狀態(tài)下的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)在缺陷為制度變革提供了可能性。在土地所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)營主體由于缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)導(dǎo)致經(jīng)營效率低下。在農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變的前提下，集體土地使用權(quán)是改革的核心問題。被稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的農(nóng)村土地制度改革主要是將農(nóng)村集體土地的使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來。在不變革農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地的經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))交由農(nóng)戶支配。漸進(jìn)性是這種土地制度改革最顯著的特征，即在土地所有權(quán)不變的前提下，通過改變土地使用權(quán)的主體，從制度設(shè)計(jì)上將從前的集體統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營。

農(nóng)村土地制度的變遷對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生了積極的正向經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。農(nóng)民在交夠國家的，留夠集體的之后，產(chǎn)品的剩余索取權(quán)歸農(nóng)戶。根據(jù)林毅夫?qū)?978—1984年農(nóng)業(yè)增長要素貢獻(xiàn)的分析，在影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種解釋變量中，土地制度變革的貢獻(xiàn)率占46.89％，相當(dāng)于同期化肥、資本、勞動(dòng)力、土地投入的總效應(yīng)(45.79％)。通過土地和勞動(dòng)這種新的要素組織形式，農(nóng)業(yè)經(jīng)營績效得到顯著提高。從1978年以來的30年，我國的糧食短缺問題得到有效解決，近幾年即使國際糧食短缺，糧價(jià)飆升，我國的工業(yè)化和人民生活并沒有受到糧食問題的困擾。

農(nóng)村承包制實(shí)際上是一種土地和勞動(dòng)新的要素組合形式。在經(jīng)濟(jì)效率上之所以能取得成功，根本的原因在于把激勵(lì)機(jī)制引入了產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)中。1978年農(nóng)村土地承包制改革，在利益分配結(jié)構(gòu)上協(xié)調(diào)了國家、集體和個(gè)人三者的利益關(guān)系，使三個(gè)主體都能在新的要素組合模式中獲得激勵(lì)和利益。這種制度演進(jìn)也被稱為典型的“帕累托改進(jìn)”式改革。由于制度變革中無論社會(huì)總福利還是各主體的福利都得到提升，所以農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速向全國普及并最終得到正式制度的認(rèn)可。1982年憲法在延續(xù)了1975憲法關(guān)于“農(nóng)村土地集體所有制”的基礎(chǔ)上，從法律上確立了農(nóng)村集體土地實(shí)行“所有權(quán)”和“使用權(quán)”分離的原則，農(nóng)民獲得了集體土地的“使用權(quán)”。1993年憲法修正案正式確立了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位。

以土地和勞動(dòng)這種新的要素組合模式為特征的農(nóng)村土地制度改革，在為農(nóng)民提供短期經(jīng)濟(jì)激勵(lì)并促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了一個(gè)突出問題，即在我國土地和人口既定的資源約束下農(nóng)民土地承包權(quán)實(shí)施得越充分，土地的“細(xì)碎化”越嚴(yán)重，越是導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營的邊際收益遞減。同時(shí)，農(nóng)村土地收益的遞減和20世紀(jì)90年代城市化的加速發(fā)展，還導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，致使全國1/8的耕地被棄耕拋荒。由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和交易制度的限制，農(nóng)地經(jīng)營技術(shù)層面上的潛在收益進(jìn)一步誘發(fā)了土地體制改革的制度需求。2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和交易制度的重大突破。該法律規(guī)定：家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式“流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)的目的是提高土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，但土地承包經(jīng)營權(quán)“流轉(zhuǎn)”不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。至此，圍繞農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營所展開的制度土地交易和流轉(zhuǎn)在全國大面積展開。兩田制改革、四荒拍賣、轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等形式的農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地經(jīng)營股份制和股份合作制的制度探索，在維護(hù)農(nóng)民承包權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

