蔡艷芝 劉　潔

摘 要: 系統(tǒng)地介紹和比較了美國(guó)、德國(guó)和日本在森林生態(tài)補(bǔ)償方面的制度創(chuàng)新活動(dòng),并積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),針對(duì)中國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償制度存在補(bǔ)償責(zé)任承擔(dān)公平性不足、補(bǔ)償主體過(guò)于單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償對(duì)象范圍不夠?qū)挿骸⒀a(bǔ)償資金潰乏等問題提出解決方案。建議中國(guó)政府:重新設(shè)計(jì)補(bǔ)償制度,以受益者承擔(dān)原則打破公共責(zé)任原則,確保補(bǔ)償責(zé)任公平分擔(dān);以政府補(bǔ)償為主,以市場(chǎng)補(bǔ)償為輔,改變補(bǔ)償主體單一現(xiàn)狀;在明確林權(quán)的同時(shí),考慮增加對(duì)其他國(guó)有公益林乃至私有林的補(bǔ)償;采取成本補(bǔ)償與機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償相結(jié)合原則,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施有差別補(bǔ)償;通過(guò)開征生態(tài)稅、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、實(shí)施碳匯交易和開通生態(tài)交易服務(wù)市場(chǎng)等,以獲得穩(wěn)定的補(bǔ)償資金├叢礎(chǔ)

關(guān)鍵詞:森林生態(tài)補(bǔ)償;制度創(chuàng)新;國(guó)際比較;美國(guó);德國(guó);日本

中圖分類號(hào):F307.26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-9107(2009)04-0035-06

在歷史發(fā)展過(guò)程中,世界各國(guó)幾乎都發(fā)生過(guò)“生態(tài)欠賬”——以掠奪式、粗放型的開發(fā)利用方式過(guò)度利用森林資源,造成森林生態(tài)承載力下降,破壞了森林的生態(tài)平衡與物種的多樣性。但是,森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體,其生態(tài)價(jià)值對(duì)于維持一個(gè)生態(tài)平衡的、可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)至關(guān)重要。為了糾正錯(cuò)誤、保障發(fā)展,包括中國(guó)在內(nèi),世界上已有近四分之一的國(guó)家建立起森林生態(tài)補(bǔ)償制度,希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)和法律制度規(guī)范,來(lái)改善森林生態(tài)環(huán)境。所謂生態(tài)補(bǔ)償制度,指調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系、具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的制度安排。[1]由于社會(huì)、法律、文化和政治環(huán)境的不同,各國(guó)具體選擇的森林生態(tài)補(bǔ)償制度的方式存在一定的差異。

“他山之石,可以攻玉”,為了借鑒國(guó)際森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn),以下選擇對(duì)美國(guó)、德國(guó)和日本三個(gè)國(guó)家的森林生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行分析和比較,之所以采取這種選擇,一方面這三個(gè)國(guó)度都屬于發(fā)達(dá)國(guó)家,森林生態(tài)建設(shè)的政策制度和立法活動(dòng)較多,并且它們分別屬于英美法系和大陸法系,從中可大致比較兩大法系在森林生態(tài)補(bǔ)償立法上的差異,為我國(guó)森林生態(tài)建設(shè)建立更完整的參考系。

一、美德日森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹贫葎?chuàng)新與實(shí)踐

以下主要從創(chuàng)新活動(dòng)和制度內(nèi)容兩方面,分析美德日三國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹贫葎?chuàng)新。

