譚志軍　黃建宏

[摘要]本文探討了當(dāng)前城市社區(qū)管理中存在的問(wèn)題。提出要正確定位政府和居民委員會(huì)在社區(qū)管理中的角色，努力實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)管理由政府主導(dǎo)向主體自主過(guò)渡，要加強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)法制建設(shè)，明朗社區(qū)資金來(lái)源，成立社區(qū)志愿組織。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)；社區(qū)建設(shè)；存在問(wèn)題；改革對(duì)策

社區(qū)是具有某種互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系的人類群體及其活動(dòng)區(qū)域。[1]所謂城市社區(qū)是指在特定的區(qū)域內(nèi)，由從事各種非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的密集人口所組成的社會(huì)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深入，以及城市化水平的不斷提高，我國(guó)很多大城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮。近年來(lái)全國(guó)各地城市先后對(duì)社區(qū)管理體制和管理方式進(jìn)行了有益的探索，取得了明顯的成效，但從社區(qū)管理的現(xiàn)狀和客觀需要來(lái)看，還存在著不少矛盾和問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)目前城市社區(qū)管理建設(shè)中存在的問(wèn)題分析，提出城市社區(qū)管理方面的建議和對(duì)策。

一、問(wèn)題思考：我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)面臨的困境

1、社區(qū)管理體制行政化色彩濃厚

自1990年城市社區(qū)建設(shè)開(kāi)始，行政化一直是社區(qū)建設(shè)最突出的特征，也成為制約當(dāng)前中國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素。學(xué)術(shù)界對(duì)此展開(kāi)了積極研究。一般認(rèn)為，社區(qū)行政化就是社區(qū)組織的行政化，主要表現(xiàn)為組織設(shè)置行政化、組織功能的行政化、自治章程和工作制度制定行政化、人事決定行政化、經(jīng)費(fèi)收支行政化、運(yùn)行方式“機(jī)關(guān)化”、考核機(jī)制行政化。[2]盡管這些年各地城市在改革以政府為主導(dǎo)的社區(qū)管理體制方面已經(jīng)做出了不少努力，但社區(qū)管理的行政色彩仍然很濃，缺乏公眾參與機(jī)制。一方面，街道辦事處“政社不分”的狀況并沒(méi)有大的改觀，它仍然承擔(dān)著過(guò)多的行政管理職能，工作量過(guò)大，經(jīng)常處于疲于應(yīng)付狀態(tài)，其后果是既未能夠明顯減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，也沒(méi)有能夠很好地發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)管理職能，致使社區(qū)成員越來(lái)越高的物質(zhì)文化生活要求難以得到滿足，同時(shí)也沒(méi)有從更深層次上提高廣大居民民主參與社會(huì)管理的意識(shí)。另一方面，作為居民群眾自治組織的居委會(huì)的工作方式也帶有較濃厚的行政色彩，居民沒(méi)有發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，只是被動(dòng)的接受管理。因?yàn)槭聦?shí)上居民委員會(huì)受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)，所以其日常工作不得不服從街道的安排，進(jìn)而也陷入了繁雜的具體事務(wù)之中。這不但造成基層社區(qū)管理的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，降低了管理效能，而且有悖于居委會(huì)成立的初衷。目前作為社區(qū)自治組織的社區(qū)居民委員會(huì)表現(xiàn)出對(duì)政府及其派出機(jī)關(guān)的全方位依賴，其與政府之間的關(guān)系不是相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系。政府全面主導(dǎo)了社區(qū)居民委員會(huì)的工作，從而使社區(qū)居民委員會(huì)日益與社會(huì)脫離，日益與社區(qū)居民脫離，成為代表政府管理社會(huì)的力量，正在逐漸或完全失去其自治性，而成為行政性的組織[3]。

2、城市社區(qū)管理中政府角色“越位”

政府角色的“越位”是指政府在行政過(guò)程中超越了其本來(lái)的職能與權(quán)限。在社區(qū)建設(shè)中，政府特別是街道辦事處的這種“越位”問(wèn)題非常突出。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“以政代社”擔(dān)負(fù)了過(guò)多的本應(yīng)該由非政府組織所承擔(dān)的職能。在社區(qū)建設(shè)中政府具有社會(huì)管理職能，但一般不直接從事事務(wù)性工作。然而，當(dāng)前政府部門(mén)卻做了許多具體的工作。二是習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)做法將非政府的社會(huì)組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位并且直接干預(yù)這些組織的自主權(quán)利。比如許多地方政府把對(duì)居委會(huì)的指導(dǎo)責(zé)任變成領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，且直接任命居委會(huì)的有關(guān)工作人員，直接管理居委會(huì)的日常活動(dòng)。政府實(shí)際上成為社區(qū)建設(shè)或社區(qū)管理中最重要的主體甚至唯一主體，現(xiàn)代社區(qū)自治組織的地位和作用被嚴(yán)重地遮蔽起來(lái)了。