但是，農(nóng)村土地制度變革中仍然有兩個(gè)重要的體制性問題沒有得到有效突破。一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界。1978年的農(nóng)村土地制度改革主要是以土地“保障功能”為核心的使用權(quán)層面的制度改革，土地作為一項(xiàng)重要的資產(chǎn)，所有權(quán)及其歸屬是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中最為重要的權(quán)利。1998年修訂后的《土地管理法》雖然對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的提法作了更為具體的界定，把農(nóng)村土地“集體所有”改為“農(nóng)民集體所有”，但“集體”所具體的內(nèi)涵始終沒有得到清楚的界定。盡管物權(quán)法對(duì)“總有”、“共有”等法律概念都有清晰的界定，但唯獨(dú)對(duì)于農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的界定十分抽象。這種產(chǎn)權(quán)制度安排對(duì)于產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行和利益相關(guān)者的權(quán)益必將產(chǎn)生不利的影響。二是農(nóng)村集體土地所有權(quán)是否可以在不同的集體組織間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。無論是目前的農(nóng)村集體土地所有權(quán)，還是其他產(chǎn)權(quán)形式，在市場經(jīng)濟(jì)的要素流動(dòng)和配置過程中，始終涉及到所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))的轉(zhuǎn)讓在體制和制度上已經(jīng)解決并進(jìn)而提高了資源的配置效率；而農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題至今還處于法律真空地帶，對(duì)這一制度問題的突破必將能從更深的層次上提高資源的流轉(zhuǎn)速度和配置效率。土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓是和土地功能中的核心功能即資產(chǎn)功能聯(lián)系在一起的。隨著農(nóng)民人均收入水平的提高，土地的功能將逐步從基礎(chǔ)性的保障功能向資產(chǎn)性功能過渡。土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓中必然涉及一系列具有物權(quán)屬性的擔(dān)保物權(quán)、抵押物權(quán)等制度需求。所有權(quán)不能流動(dòng)，其資產(chǎn)價(jià)值就不能得到有效實(shí)現(xiàn)。我國傳統(tǒng)的土地制度就是以土地的使用權(quán)(田面權(quán))和所有權(quán)(田底權(quán))的不斷融合、分離和獨(dú)特的契約模式，從而決定著特定經(jīng)濟(jì)時(shí)期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式以及社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)。

二、城市化和土地的資產(chǎn)性地權(quán)：國有土地和資本、勞動(dòng)的市場組合

改革開放初期，由于對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)還不深入，理論界認(rèn)為土地這項(xiàng)資產(chǎn)并不具有內(nèi)在的價(jià)值，實(shí)踐中則采取國家無償劃撥的形式，向城市土地使用者無償提供國有土地。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代和改革開放初期，在這種無償劃撥體制下國家將大量的土地使用權(quán)無償?shù)亍o限期地提供給土地使用主體，并且規(guī)定土地的使用權(quán)不能在土地使用者之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)時(shí)憲法明確規(guī)定，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。這就形成了當(dāng)時(shí)獨(dú)具特色的國有土地使用制度：無償使用、無限期使用、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓使用。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，價(jià)格機(jī)制和利益機(jī)制內(nèi)在地推動(dòng)了城市國有土地有償使用制度的建立。城市國有土地的“經(jīng)營性權(quán)能”和“資產(chǎn)性權(quán)能”逐步得到正式的制度保證。1979年7月1日。第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國中外合資企業(yè)經(jīng)營法》，首次出現(xiàn)了“土地使用費(fèi)”的提法，國有土地“有償使用”制度初見端倪。1980年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市隨后也制定和頒布了相應(yīng)的地方性法規(guī)，要求對(duì)外資企業(yè)用地征收“土地使用費(fèi)”。深圳特區(qū)于1982年率先開征土地使用費(fèi)。同年8月，全國五屆人大常委會(huì)通過的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》中，以法規(guī)的形式肯定了“國有土地有償使用”原則和“以外商獨(dú)資、合資、合作”等方式引進(jìn)外資經(jīng)營開發(fā)土地資源的做法。這標(biāo)志著對(duì)土地使用權(quán)的市場定價(jià)機(jī)制改革已經(jīng)啟動(dòng)，國有土地有償使用在制度上逐步確立。