(一)美國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度創(chuàng)新

1.制度創(chuàng)新。1960年,美國(guó)頒布了《森林多種利用及永續(xù)生產(chǎn)條例》,標(biāo)志著美國(guó)的森林經(jīng)營(yíng)思想由生產(chǎn)木材為主的傳統(tǒng)森林經(jīng)營(yíng)走向經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)多效益利用的現(xiàn)代林業(yè)。1980年美國(guó)通過(guò)《環(huán)境綜合性反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》(又名《超級(jí)基金法》(SUPERFUND ACT))1993年成立了“森林生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)工作組”,對(duì)森林的經(jīng)濟(jì)管理向現(xiàn)代生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。同年克林頓接受戈?duì)柕慕ㄗh擬提出了BTU稅法,這實(shí)質(zhì)上是一部生態(tài)稅草案,但是受到了共和黨人以及石油和天然氣生產(chǎn)州議員的反對(duì),最后擱淺。[2]此后美國(guó)再?zèng)]有提出生態(tài)稅法案,但是專家認(rèn)為這種情況遲早會(huì)改變。[2]2006年針對(duì)過(guò)去十幾年美國(guó)政府對(duì)于森林生態(tài)環(huán)境管理的政策缺陷所造成的嚴(yán)重后果,布什簽署了一份關(guān)于保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境的法令。

2.制度內(nèi)容。由于美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家,國(guó)家與各州均有獨(dú)立立法權(quán),因此具體關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范較雜,最基本的有:(1)退耕計(jì)劃政策。美國(guó)采用保護(hù)性退耕政策來(lái)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù),由政府提供補(bǔ)償資金,購(gòu)買生態(tài)效益,以成本分?jǐn)偡ê怂?對(duì)原先種地的農(nóng)民為開展生態(tài)保護(hù)放棄耕作所承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本損失進(jìn)行補(bǔ)償,約占農(nóng)民所需成本的50%-75%,合同期10-15年。補(bǔ)償中的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,主要依據(jù)環(huán)境評(píng)價(jià)體系來(lái)確定各地補(bǔ)償費(fèi)。[3](2)超級(jí)基金法。它為排放到環(huán)境中的有害物質(zhì)的責(zé)任、賠償、清理和緊急反應(yīng)以及棄置不用的有害廢物處置場(chǎng)所的清理作了規(guī)定,還專門設(shè)立了“危險(xiǎn)物質(zhì)信托基金”,用以支付環(huán)境損害引起的遷移和補(bǔ)償行為。雖然該法不是生態(tài)效益補(bǔ)償法,但從負(fù)向補(bǔ)償角度形成了美國(guó)環(huán)境損害反應(yīng)和責(zé)任制度。(3)服務(wù)市場(chǎng)戰(zhàn)略。對(duì)私有林地實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)戰(zhàn)略,以有效提高生態(tài)服務(wù)質(zhì)量。例如,在美國(guó)南部以及中西部上游區(qū)域,政府允許林木所有者對(duì)外有償提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),讓他人入林狩獵野兔,作為交換條件,林地所有者必須擔(dān)當(dāng)好森林管護(hù)人角色,保證向兔子提供生存林地。[4]四是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。美國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償中不采取統(tǒng)一的固定標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)競(jìng)標(biāo)機(jī)制來(lái)確定與當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟(jì)條件相適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(二)德國(guó)的森林生態(tài)補(bǔ)償法律制度

1.制度創(chuàng)新。1975年,德國(guó)公布了《聯(lián)邦保護(hù)和發(fā)展森林法》,并正式制定了森林經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三大效益一體化的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。1991年,德國(guó)設(shè)立了生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付基金,其主體是州際財(cái)政平衡基金,專門用于解決生態(tài)補(bǔ)償資金的地理空間分配問題。[5]經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)20年的爭(zhēng)論,1999年4月1日德國(guó)通過(guò)了生態(tài)稅改革草案,并于2000年1月1日通過(guò)《持續(xù)生態(tài)稅改革法案》。此外,德國(guó)林業(yè)委員會(huì)主席團(tuán)進(jìn)一步提出建設(shè)“生態(tài)賬戶”的補(bǔ)償政策建議。