3、社區(qū)居民的參與意識(shí)和民主意識(shí)不強(qiáng)

社區(qū)成員對(duì)行政任命的社區(qū)管理主體缺乏認(rèn)同感，居民的社區(qū)意識(shí)淡薄。大多數(shù)居民仍普遍缺乏參與社區(qū)公共事務(wù)和民主管理的熱情和積極性。行政化的社區(qū)管理方式使居民的政府依賴心理有增無(wú)減，自治觀念、參與觀念淡薄。由于社區(qū)與街道在地域區(qū)劃上的疊合，一些社會(huì)成員甚至包括相當(dāng)部分的政府官員將“社區(qū)”等同于“街道”或“居民區(qū)”，認(rèn)為兩者只是名稱的不同，本質(zhì)上沒(méi)有根本區(qū)別，社區(qū)管理不過(guò)就是街道或居委會(huì)管理的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容擴(kuò)展和權(quán)限增大。因此，在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的對(duì)社會(huì)生活的行政管理模式在社區(qū)建設(shè)中仍大量存在，社區(qū)管理事實(shí)上是行政管理。在街道和居委會(huì)的全面管束下，居民一方面缺少參與社區(qū)事務(wù)決策和管理的途徑；另一方面他們?cè)缫蚜?xí)慣于事無(wú)巨細(xì)直接找政府，尋求政府的幫助，等待政府的安排，而缺乏參與社區(qū)活動(dòng)的積極性。即使具有參與社區(qū)事務(wù)熱情和積極性的居民，很多人的參與實(shí)踐也往往帶有被動(dòng)參與的特征，而不是以社區(qū)主人翁的精神狀態(tài)投入到實(shí)踐中去。目前，社區(qū)建設(shè)偏重于經(jīng)濟(jì)、市政等以“物”為中心的硬件管理，而忽視文化教育、社會(huì)服務(wù)和公共道德等以“人”為中心的軟件管理，造成實(shí)際工作中“一手硬，一手軟”的狀況。之所以造成這種現(xiàn)象，原因在于社區(qū)發(fā)展中的政府主導(dǎo)模式所導(dǎo)致的“以政代社”，“政社不分”，抑制了居民的社會(huì)意識(shí)、主人翁意識(shí)，阻礙了居民自主參與、自主管理的社區(qū)體制的形成。

4、城市社區(qū)管理的法律制度建設(shè)滯后

城市社區(qū)管理在人們心目當(dāng)中是一個(gè)比較新的觀念，要讓人們更新舊的觀念，投入到社區(qū)建設(shè)和管理中，要將教育宣傳擺在突出的位置，但更重要的還是要靠健全的法律制度來(lái)規(guī)范和調(diào)整城市社區(qū)發(fā)展中所凸顯的問(wèn)題。但是事實(shí)上，我國(guó)還沒(méi)有形成一部較完整的城市社區(qū)管理方面的法律規(guī)范，社區(qū)管理活動(dòng)仍舊依靠行政命令，缺乏充足的法律依據(jù)，同時(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中也存在著執(zhí)法隊(duì)伍不健全、缺乏專業(yè)化人員、執(zhí)法主體多元化等問(wèn)題。我國(guó)法制建設(shè)的實(shí)際情況和城市社區(qū)立法的復(fù)雜性，決定了當(dāng)前城市社區(qū)立法滯后的狀況。由于城市社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理還是一個(gè)新生事物，理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都有所欠缺，并且我國(guó)幅員遼闊，民族眾多，又是處在高速發(fā)展、高速變化的時(shí)期，所以想要制定一套適合于我國(guó)城市社會(huì)的社區(qū)管理法律制度，是需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的理論研究和實(shí)踐探索的。

5、社會(huì)中介組織發(fā)育不成熟、發(fā)展不規(guī)范、功能不健全

社會(huì)中介組織的發(fā)育不成熟給有關(guān)部門(mén)的管理工作帶來(lái)較大困難，已有社會(huì)中介組織中專業(yè)化的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量少，不能滿足社區(qū)發(fā)展的要求；家政、房產(chǎn)中介、勞務(wù)中介等組織雖然數(shù)量較多，但很多存在收費(fèi)不合理、服務(wù)不到位的問(wèn)題；社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站、社區(qū)文化站存在設(shè)備陳舊、服務(wù)項(xiàng)目少的問(wèn)題。

