高繼明

強化自身監(jiān)督制約,提高嚴格、公正、文明執(zhí)法的能力,是提高檢察機關(guān)法律監(jiān)督能力的重要組成部分,也是檢察機關(guān)正確行使權(quán)力、防止權(quán)力濫用的重要保證。雖然近年來檢察機關(guān)在加強和完善執(zhí)法辦案自身監(jiān)督制約方面做了大量工作,也取得了一定成效,但仍然存在一些問題,面臨一些挑戰(zhàn)。因此,如何構(gòu)建完善我國檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的自身監(jiān)督制約機制,如何加強檢察機關(guān)自身建設(shè)、建立自身監(jiān)督制約體系,是檢察改革的重中之重和亟待解決的重要問題。

一、目前檢察機關(guān)執(zhí)法辦案自身監(jiān)督制約方面存在的問題

檢察機關(guān)加強自身監(jiān)督制約機制建設(shè)是一項長期任務(wù),雖然各級檢察機關(guān)采取了一系列措施,取得了一定成績,但由于思想認識、體制機制等方面的原因,在實際工作中,檢察機關(guān)執(zhí)法辦案自身監(jiān)督制約方面仍存在一些問題。

(一)對加強檢察機關(guān)執(zhí)法辦案自身監(jiān)督制約的重要性認識不到位。在部分領(lǐng)導(dǎo)和干警中還存在三種錯誤認識:一是“國家監(jiān)督體系很完備,自我監(jiān)督是自找麻煩”。認為上級監(jiān)督、人大監(jiān)督體系已經(jīng)很健全、很完善,因而,自我監(jiān)督、自我加壓意識不強。二是“家丑不可外揚,自身問題盡可能內(nèi)部解決”。由于害怕影響部門利益,影響單位形象,不愿曝光自己的問題,揭露自身問題的勇氣不足。三是“檢察院管的事少,自我監(jiān)督必要性不大”。認為檢察機關(guān)管轄范圍小,執(zhí)法程序嚴格,發(fā)生問題的可能性小,自我監(jiān)督?jīng)]有太大必要。

(二)監(jiān)督制度缺乏總體規(guī)劃,監(jiān)督方式缺乏可操作性。雖然近年來檢察機關(guān)因應(yīng)形勢的變化,頒行了一系列加強執(zhí)法辦案活動內(nèi)部監(jiān)督制約的規(guī)范性文件,但這些規(guī)章制度有的針對某項檢察業(yè)務(wù),有的針對某項檢察工作,而沒有關(guān)于監(jiān)督制約的總章程,這就使得檢察機關(guān)自身的監(jiān)督制約機制顯得不夠完整、統(tǒng)一和規(guī)范,在實際工作中難以操作,導(dǎo)致監(jiān)督制約乏力。而且從廣度和深度上衡量,這些制度設(shè)置離現(xiàn)代司法意義上的內(nèi)部監(jiān)督制約體系還有相當距離,主要表現(xiàn)在:有的制度對監(jiān)督制約的內(nèi)容規(guī)定的過于原則、抽象,在實際運用中則“仁者見仁、智者見智”,各取所需,使監(jiān)督制約流于形式;有的制度對監(jiān)督權(quán)的設(shè)置空泛,沒有賦予監(jiān)督部門必要的調(diào)查權(quán)和指令權(quán),與其應(yīng)擔當?shù)氖姑幌喾Q,使內(nèi)部監(jiān)督制約軟弱無力;尤其在監(jiān)督落實方面,務(wù)虛多,落實少,只對監(jiān)督的內(nèi)容、范圍和形式做了原則性規(guī)定,而對行使監(jiān)督權(quán)的程序和違法行為的法律責任缺乏明確規(guī)定,沒有如何抓落實的具體措施;在監(jiān)督效果方面,監(jiān)督程序和方法可操作性差,局限于寫報告、聽匯報,很難看到實際效果,使得監(jiān)督流于形式,浮于表面。