2.制度內(nèi)容。德國(guó)《聯(lián)邦保護(hù)和發(fā)展森林法》確立了森林多效益永續(xù)利用的原則。德國(guó)聯(lián)邦森林法規(guī)定:森林采伐量不得大于生長(zhǎng)量;對(duì)于采伐跡地必須進(jìn)行更新,私有林主不按時(shí)更新的,由林業(yè)部門組織更新,費(fèi)用由私有林主承擔(dān);林地不得隨意改變用途等。德國(guó)通過(guò)征收生態(tài)稅,開辟了穩(wěn)定的資金渠道,獲得了選民的支持,對(duì)于提高稅民的環(huán)保意識(shí)、提高環(huán)境質(zhì)量也有巨大的促進(jìn)作用。[6]當(dāng)前德國(guó)國(guó)有林全部由政府投入、專門管護(hù),聯(lián)邦及各州政府對(duì)林業(yè)的投入占政府財(cái)政預(yù)算額1%左右,德國(guó)政府也以政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)私有林向生態(tài)功能型方向發(fā)展。

德國(guó)州際財(cái)政平衡基金設(shè)立的目的,在于實(shí)現(xiàn)富裕地區(qū)向貧窮地區(qū)直接進(jìn)行生態(tài)資金的轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付基金由兩種資金組成:一是扣除了劃歸各州的銷售稅的25%后,余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州;二是財(cái)政較富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算撥給貧困州的補(bǔ)助金。

《持續(xù)生態(tài)稅改革法案》的實(shí)施采取逐步推進(jìn)方式,至2003年前在已有的燃油稅里每年每英里增加征收3分,并引入電力稅,2003年前每千瓦征收0.5分;由此第一年度德國(guó)獲得43億,至2003年約增至170億。Kohlhaas認(rèn)為生態(tài)稅之所以能夠在德國(guó)取得成功,就在于它實(shí)施了多改革步驟,而未讓工業(yè)和商業(yè)的負(fù)擔(dān)過(guò)重。[2]德國(guó)林業(yè)委員會(huì)通過(guò)的決議案,承認(rèn)林主在過(guò)去自由運(yùn)作時(shí)期取得的成績(jī),對(duì)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)森林的業(yè)主,以具體的草案形式把森林效益的經(jīng)濟(jì)化和森林經(jīng)營(yíng)措施轉(zhuǎn)換到實(shí)踐中去,執(zhí)行在生態(tài)賬戶框架內(nèi)的生態(tài)林效益銷售,以及土地的合伙經(jīng)營(yíng)。[7]

(三)日本的森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度

1.制度創(chuàng)新。1993年通過(guò)《環(huán)境基本法》,確立了受益者負(fù)擔(dān)原則。2003年修訂了《森林?林業(yè)基本法》,該法對(duì)森林生態(tài)價(jià)值予以確認(rèn)。2006年修改了《森林法》,該法建立了保育林制度以及相應(yīng)林地使用補(bǔ)償制度。

2.制度內(nèi)容。通過(guò)立法,確認(rèn)了森林的生態(tài)價(jià)值范圍和形式。根據(jù)日本《森林?林業(yè)基本法》的解釋,生態(tài)價(jià)值范圍具體包括國(guó)土保持、水源蓄養(yǎng)、自然環(huán)境保護(hù)、公民保健、防止地球溫室效應(yīng)、供給林業(yè)產(chǎn)品等。根據(jù)《森林法》按達(dá)成的目的劃分,森林生態(tài)價(jià)值體現(xiàn)為:蓄養(yǎng)水源,防止土砂流失,防止土砂崩蹋,防止飛塵,防止風(fēng)、水、潮、旱、雪和霧災(zāi),防止落石危險(xiǎn),防止火災(zāi),養(yǎng)魚,保存航向標(biāo),公眾保健,保存名勝古跡風(fēng)致等。