國有土地有償使用是城市地權(quán)市場的重大制度創(chuàng)新，而在此基礎(chǔ)上又誘發(fā)了新的制度需求。隨著國有土地的有償使用，土地使用權(quán)的處置權(quán)即交易和轉(zhuǎn)讓功能成為經(jīng)濟(jì)主體對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置和防范風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。1987年12月1日，深圳率先敲響了全國拍賣國有土地使用權(quán)的第一槌，國有土地使用權(quán)交易從幕后走向前臺(tái)。接著1988年憲法(修正案)對(duì)土地使用權(quán)作了重新修訂，規(guī)定土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這可以被看作新中國土地制度史上的一次歷史性突破，標(biāo)志著我國的根本大法承認(rèn)了土地使用權(quán)的商品屬性及其內(nèi)在價(jià)值。而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓則經(jīng)過了14年之后才在法律上得以確認(rèn)。為了防止國有土地資產(chǎn)的流失，2007年國土資源部把土地使用權(quán)的“招拍掛”擴(kuò)展到所有的經(jīng)營性領(lǐng)域。土地使用權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值成為地方財(cái)政收入的重要支柱。由于國家對(duì)土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓一般為50—70年期限，土地的增值潛力巨大。因此。國家于1994年開始實(shí)施《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》，規(guī)定從1995年起在全國開征土地增值稅。土地(使用權(quán))的資產(chǎn)屬性得到法律上和制度上的承認(rèn)。

城市國有土地“資產(chǎn)性功能”的實(shí)現(xiàn)為農(nóng)村地權(quán)市場和要素配置功能的實(shí)現(xiàn)提供了制度參照，提高了資源的配置效率和土地資產(chǎn)的價(jià)值。但同時(shí)城市國有土地地權(quán)交易和要素組合中仍然有兩個(gè)深層次的體制問題有待解決。一是城市國有土地國家所有分級(jí)管理和城市國有土地分級(jí)所有兩種制度二者的制度效率問題。目前城市土地屬于國家所有，經(jīng)營管理權(quán)集中在國務(wù)院。各省級(jí)地方政府僅僅是在國務(wù)院的委托授權(quán)下對(duì)城市國有土地進(jìn)行經(jīng)營管理。地方政府是否可以以國家的名義擁有土地的所有權(quán)問題，對(duì)于土地資源的利用和利益的實(shí)現(xiàn)起著重要的作用。把土地改革和國有企業(yè)改革模式相對(duì)照發(fā)現(xiàn)，我國國有企業(yè)的改革也走了一條從國家所有分級(jí)管理到分級(jí)所有的制度變革模式，這種模式對(duì)于國有土地制度改革具有一定的借鑒意義。二是國有土地所有權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓問題。我國的土地“招拍掛”制度主要是借鑒了香港的土地“批租制”。而土地所有權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓這個(gè)問題和農(nóng)村土地制度的深層次改革中所遇到的問題是一致的，其轉(zhuǎn)讓權(quán)和處置權(quán)是所有權(quán)最核心的權(quán)能。國有土地的所有權(quán)是缺乏流動(dòng)性的資產(chǎn)，城市國有土地的資產(chǎn)性地權(quán)功能僅限于國有土地的使用權(quán)。

三、農(nóng)地非農(nóng)化：集體土地國有化進(jìn)程中的要素配置效率和利益結(jié)構(gòu)調(diào)整

初期的農(nóng)村土地承包制改革是一種典型的“帕累托改進(jìn)”型的制度變革。在改革過程中，國家、集體和個(gè)人三者的福利都得到顯著提高，因此改革的利益沖突并不明顯。但到了20世紀(jì)90年代以后，隨著對(duì)外開放的加速和工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，土地需求不斷擴(kuò)張，城市的存量國有土地已經(jīng)不能滿足城市化和工業(yè)化的發(fā)展。大量集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)用地需要轉(zhuǎn)變用途，變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，圍繞農(nóng)地非農(nóng)化過程中的要素配置效率及相應(yīng)的利益分配結(jié)構(gòu)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的主要問題。但從這個(gè)層面涉及的農(nóng)村土地問題，已經(jīng)不是簡單的農(nóng)業(yè)內(nèi)部土地利益的調(diào)整問題。農(nóng)地非農(nóng)化過程中即土地用途轉(zhuǎn)換條件下土地工農(nóng)業(yè)級(jí)差收益的分配和資源配置的效率問題再一次把國家、集體和農(nóng)民三者的利益博弈引向深入。