二、對(duì)策思考：解決我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)問(wèn)題的途徑

1、正確定位政府和居民委員會(huì)在社區(qū)管理中的角色

首先，我國(guó)的社區(qū)管理體制改革是在政府的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行的，適合現(xiàn)階段國(guó)情的應(yīng)該是一種政府主導(dǎo)和社區(qū)自治相結(jié)合的社區(qū)管理。政府是當(dāng)前社區(qū)管理的重要主體之一，它的職能是宏觀性的，主要在于制定社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、培訓(xùn)社區(qū)管理人員、幫助社區(qū)完善必要的服務(wù)配套設(shè)施、培育社區(qū)中介組織和整合社區(qū)資源以促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，代表區(qū)政府行使行政管理職能，它主要發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能。居民委員會(huì)是基層群眾自治組織，不是街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)，擁有社區(qū)自治權(quán)和對(duì)政府部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，履行管理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的職能。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理觀念和管理方法，改變慣用的領(lǐng)導(dǎo)、命令、控制等行政化管理手段，改變因襲舊體制的“本位主義”，繼續(xù)將應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)組織行使的職能剝離出來(lái)。街道辦事處應(yīng)回收本應(yīng)由其承擔(dān)的卻已轉(zhuǎn)移給居民委員會(huì)的行政工作，下放一部分社會(huì)管理權(quán)給居民委員會(huì)。街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系應(yīng)界定在指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，居民委員會(huì)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的內(nèi)涵和外延應(yīng)在法律上加以明確界定。此外，要切實(shí)改變居民委員會(huì)“經(jīng)常工作突擊做，突擊工作經(jīng)常做”的狀況，使居委會(huì)工作制度化、規(guī)范化。

其次，明確界定居民委員會(huì)的職責(zé)。首先，將居委會(huì)原先的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，居委會(huì)只作為議事和決策機(jī)構(gòu)，由居民選舉產(chǎn)生，成員兼職且是義務(wù)的；其次，成立社區(qū)工作站，作為專門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為居民提供服務(wù)。我們可以看到深圳鹽田為了讓居委會(huì)的自治功能得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步推行了“居站分設(shè)”，也就是成立社區(qū)工作站作為行政代理機(jī)構(gòu)，專門(mén)承擔(dān)原先由居委會(huì)承擔(dān)的行政事務(wù)，這樣居委會(huì)承擔(dān)的行政事務(wù)就可以剝離出來(lái)，從而可以專門(mén)發(fā)揮自治功能。居委會(huì)的改革關(guān)鍵的問(wèn)題是：能否為居民的參與提供廣泛而暢通的渠道；能否真正整合和體現(xiàn)社區(qū)居民的意志；能否真正起到溝通政府與社區(qū)居民的橋梁和紐帶作用。政府部門(mén)可以對(duì)居委會(huì)承擔(dān)的事務(wù)進(jìn)行分類，屬于自治事務(wù)的，由居委會(huì)自行負(fù)責(zé)；屬于行政事務(wù)的，政府可以與其簽訂協(xié)議，實(shí)行行政代理，不需要另外成立專門(mén)的行政代理機(jī)構(gòu)，而且在現(xiàn)階段居委會(huì)可以通過(guò)承擔(dān)部分行政事務(wù)提高自治的能力。

2、努力實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)管理由政府主導(dǎo)向主體自主過(guò)渡

由于歷史原因和我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊背景，政府在我國(guó)現(xiàn)階段的社區(qū)管理中的主導(dǎo)地位是不可避免也是客觀需要的。但是，政府的這種主導(dǎo)地位不能永久持續(xù)下去。因?yàn)槿绻偸潜３制湓谏鐓^(qū)管理中的主導(dǎo)地位，那么，理想狀態(tài)的社區(qū)管理所要求的最重要的主體——社區(qū)自治組織的地位就會(huì)被邊緣化。理想狀態(tài)的社區(qū)管理是一種自組織過(guò)程，政府只能在其中起輔助作用而不是主導(dǎo)作用。只有具有自組織性質(zhì)的社區(qū)自治組織，才有資格成為理想狀態(tài)的社區(qū)管理的最重要主體。因此，在由社區(qū)管理的現(xiàn)狀向其理想狀態(tài)的逼近過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)逐步完成由政府主導(dǎo)向社區(qū)自治組織自主的過(guò)渡。這其中就要求我們進(jìn)行社區(qū)管理體制改革，規(guī)范街道辦事處的職能，進(jìn)而使街道辦事處從工作量過(guò)大、經(jīng)常處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)中解脫出來(lái)。

3、提升居民民主意識(shí)，加強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)