確立了日本保育林制度和水源稅制度兩種森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。規(guī)定保育林有七大法定種類,包括森林生態(tài)系保護(hù)地域、森林生物遺產(chǎn)資源保擴(kuò)林、林木資源保護(hù)林、植物群落保護(hù)林、特定動(dòng)物生息保護(hù)林、特定地理保護(hù)林、鄉(xiāng)土保護(hù)林。該法第三十五條規(guī)定:日本國(guó)家和都道府縣,在推行政令時(shí),必須對(duì)因指定保育林遭受損失的森林所有者或使用林地賴以收益者進(jìn)行補(bǔ)償。并規(guī)定由農(nóng)林水產(chǎn)大臣對(duì)于以上未列出、但確屬必要的可加以確認(rèn),海岸管理者有權(quán)對(duì)協(xié)議的海岸保護(hù)區(qū)內(nèi)的公益林進(jìn)行指定。但以上費(fèi)用并非全部由國(guó)家負(fù)擔(dān),其第三十六條確立了受益者負(fù)擔(dān)原則,即由于公益林的指定獲得利益的地方公共團(tuán)體等,在所受利益的限度內(nèi),也應(yīng)承擔(dān)根據(jù)前條應(yīng)該補(bǔ)償金額總額的一部分。此外還通過(guò)設(shè)立水源稅,拓展補(bǔ)償渠道。[8]

二、國(guó)外森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度比較

基于特定的政策選擇需求,不同國(guó)家的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度創(chuàng)新實(shí)踐存在差異,主要體現(xiàn)在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面。

(一)補(bǔ)償原則

國(guó)際上,森林生態(tài)效益補(bǔ)償原則主要有:一是公共負(fù)擔(dān)原則(public-pays-principle),世界絕大多數(shù)國(guó)家在生態(tài)效益補(bǔ)償中采用這種原則, 在操作中以政府作為一般補(bǔ)償主體,通過(guò)征稅或收費(fèi)獲得補(bǔ)償資金,再經(jīng)由財(cái)政支出實(shí)施補(bǔ)償,其實(shí)質(zhì)是每個(gè)公民都有責(zé)任付費(fèi)[9];二是污染者承擔(dān)原則(polluter-pays-principle),由于噪音、粉塵、有害氣體等對(duì)健康和財(cái)富有害,污染侵害者理應(yīng)對(duì)此承擔(dān)法律責(zé)任,但是由于森林具有降低以上危害、緩解人類精神壓力的生態(tài)價(jià)值,面對(duì)不特定的受害者與受益者,可以對(duì)侵權(quán)賠償責(zé)任進(jìn)行延伸,由污染者承擔(dān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償責(zé)任[10];三是受益人承擔(dān)原則(benefitor-pays-principle),因?yàn)樽匀毁Y源和外部環(huán)境對(duì)于人類健康和財(cái)富具有重要價(jià)值,從森林生態(tài)價(jià)值中獲得利益的相關(guān)者,應(yīng)承擔(dān)部分森林生態(tài)效益補(bǔ)償成本。

在美德日三國(guó),政府都是最主要的森林生態(tài)效益補(bǔ)償主體,由此可見公共負(fù)擔(dān)原則是最主要的森林生態(tài)效益補(bǔ)償原則。但是在具體實(shí)施中,三個(gè)國(guó)家都納入了其他補(bǔ)償原則作為補(bǔ)充,如德國(guó)的生態(tài)稅征收工作剛剛啟動(dòng)時(shí),采取的是污染者負(fù)擔(dān)原則,漸進(jìn)地提高標(biāo)準(zhǔn),從燃油與電力工業(yè)設(shè)備設(shè)施中征稅;而美國(guó)的大量森林在私有林業(yè)主手中,因此強(qiáng)調(diào)政府與經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任分擔(dān),采用了受益人承擔(dān)原則;日本的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度立法,基于國(guó)家負(fù)擔(dān)與受益人負(fù)擔(dān)相結(jié)合的原則,明確要求受益者承擔(dān)部分補(bǔ)償責(zé)任。