(三)內(nèi)部職能部門之間的監(jiān)督制約力度不夠大。目前,檢察機關(guān)內(nèi)部職能部門雖然職能明確,分工明晰,體現(xiàn)了刑事訴訟法“權(quán)力制衡”的原則,但并不完全合理,主要表現(xiàn)為中間環(huán)節(jié)過細,管理難度較高,不便于進行監(jiān)督制約,內(nèi)部監(jiān)督更像是“和風細雨”的協(xié)調(diào),相互間的制約關(guān)系被弱化,導(dǎo)致監(jiān)督制約剛性不足,從而使內(nèi)部監(jiān)督效果不盡如人意,處理問題不夠及時和有力。特別是自偵、偵監(jiān)、公訴等部門之間的制約力度不夠大,如公訴部門對自偵部門移送審查起訴的案件,經(jīng)審查認為事實不清,證據(jù)不足,不符合起訴案件標準,建議撤銷案件時,自偵部門又堅持不撤,來回扯皮,最終或礙于情面或為了不影響團結(jié)或顧及全院的整體形象與利益,勉強起訴,致使案件質(zhì)量受到影響。

(四)專門機構(gòu)與職能部門之間的監(jiān)督制約協(xié)同不力、效果不佳。現(xiàn)有的法律和司法解釋對檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的規(guī)定比較籠統(tǒng),也比較原則。而各業(yè)務(wù)部門自行制定的管理制度又往往缺乏從全局出發(fā)的規(guī)劃、論證,在實行時存在銜接與配合上的脫鉤,尤其是在部門之間的協(xié)調(diào)溝通方面缺乏有機統(tǒng)一的方法與評價標準。雖然有紀檢監(jiān)察部門,甚至是專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu),如業(yè)務(wù)管理中心的監(jiān)督和管理,但由于案多人少,實時監(jiān)督有時不到位,不少案件要等到法院判決后才能進行復(fù)核檢查,致使一些達不到法律和紀律處罰標準的執(zhí)法過錯行為脫離了監(jiān)督視野。

(五)上級檢察機關(guān)的監(jiān)督隨意性較大?，F(xiàn)行檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制是上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級檢察機關(guān),一定程度上發(fā)揮了對下的監(jiān)督功能,具體表現(xiàn)為案件請示報告、撤銷、變更以及指令糾正、備案報批等一系列制度。但由于法律和相關(guān)制度的缺失、程序規(guī)范的欠缺,某種程度上影響了上級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)效果,使檢察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系比較松散。從實踐中看,上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的監(jiān)督,往往是以口頭指示的方式做出,甚至通過打電話、找人帶話等方式向承辦人發(fā)出指示,要求如何處理某個案件或某個人。這種監(jiān)督方式雖然具有靈活性,簡便易行,但具有太大的隨意性,不利于對檢察權(quán)的有效監(jiān)督和制約,甚至會干擾檢察權(quán)的正確行使。[1]

二、對完善檢察機關(guān)執(zhí)法辦案自身監(jiān)督制約機制的構(gòu)想

檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制的構(gòu)建與完善應(yīng)針對檢察工作中存在的可能影響執(zhí)法公正的突出問題,從有利于履行法律監(jiān)督職能,有利于檢察機關(guān)的發(fā)展和全面建設(shè)的大局出發(fā),遵循保障執(zhí)法、促進公正,講求效率、減少程序,符合實際、重在實效,長效規(guī)范、絕對權(quán)威的原則進行。

(一)健全完善業(yè)務(wù)流程管理與案件質(zhì)量保障機制。一是進一步完善辦案規(guī)范,細化辦案流程,明確質(zhì)量要求、責任人、檢查把關(guān)措施,對受理控告舉報、初查、立案偵查、審查逮捕、審查起訴、抗訴、辦理申訴案件、民事行政案件等各個辦案環(huán)節(jié),都制定統(tǒng)一、明確的操作規(guī)范,建立前后相連、環(huán)環(huán)相扣的辦案流程,做到對辦案工作項項有規(guī)定、事事有標準、環(huán)環(huán)有監(jiān)督,使每個執(zhí)法環(huán)節(jié)和執(zhí)法行為都處于嚴密的制度規(guī)范之下。二是深化檢察官辦案責任制。明確辦案中檢察官職權(quán)分配與責任承擔的范圍,理順檢察官與檢察長、檢察委員會以及部門負責人之間的關(guān)系,改善業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機制和管理機制,保障檢察官獨立行使職權(quán)。三是實行檢察長分管業(yè)務(wù)分離制度。明確主管業(yè)務(wù)的檢察長或副檢察長不能同時分管舉報、自偵、偵監(jiān)、公訴等具有互相制約功能的檢察業(yè)務(wù),以保證內(nèi)部監(jiān)督制約的有效性。四是通過建立不起訴案件公開審查制,由公訴部門對捕后擬做不訴的案件主持召開有偵查、偵監(jiān)部門參加的公開審查會,說明不訴的理由和根據(jù)并回答偵查人員、批捕人員的提問,以及設(shè)立專職督查人員,隨時檢查各辦案組的案件質(zhì)量情況,從而加強對執(zhí)法辦案活動的內(nèi)部監(jiān)督制約。