具有自組織性質(zhì)的社區(qū)自治組織的形成，一方面需要政府的培育，另一方面也以居民的民主意識(shí)為基礎(chǔ)。社區(qū)自治組織要代表社區(qū)居民的意志和利益，就只能通過(guò)民主途徑產(chǎn)生。但傳統(tǒng)體制下基層社會(huì)群眾希望有人“為民做主”的思維慣性，仍然在相當(dāng)一部分社區(qū)居民中根深蒂固。這樣的思維慣性，在一定程度上牽制了社區(qū)自治組織的自組織性質(zhì)和功能的形成及完善。因此，為了向理想的社區(qū)管理狀態(tài)逼近，為了形成真正具備自組織性質(zhì)和功能的社區(qū)自治組織，一項(xiàng)最為基本的任務(wù)就是要提升居民的民主意識(shí)。在提升社區(qū)居民民主意識(shí)的基礎(chǔ)上普遍實(shí)行民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督，通過(guò)這樣的民主建設(shè)，不僅社區(qū)居民的民主意識(shí)會(huì)得到鞏固和加強(qiáng)，而且，社區(qū)也將實(shí)現(xiàn)真正的自治。同時(shí)，超越邊界的政府行為也會(huì)因失去其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而難以繼續(xù)存在。

4、加強(qiáng)城市社區(qū)法制建設(shè)，明朗社區(qū)資源來(lái)源

首先，在全國(guó)層面上加強(qiáng)城市街道辦事處的立法力度，或者在地方上徹底撤銷(xiāo)街道辦事處的建制。全國(guó)有些城市在這方面作了積極的探索，如上海、武漢、青島都積極進(jìn)行了不設(shè)街道的社區(qū)建設(shè)探索，南京市在老街道基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整轄區(qū)規(guī)模的探索。但是，從全國(guó)街道辦事處當(dāng)前的具體規(guī)模和資源的擁有量來(lái)看，撤銷(xiāo)街道辦事處在具體實(shí)踐過(guò)程會(huì)存在很大的阻力，在局部地區(qū)撤銷(xiāo)街道辦事處可以通過(guò)其他區(qū)域的協(xié)調(diào)來(lái)緩解甚至消除其壓力。其次，加強(qiáng)城市社區(qū)居委會(huì)組織法的建設(shè)力度，特別是在居委會(huì)組織與政府組織之間一定要有較為明確的職責(zé)權(quán)限劃分。這些關(guān)系的厘定可以在居民委員會(huì)組織法中進(jìn)行框架性的界定，在地方法規(guī)中進(jìn)行具體的界定。在城市居委會(huì)組織法中進(jìn)一步明朗化城市社區(qū)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題，使居委會(huì)的收入相對(duì)的穩(wěn)定化和獨(dú)立化。

5、大力發(fā)展社區(qū)非營(yíng)利組織與志愿組織

所謂非營(yíng)利組織就是指那些以服務(wù)大眾為宗旨，不以營(yíng)利為目的，組織所得不為任何個(gè)人牟取私利，組織自身具有合法的免稅資格和提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位的組織[4]。非營(yíng)利組織在解決那些政府和市場(chǎng)不便解決的問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)的公平，促進(jìn)社會(huì)整合等方面具有其重要作用。社區(qū)非營(yíng)利組織和志愿組織不僅是社區(qū)服務(wù)可以利用的資源，也是培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)整合的力量。培育和發(fā)展社區(qū)非營(yíng)利組織和志愿組織，充分發(fā)揮它們?cè)谏鐓^(qū)建設(shè)過(guò)程中的作用，我們有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)這些組織的支持方式，逐步增加政府對(duì)它們的投入。這種投入應(yīng)該以“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”的方式撥付，并把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入經(jīng)費(fèi)分配過(guò)程，運(yùn)用“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”這個(gè)杠桿來(lái)有效地控制社區(qū)非營(yíng)利組織的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量。同時(shí)，對(duì)非營(yíng)利組織從其他渠道獲得的收入，只要能夠再投入社會(huì)公益事業(yè)，政府應(yīng)該采取適當(dāng)?shù)臏p免稅政策。此外，政府還應(yīng)在全社會(huì)大力提倡社區(qū)志愿活動(dòng)，成立社區(qū)志愿組織，促成各方積極參與社區(qū)服務(wù)與社區(qū)管理的良好風(fēng)氣。

[參考文獻(xiàn)]

[1]鄭杭生．社會(huì)學(xué)概論新修[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．

[2]向德平．社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析[J]．學(xué)海，2006，（3）．

[3]竇澤秀．社區(qū)行政——社區(qū)發(fā)展的公共行政學(xué)視點(diǎn)[M]．山東人民出版社，2003．

[4]梁廷．城市社區(qū)非營(yíng)利組織發(fā)展障礙和對(duì)策研究[J]．天津職業(yè)院校聯(lián)合學(xué)報(bào)，2006，（4）．

[作者簡(jiǎn)介]

譚志軍，男，中共廣東省委黨校碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾恚?/p>

黃建宏，男，中共廣東省委黨校碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化．