(二)補(bǔ)償主體

美德日三國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償主體具有非單一性,包括政府和市場(chǎng)兩類補(bǔ)償,其中占據(jù)主導(dǎo)地位的仍然是政府。為了在生態(tài)補(bǔ)償中引入市場(chǎng)交易機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,要求對(duì)森林產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰界定。由于美德日三國(guó)都是私有制國(guó)家,因此產(chǎn)權(quán)制度都十分清晰,這種情況有利于市場(chǎng)補(bǔ)償模式的運(yùn)作。美國(guó)由于森林生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育較早,在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中還引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,市場(chǎng)作為補(bǔ)償主體的特征明顯;德國(guó)和日本都將政府作為最主要的補(bǔ)償主體。德國(guó)在國(guó)有林的投入和管護(hù)部分由公共財(cái)政支付;在私有林的其他生態(tài)效益補(bǔ)償上,采取征收生態(tài)稅方式,由政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供補(bǔ)償;在生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付上,體現(xiàn)了一定的市場(chǎng)補(bǔ)償特征,但仍具有較強(qiáng)的政府干預(yù)色彩。日本無(wú)論是直接動(dòng)用財(cái)政預(yù)算推行保安林制度,還是通過(guò)收取水源稅實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償,政府都以補(bǔ)償主體的身份出現(xiàn)。但是日本在將政府作為補(bǔ)償主體時(shí),要求中央與地方的嚴(yán)格補(bǔ)償配套,按4∶1的比例承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。從補(bǔ)償原則看,德國(guó)和日本都貫徹受益者補(bǔ)償原則,將部分森林生態(tài)利益獲得者也作為補(bǔ)償主體。如德國(guó)在易北河生態(tài)治理中,由作為主要生態(tài)受益者下游區(qū)域向上游區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付;日本《森林法》規(guī)定,地方公共團(tuán)體等從公益林指定中獲益者也作為補(bǔ)償主體,承擔(dān)有限補(bǔ)償責(zé)任。

(三)補(bǔ)償資金的來(lái)源

政府的公共財(cái)政提供,在幾個(gè)國(guó)家都是森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的主要來(lái)源渠道。雖然美國(guó)在過(guò)去選擇“‘由政府購(gòu)買生態(tài)效益,提供補(bǔ)償資金的政策手段來(lái)促進(jìn)生態(tài)效益的提高”[3],但很明顯這不是唯一的補(bǔ)償途徑。于政府財(cái)政補(bǔ)償之外,美國(guó)是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)國(guó)家,其補(bǔ)償資金也有一部分來(lái)自森林生態(tài)效益商品化渠道。德國(guó)最鮮明的補(bǔ)償資金來(lái)源,在于征收生態(tài)稅,首先針對(duì)污染者,再然后及于社會(huì)公眾,此時(shí)稅收財(cái)政是森林生態(tài)補(bǔ)償最重要的資金來(lái)源;其次采取“橫向轉(zhuǎn)移支付”策略,或者通過(guò)州際財(cái)政平衡基金,由富裕地區(qū)向貧困地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償金,或者由下游地區(qū)向上游地區(qū)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。日本將公共財(cái)政預(yù)算作為補(bǔ)償資金重要來(lái)源,并有針對(duì)性地征收水源稅以獲得部分資金,此外,還從公益林劃定中受益的地方公共團(tuán)體等提供有限補(bǔ)償資金。

(四)補(bǔ)償對(duì)象

雖然國(guó)有林是生態(tài)效益供給的主體,發(fā)揮著生態(tài)主體調(diào)整功能,私有林以追求經(jīng)濟(jì)效益為主,生態(tài)效益供給能力較差。但是,無(wú)論是否實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償制度,國(guó)有林也是全部由政府投入、專門管護(hù)的。之所以設(shè)計(jì)森林生態(tài)補(bǔ)償制度,目的在于對(duì)私有林因?yàn)楣茏o(hù)及限制經(jīng)營(yíng)所造成的經(jīng)濟(jì)損失予以補(bǔ)償,所以私有林應(yīng)作為補(bǔ)償制度對(duì)象。從補(bǔ)償對(duì)象結(jié)構(gòu)看,三個(gè)國(guó)家的補(bǔ)償對(duì)象均為私有林。美國(guó)大部分森林在私有林業(yè)主手中,德國(guó)有約46%的私有林,日本的保安林50%以上為民有林。[8]美國(guó)和德國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償對(duì)象,均為私有林主或農(nóng)民。日本的保安林制度和水源稅制度補(bǔ)償?shù)膶?duì)象都是民有林(私有林),另外民間設(shè)立的“綠色羽毛基金”目的也在于對(duì)私有林建設(shè)提供資金支持。[8]