城市化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化的要素配置過程在我國依托于國家土地征用這種特殊的制度結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)50年代社會(huì)主義改造完成以后，由于市場交易和商品經(jīng)濟(jì)被取消，民間的土地市場被嚴(yán)令禁止。國家土地征用成為城市化過程中土地供給的唯一途徑，政府完全壟斷著城市土地的供給。由于國家征地制度仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的制度和補(bǔ)償機(jī)制，一方面是國家對(duì)農(nóng)用地的低價(jià)征用；另一方面是政府通過對(duì)城市土地供給的壟斷，從制度上最大限度地限制了農(nóng)民非農(nóng)用地的市場化流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民土地資產(chǎn)缺乏“流動(dòng)性”。地方政府成為城市化和工業(yè)化進(jìn)程中最大的既得利益者。

第一，地方政府通過對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行壟斷性的低價(jià)征用，把農(nóng)民集體土地的增值收益轉(zhuǎn)為地方政府所有，從而侵犯了土地所有權(quán)和使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益。土地管理法規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三項(xiàng)補(bǔ)償中的前兩項(xiàng)主要?dú)w集體組織，而規(guī)定農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償主要是不超過土地平均產(chǎn)值的lO倍青苗補(bǔ)償。集體和農(nóng)民作為土地的所有者，通過土地征用所獲得的土地補(bǔ)償按規(guī)定不能“超過”土地年產(chǎn)值的30倍上限。如果按照土地管理法的“原用途”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民一畝地補(bǔ)償價(jià)格的均值也就是3萬元左右，土地的補(bǔ)償價(jià)格和農(nóng)民土地的資產(chǎn)價(jià)格相比相差甚大。對(duì)農(nóng)村土地的征用，不僅包括農(nóng)用地，而且包括農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地主要包括農(nóng)民宅基地(占到60％)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地(占25％左右)、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地(占到15％左右)三部分。農(nóng)村建設(shè)用地征用中的補(bǔ)償同樣面臨上述問題。城市建設(shè)中對(duì)農(nóng)民宅基地和房產(chǎn)的拆遷及土地征用中的補(bǔ)償問題，由于國家和農(nóng)戶對(duì)土地資產(chǎn)的定價(jià)差異，引發(fā)了大量的利益沖突和社會(huì)矛盾。被征地農(nóng)民的生活質(zhì)量并不能隨著城市化進(jìn)程而提高，在地方政府的土地財(cái)政飆升的同時(shí)，農(nóng)民的生活福利和遠(yuǎn)景預(yù)期卻變得充滿風(fēng)險(xiǎn)和不確定。

第二，地方各級(jí)政府通過對(duì)城市土地一級(jí)市

場的供給壟斷，造成農(nóng)民集體土地資產(chǎn)缺乏“流動(dòng)性”。1982年憲法修正案通過規(guī)定“城市土地屬于國有”(第10條)，形成了土地市場上“一股獨(dú)大”的局面，從制度上確立了農(nóng)民集體土地流向城市的不合法性。在這種背景下，《土地管理法》規(guī)定，“城市進(jìn)行一切建設(shè)都必須使用國有土地。”即農(nóng)村土地只用通過國家土地征用環(huán)節(jié)，改變所有權(quán)主體后，才能進(jìn)入城市進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于城鄉(xiāng)級(jí)差地租的存在，農(nóng)民集體土地從資產(chǎn)屬性上就比城市土地矮了一大截，另一方面，我國的土地運(yùn)行制度又試圖和國際法律接軌，一方面憲法規(guī)定只有涉及“公共利益”才能征用土地，另一方面《土地管理法》又作出了具有中國特色的規(guī)定，即“城市進(jìn)行一切建設(shè)都必須使用國有土地”。因此，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，征地違憲，不征地違法。這就是目前土地征用中存在的制度悖論。由于未對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定，征用的農(nóng)地被大量用于非公共建設(shè)目的，而且隨著市場化的深入，用地主體已經(jīng)日趨多元化，土地用途早已超出“公共利益”的范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東部工業(yè)化程度較高的縣市，以民營企業(yè)為主的工業(yè)用地占建設(shè)用地總量的30％；房地產(chǎn)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用地占用地總量的20％。無論是工業(yè)用地還是服務(wù)業(yè)用地都是為了營利。另一類用地是市政設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地，約占建設(shè)用地總量的50％，這部分用地雖具有公益性目的，但其中很大一部分背離了公共利益的特征。因此，地方政府通過壟斷性的土地征用，扼住了土地一級(jí)市場供給的市場化進(jìn)程，最根本的目的在于限制農(nóng)民集體土地資產(chǎn)的流動(dòng)性；同時(shí)，國家通過強(qiáng)制性的制度設(shè)計(jì)，獲取了農(nóng)民集體土地城市化進(jìn)程中的巨大財(cái)富效應(yīng)。