(二)建立健全案件質(zhì)量督查與評估機制。一是建立案件質(zhì)量督導(dǎo)機制。即對所辦各類案件從實體和程序兩個方面,進行執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督、檢查和指導(dǎo),重點是對不捕、不訴、不立案、無罪等案件從實體和程序方面進行督導(dǎo),在督導(dǎo)的程序和方式上,采取案后督導(dǎo)與案中督導(dǎo)相結(jié)合,定期檢查與不定期抽查相結(jié)合,跟庭考查與走訪相關(guān)司法部門相結(jié)合的方式進行。二是積極探索建立檢察人員執(zhí)法檔案制度。通過如實記錄干警的辦案數(shù)量、質(zhì)量、效果等情況,建立檢察人員執(zhí)法檔案,切實加大對辦案工作的監(jiān)督和考核力度,有效約束檢察干警的執(zhí)法行為,實現(xiàn)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作的制度化、經(jīng)常化。在此基礎(chǔ)上科學(xué)評價執(zhí)法辦案人員的辦案質(zhì)量、效率以及執(zhí)行法律法規(guī)、辦案紀律的情況,并將之作為干警個人業(yè)務(wù)考評和所在部門目標考核的重要指標。三是積極開展辦案回訪,隨機走訪涉案單位、當事人以及公安、法院等司法部門,調(diào)查、了解干警在辦案過程中的廉潔守紀、工作態(tài)度、辦事作風、辦事效率等情況,以此來督促干警公正、文明辦案。四是建立辦案質(zhì)量評估機制,對內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門辦案工作進行質(zhì)和量的科學(xué)、全面評定,從而促進規(guī)范管理,提高案件質(zhì)量。五是構(gòu)建立體縱向的綜合目標量化考核機制。建立健全部門動態(tài)量化考核辦法,將部門考核與干警個人考核結(jié)合起來,將定量考核與定性考核結(jié)合起來,通過目標管理與量化考核的調(diào)控作用和激勵作用,營造公平競爭、干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

(三)建立完善監(jiān)督管理和預(yù)警防范機制。一是建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制,實行“五個分離”,即偵查工作與決定逮捕相分離,防止錯捕漏捕與濫用強制措施;偵查工作與扣押款物的管理相分離,防止擅自處理;偵查工作與審查起訴工作相分離,防止錯訴漏訴;偵查、起訴工作與申訴、刑事賠償工作相分離,防止有錯不糾;業(yè)務(wù)工作與紀檢監(jiān)察相分離,防止不文明辦案、不依法辦案以及執(zhí)法違法行為的發(fā)生。二是實行案中教育制度。針對辦案中可能發(fā)生的問題,由主管檢察長或辦案部門負責人對檢察人員進行辦案紀律、公正執(zhí)法、職業(yè)道德、事故預(yù)防等警示教育,增強干警的免疫力。三是對有關(guān)業(yè)務(wù)部門辦理的案件進行跟蹤監(jiān)督。四是通過對“網(wǎng)上辦案”和“網(wǎng)上監(jiān)督”信息系統(tǒng)嚴格、規(guī)范的程序設(shè)計,實現(xiàn)對辦案過程的實時、動態(tài)監(jiān)督,以增加執(zhí)法辦案活動的透明度,提升運用信息化手段監(jiān)督辦案質(zhì)量的水平。