(五)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

不同的國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)水平和補(bǔ)償內(nèi)容的差異,森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在一定差異,但各個(gè)國(guó)家都進(jìn)行過(guò)調(diào)整,以提供更為合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),美國(guó)不采取統(tǒng)一的固定標(biāo)準(zhǔn),而依據(jù)環(huán)境指標(biāo)或公共團(tuán)體評(píng)定,采取成本分?jǐn)偡ㄟM(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大致為每公頃116美元[3];同時(shí),美國(guó)的森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極具彈性,還通過(guò)引入競(jìng)標(biāo)機(jī)制來(lái)確定與當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟(jì)條件相適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)的森林生態(tài)補(bǔ)償采取機(jī)會(huì)成本法核算,因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高。日本在保安林制度中,采用了損失補(bǔ)償、稅制優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、政策性貸款和項(xiàng)目支持五種補(bǔ)償形式,各種形式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是獨(dú)立的、多層次的,其中對(duì)于保安林管護(hù),采取了高于一般造林1倍的財(cái)政補(bǔ)貼。[8]

三、中國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

中國(guó)森林是個(gè)森林覆蓋較廣的國(guó)家,一般重視森林生態(tài)建設(shè),相關(guān)補(bǔ)償制度早已成形,并不斷發(fā)展,但是還存在一系列懸而未決的問題。

(一)創(chuàng)新制度

1998年中國(guó)修訂《森林法》,以法律形式確立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度,規(guī)定補(bǔ)償范圍和對(duì)象,并于2001年設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金,將之正式納入國(guó)家公共財(cái)政預(yù)算支出體系。2003年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》,明確森林生態(tài)效益補(bǔ)償按照“事權(quán)劃分”的原則,決定以財(cái)政預(yù)算方式實(shí)行中央和地方政府資金配套。此后,2004年和2007年,國(guó)家財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局又先后頒布《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》及《關(guān)于印發(fā)<中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法>的通知》,明確中央與地方生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源與管理辦法,進(jìn)一步確定和調(diào)整森林生態(tài)補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)。

(二)制度內(nèi)容

中國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理,貫徹中央與地方兩級(jí)事權(quán)配套的原則,國(guó)家財(cái)政部建立“中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”,各省、自治區(qū)和直轄市設(shè)立地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。在補(bǔ)償方式上,規(guī)定重點(diǎn)公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者為個(gè)人,中央財(cái)政補(bǔ)償基金支付給個(gè)人;平均每畝補(bǔ)償額度5元,對(duì)直接管護(hù)者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為4.75元。從補(bǔ)償對(duì)象看,《森林法》將防護(hù)林和特種用途林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理,歸入中國(guó)政府補(bǔ)償?shù)姆秶?這些防護(hù)林包括水源涵養(yǎng)林,水土保持林,防風(fēng)固沙林,農(nóng)田、牧場(chǎng)防護(hù)林,護(hù)岸林,護(hù)路林;特種用途林包括國(guó)防林、實(shí)驗(yàn)林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林,名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木,自然保護(hù)區(qū)的森林。但實(shí)際補(bǔ)償范圍要比上述窄得多,根據(jù)2004年《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》規(guī)定,“中央補(bǔ)償基金的補(bǔ)償范圍為國(guó)家林業(yè)局公布的重點(diǎn)公益林林地中的有林地,以及荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的疏林地、灌木林地、灌叢地?！睘榇?2007年《關(guān)于印發(fā)<中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法>的通知》,進(jìn)一步將重點(diǎn)公益林林地中的宜林地、灌木林地、苗圃地等非國(guó)有林地,以及林業(yè)重點(diǎn)工程在重點(diǎn)公益林區(qū)域內(nèi)造林未成林林地,也被列入中央財(cái)政補(bǔ)償范圍。