通過工業(yè)化和城市化進(jìn)程中地方政府對(duì)土地低價(jià)補(bǔ)償和強(qiáng)制壟斷兩種方式，形成了地方政府與農(nóng)民兩者之間圍繞土地增值利益所引發(fā)的尖銳利益沖突。而利益博弈的核心是農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)從傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營型權(quán)利向資產(chǎn)型權(quán)能的過渡。農(nóng)民集體土地的資產(chǎn)性權(quán)能的獲得直接決定著要素的定價(jià)機(jī)制，只有集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地以資產(chǎn)價(jià)格為基礎(chǔ)的“公平補(bǔ)償”原則得到實(shí)現(xiàn)，土地征用和市場自由流轉(zhuǎn)兩種土地供給方式的經(jīng)濟(jì)租金差異才能從根本上得以消除。最終的結(jié)果是，無論實(shí)行何種土地供給方式，資源配置的福利效果是無差異的。而很長一段時(shí)期，正是由于這種不合理的定價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致了大量的土地投機(jī)經(jīng)營。集體土地資產(chǎn)價(jià)格的扭曲直接誘發(fā)了開發(fā)區(qū)大量非法圈地、城市“攤餅式”快速膨脹和區(qū)域間的惡性低效率競爭。

四、城市地權(quán)市場演進(jìn)：資源約束、農(nóng)地入市和要素多元化組合模式

國家土地征用過程中的低價(jià)補(bǔ)償和城市土地巨大的財(cái)富效應(yīng)兩者收益分配結(jié)構(gòu)的失衡從體制上推動(dòng)了城市地權(quán)市場的制度演進(jìn)。地方政府單純依靠公共權(quán)力便獲取了農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán)主體所享有的資產(chǎn)增值收益，從而使農(nóng)村集體土地所有者和農(nóng)民在城市化進(jìn)程中不僅福利水平得不到有效提高，相反，又一次成為改革成本的承擔(dān)者。正是由于農(nóng)村土地在城市化進(jìn)程中因制度設(shè)計(jì)所引發(fā)的利益不平衡和城市土地供求關(guān)系的失衡，誘發(fā)了農(nóng)村建設(shè)用地的城市化流轉(zhuǎn)。

城市化進(jìn)程中的資源約束為土地流轉(zhuǎn)的制度變遷提供了外部條件。近年來由于我國粗放型的城市發(fā)展模式，導(dǎo)致城市土地面臨嚴(yán)重短缺。根據(jù)2020年城市化水平要達(dá)到58％～60％的標(biāo)準(zhǔn)，城市化水平平均每增長1個(gè)百分點(diǎn)，需要城市每年新增戶籍人口1000萬左右。城市化中的工業(yè)、交通、住宅和城市建設(shè)四大用地需求累積大約需要用地1.5億畝，在保證18億畝耕地的制度約束下，今后實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬畝。城市建設(shè)用地“缺口”高達(dá)1.2億畝，這已經(jīng)成為我國城市化工業(yè)化發(fā)展的嚴(yán)重束縛。在城市建設(shè)用地供給“短缺”的同時(shí)，農(nóng)村大量的建設(shè)用地資源不能得到合理的集約利用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國建設(shè)用地總量為20.34萬平方公里，城市建設(shè)用地僅占3.63萬平方公里；而農(nóng)村建設(shè)用地為16.71萬平方公里，占總量的4/5。這種城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上的不平衡，客觀上要求農(nóng)村建設(shè)用地資源通過流轉(zhuǎn)提高配置效率和實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益。隨著近年來土地閘門的收緊，在國家嚴(yán)格進(jìn)行土地規(guī)劃、報(bào)批、審批、監(jiān)管和財(cái)稅政策的制度約束下，地方政府土地征用的成本逐年加大，這無形中加大了地方政府引資的難度，客觀上迫使地方政府推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)，成為農(nóng)村建設(shè)用地地權(quán)市場建立和要素組合效率提高的關(guān)鍵。