(四)健全完善內(nèi)部職能部門之間的監(jiān)督制約機制。檢察權(quán)的正確運行不僅有賴于各職能部門依法履行職責,而且也有賴于各職能部門之間的監(jiān)督制約,只有這樣,才能既保證檢察權(quán)的統(tǒng)一行使,又能避免檢察權(quán)的過度擴張。一是加強紀檢監(jiān)察部門對檢察系統(tǒng)內(nèi)部黨風廉政建設(shè)的監(jiān)督,認真落實“一崗雙責”,加強班子成員、中層干部與檢察人員之間的縱向監(jiān)督。二是加強控申部門對各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督。嚴格實行控申和刑事賠償工作與案件原承辦人分離的原則,防止因利害關(guān)系而在申訴、賠償工作中出現(xiàn)有錯不糾的現(xiàn)象。通過受理群眾來信來訪,及時辦理刑事申訴和刑事賠償案件,糾正執(zhí)法中的錯誤,從而在最后一個監(jiān)督環(huán)節(jié)做好對各業(yè)務(wù)部門的執(zhí)法監(jiān)督,確保司法公正。三是加強對自偵部門的監(jiān)督。對自偵案件的監(jiān)督制約是檢察機關(guān)強化內(nèi)部監(jiān)督制約的重中之重。要加強對案件線索管理、初查、不起訴、撤案等容易出問題環(huán)節(jié)的監(jiān)督,狠抓自偵案件的質(zhì)量監(jiān)控,積極推行訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度并制定規(guī)范性文件,定期對自偵不起訴案件和撤銷案件進行集中復(fù)查,發(fā)現(xiàn)問題及時予以糾正。通過對自偵案件的決定逮捕和審查起訴,及時糾正自偵工作中錯捕、錯訴、漏捕、漏訴以及偵查羈押中的不當行為。四是加強對偵監(jiān)、公訴部門的監(jiān)督制約。自偵部門對于偵監(jiān)、公訴部門提出的不捕決定、不起訴決定、變更強制措施決定及撤銷案件建議有異議的,可以要求復(fù)議,偵監(jiān)、公訴部門在收到復(fù)議意見書后應(yīng)及時答復(fù),自偵部門認為仍有錯誤的,應(yīng)報檢委會研究決定。自偵部門移送審查起訴的案件判決后,公訴部門應(yīng)及時將判決書送達自偵部門,自偵部門認為判決存在嚴重問題的,可以向公訴部門提出要求抗訴的建議,公訴部門應(yīng)提交檢委會討論決定。五是發(fā)揮監(jiān)所檢察部門的監(jiān)督制約作用。監(jiān)所檢察部門應(yīng)重點對自偵、偵監(jiān)、公訴部門行使職權(quán)的辦案期限進行監(jiān)督,并負責糾正超期羈押、單人提審、出所訊問等違反辦案紀律的問題。

(五)不斷完善上級院對下級院執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督制約。依照憲法和法律,上下級檢察機關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一個重要體現(xiàn),就是上級院對下級院開展業(yè)務(wù)工作的指揮,指導(dǎo)和監(jiān)督制約。要不斷強化上下級之間的這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,進一步健全上級院對下級院辦理案件的監(jiān)督制約機制。一是上級指令權(quán)要法定化、程序化、公開化。二是加強上級院對下級院的領(lǐng)導(dǎo)。實行定期報告工作制度,下級院應(yīng)定期將一個時期的檢察工作開展情況、存在問題和解決問題的措施、下一步的工作計劃等書面向上級院報告,上級院的工作部署和決定下級院必須執(zhí)行,并接受上級院的監(jiān)督。上級院還可通過對下級院請示事項和案件進行審查批準,直接指令糾正錯誤案件和撤銷錯誤決定等方式,加強對下級院工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。三是用管理和考核強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)。四是要規(guī)范上級檢察官的指令權(quán)。應(yīng)規(guī)定上級檢察官指令權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容,行使指令權(quán)的范圍、方式,做到令出有據(jù),程序合法;廢止下級檢察官就具體案件口頭請示匯報、上級檢察官口頭指令的習慣做法,避免執(zhí)法的隨意性。

(六)健全規(guī)范執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯責任追究制。一是進一步健全執(zhí)法責任制。通過逐步建立健全主訴(辦)檢察官、部門負責人、檢察長和檢委會的執(zhí)法責任,把責任明確到每個人、每個崗位、每個環(huán)節(jié),明確執(zhí)法的責任范圍,健全執(zhí)法過錯的確認機制,依履職失責情形追究相應(yīng)責任。二是嚴格執(zhí)法過錯責任追究制。健全完善執(zhí)法過錯的追究程序,凡發(fā)現(xiàn)干警在執(zhí)法辦案中故意或過失違反法律與有關(guān)規(guī)定,造成案件實體或程序錯誤的,都應(yīng)嚴格按照《執(zhí)法過錯責任追究條例》、《檢察官紀律處分暫行規(guī)定》等制度,嚴肅追究相關(guān)人員的責任,不斷完善與落實檢察機關(guān)有權(quán)必有

責、用權(quán)受監(jiān)督、失職要追究的內(nèi)部監(jiān)督機制。

注釋:

[1]許彩云,付立華:《我國檢察權(quán)的內(nèi)部制約機制研究》[J],《河北法學(xué)》,2007年第6期。