(三)存在問題

中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金按照事權(quán)劃分,分別由中央政府和地方政府承擔(dān),政府是我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度唯一的補(bǔ)償主體,市場(chǎng)的補(bǔ)償功能沒有得到充分的發(fā)揮。補(bǔ)償資金的唯一來(lái)源渠道系政府財(cái)政收入,通過(guò)年度公共財(cái)政預(yù)算獲得,資金來(lái)源渠道過(guò)窄,森林生態(tài)效益受益方長(zhǎng)期脫離在補(bǔ)償責(zé)任之外。作為森林生態(tài)效益補(bǔ)償對(duì)象的公益林只有公有林(包括國(guó)有林和集體林),沒有私有林?，F(xiàn)有補(bǔ)償對(duì)象只包含特定的“防護(hù)林和特殊用途林”,一些重點(diǎn)公益林,如防護(hù)林中的農(nóng)田和牧場(chǎng)防護(hù)林,特殊用途林中的實(shí)驗(yàn)林、母樹林等,無(wú)法進(jìn)入保護(hù)范圍,但它們卻具有重要的生態(tài)安全和生態(tài)景觀價(jià)值。此外,中國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),沒有考慮林分質(zhì)量、起源、年齡和地類等差異;且標(biāo)準(zhǔn)偏低,所補(bǔ)償?shù)慕o付依據(jù)僅是公益林管護(hù)支出,而不對(duì)因被劃入公益林的林木所有者的機(jī)會(huì)成本損失進(jìn)行補(bǔ)償,也不對(duì)公益林的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,導(dǎo)致中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)比其他國(guó)家低。

四、對(duì)國(guó)外森林生態(tài)補(bǔ)償制度的借鑒

通過(guò)以上對(duì)國(guó)外森林生態(tài)補(bǔ)償立法的分析,反思我國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償制度,有以下經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒:

(一)納入受益者承擔(dān)原則

森林生態(tài)效益的占有應(yīng)合乎公意,需要受益者公平分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任。森林生態(tài)效益作為公共產(chǎn)品,具有強(qiáng)外部性,部分受益人可以免費(fèi)的“搭便車”,易導(dǎo)致生態(tài)資源的管護(hù)成本支付困難,以及使用效率低下問題。因此國(guó)外森林生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新中,極為重視受益人承擔(dān)原則的應(yīng)用。但是中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償一直貫徹公共負(fù)擔(dān)原則,如采取國(guó)家財(cái)政預(yù)算形式支付中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金,實(shí)際上是由全國(guó)人民共同承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。建議打破現(xiàn)有補(bǔ)償原則,針對(duì)國(guó)內(nèi)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和森林生態(tài)資源分布的不平衡狀況,從受益者承擔(dān)視角,規(guī)定社會(huì)中不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體根據(jù)森林生態(tài)獲益承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,具體制度設(shè)計(jì)可以借鑒德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付基金的運(yùn)作模式,以及日本要求森林生態(tài)受益者承擔(dān)有限補(bǔ)償責(zé)任的方式。

(二)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償主體多元化

國(guó)外的森林生態(tài)效益補(bǔ)償主體較為多元。一種方式是由政府主導(dǎo)的公共財(cái)政預(yù)算支付,它是世界上應(yīng)用最廣泛的模式,德國(guó)與日本比較傾向采用這種補(bǔ)償手段,并且這兩個(gè)國(guó)家設(shè)立了專門的生態(tài)稅種。另一種是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)法則,通過(guò)購(gòu)買或行政合同等實(shí)施市場(chǎng)化補(bǔ)償,美國(guó)政府非常強(qiáng)調(diào)發(fā)揮這一渠道的作用,通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)戰(zhàn)略等,實(shí)施彈性補(bǔ)償。但是中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度以政府為唯一補(bǔ)償主體,靈活性偏小,建議通過(guò)明晰森林與林地的產(chǎn)權(quán)、建設(shè)森林生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)、引入森林生態(tài)商品市場(chǎng)的交易和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等,發(fā)揮市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)妮o助作用。