農(nóng)地入市將以地權(quán)市場為依托，形成多元化的要素組合模式。為有效配置農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，從1997～2006年，國家先后發(fā)布了4個(gè)文件推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和相關(guān)的土地制度創(chuàng)新，各地方也形成了獨(dú)具特色的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，比較典型的有“蕪湖模式”“湖州模式”“南海模式”“昆山模式”“天津模式”等。甚至有學(xué)者把農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比作我國即將進(jìn)行的“第四次土地革命”。這也充分說明以農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為核心的地權(quán)交易和要素組合模式將對(duì)我國城市化和工業(yè)化所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。而從現(xiàn)實(shí)意義上講，地方政府通過推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，最大限度地盤活存量集體建設(shè)用地資源，在提高土地和資本、勞動(dòng)力配置效率的同時(shí)不僅繁榮了地方工商業(yè)，而且使農(nóng)民參與到城市化進(jìn)程中，分享到城市化的經(jīng)濟(jì)福利。

隨著土地產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)和多元化要素組合模式的形成需要進(jìn)一步的制度創(chuàng)新。第一，一元化的國有產(chǎn)權(quán)制度是否是城市土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基本特征。從建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來看，隨著農(nóng)村建設(shè)用地的城市化流轉(zhuǎn)，城市的土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)逐步二元化。城市目前的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不僅有國有性質(zhì)的土地，而且存在相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地。不僅存在數(shù)量相當(dāng)?shù)摹俺侵写濉?，而且還有數(shù)量可觀的工商企業(yè)所使用的土地也是農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地。因此，從城市的土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)看，目前和今后一段時(shí)期必然持續(xù)面臨憲法中的一元所有制和實(shí)踐中國有、集體所有的二元所有制的沖突問題。第二，農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)在參與流轉(zhuǎn)后是否可以轉(zhuǎn)讓所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)中的“集體”作了三個(gè)層次的界定。集體或者是以村民小組為集體單位，或者以村為集體單位，或者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為集體單位，無論從哪個(gè)集體單位來講，集體的“邊界”都是可以明確的。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題，集體能否在集體成員一致同意的前提下，以所有者的身份轉(zhuǎn)讓和“處置”集體土地。這種轉(zhuǎn)讓和處置集體土地可能是集體與集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，也可能是集體與私人或者公司法人之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交割。所涉及的根本問題是土地作為一種重要的不動(dòng)產(chǎn)的資產(chǎn)流動(dòng)性問題，即農(nóng)村地權(quán)市場上土地的經(jīng)營性權(quán)能和資產(chǎn)性權(quán)能是否得到根本性的確立。第三，農(nóng)民集體組織和農(nóng)戶對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的界定問題。目前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，集體和農(nóng)戶的權(quán)利邊界相對(duì)模糊，集體管理者在權(quán)利非對(duì)稱狀態(tài)下有更大的選擇空間攫取土地的增值收益。土地的資產(chǎn)增值程度越高，農(nóng)民就有更大的激勵(lì)去實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利和土地收益的界定。農(nóng)民集體土地城市化進(jìn)程中的制度體制和市場機(jī)制越健全，農(nóng)民的土地權(quán)利越能得到保障。土地的價(jià)格最終決定著地權(quán)市場的功能、要素的配置效率和土地收益的分配機(jī)制。

五、結(jié)論

新中國成立以來，土地制度變革基本上是沿著兩個(gè)方向推進(jìn)的。改革開放前，地權(quán)交易和要素組合都由國家計(jì)劃配置，農(nóng)民土地權(quán)利從清晰到模糊，從完整到殘缺。農(nóng)民在土地私有的權(quán)利基礎(chǔ)上，通過互助組、初級(jí)社、高級(jí)社等形式把土地所有制最終轉(zhuǎn)變成人民公社時(shí)期土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一的集體所有制形式。隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，土地制度的變遷按照生產(chǎn)力變革的路徑演化。改革開放30年來，以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包為起點(diǎn)，通過農(nóng)村土地使用權(quán)的不斷下放，逐漸把農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利引入對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的變革中，形成了初步規(guī)范化的地權(quán)市場和要素組合模式。當(dāng)然，在地權(quán)市場的培育中還有一些重大的理論問題需要在改革中繼續(xù)探索。

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(責(zé)任編輯：張琦)