(三)調(diào)整補(bǔ)償對(duì)象范圍

各國(guó)設(shè)計(jì)森林生態(tài)補(bǔ)償制度的初衷,在于就私有林部分因?yàn)閯澣牍媪炙斐傻膿p失予以補(bǔ)償,而國(guó)有林的管護(hù)成本本來(lái)就由政府承擔(dān),因此均不存在通過(guò)補(bǔ)償制度實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}。但是,中國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償制度卻僅將國(guó)有重點(diǎn)公益林列為補(bǔ)償對(duì)象,并不承擔(dān)對(duì)私有林的補(bǔ)償責(zé)任。不僅如此,現(xiàn)有重點(diǎn)公益林的補(bǔ)償范圍也不夠?qū)挿?。建議進(jìn)一步調(diào)整和界定我國(guó)的林木和林地產(chǎn)權(quán),逐步改變對(duì)國(guó)有林發(fā)展的財(cái)政資助渠道,逐步關(guān)注對(duì)私有林的生態(tài)補(bǔ)償;同時(shí)擴(kuò)大現(xiàn)有公益林的補(bǔ)償保護(hù)范圍。

(四)實(shí)施更靈活的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國(guó)情采取靈活的政策,不同國(guó)家生態(tài)公益林的界定范圍存在差異,美德日三國(guó)對(duì)不同種類生態(tài)公益林的補(bǔ)償力度不同,對(duì)于不同權(quán)屬的公益林的資金給付方式存在差異。像美國(guó)那樣引入市場(chǎng)補(bǔ)償模式,甚至采取由私有林主自行訂價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)型運(yùn)作方式,可以使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更縣有彈性。而像德國(guó)那樣采取機(jī)會(huì)成本核算辦法,會(huì)明顯提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建議中國(guó)改變現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的情況、減少補(bǔ)償力度不到位的問題,科學(xué)地劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于存在明顯的投入成本和機(jī)會(huì)成本差異、存在明顯的管護(hù)質(zhì)量和產(chǎn)出效益差異的,應(yīng)設(shè)置不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),具體制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮進(jìn)生態(tài)區(qū)位因素差異和森林管護(hù)質(zhì)量不同,也可將機(jī)會(huì)成本損失也計(jì)量進(jìn)去。

(五)拓寬補(bǔ)償渠道

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看,即使以政府為主導(dǎo)的森林生態(tài)補(bǔ)償,也可采取多種方式。如德日等國(guó)通過(guò)生態(tài)稅、水源稅等專門的稅種,美國(guó)開通森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng),以期開拓穩(wěn)定的補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。此外,美國(guó)可建設(shè)類似于“危險(xiǎn)物質(zhì)信托基金”之類的強(qiáng)制生態(tài)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金,以減少作業(yè)企業(yè)的破壞性行為。德國(guó)通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付基金,較好地實(shí)施了富裕和貧窮地區(qū)補(bǔ)償資金的再分配。建議中國(guó)從以下四條途徑改變單純依靠國(guó)家財(cái)政預(yù)算支付的現(xiàn)狀:(1)開征生態(tài)稅,為森林生態(tài)補(bǔ)償建立一個(gè)來(lái)源穩(wěn)定、來(lái)向清晰,并且數(shù)額巨大的資金庫(kù);(2)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金,對(duì)于過(guò)度資源依賴、經(jīng)營(yíng)方式比較粗放的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,要求提交森林生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金,其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所致破壞森林生態(tài),必須恢復(fù)原有價(jià)值;(3)實(shí)施碳匯交易,形成碳交換機(jī)制,彌補(bǔ)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政途徑資金不足的弊端;(4)參照美國(guó)建構(gòu)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng),挖掘森林生態(tài)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,以之反饋和保護(hù)森林的生態(tài)價(jià)值。

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