郭晶晶　鄧灼穎

2009年3月25日,最高人民法院發(fā)布的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009-2013)》提出,要建立刑事被害人救助制度,對(duì)因受犯罪侵害而陷入生活困境的受害群眾,實(shí)行國(guó)家救助,研究制定人民法院救助細(xì)則,配合有關(guān)部門推進(jìn)國(guó)家賠償制度的完善。而最高人民檢察院早在2008年4月就完成了《關(guān)于建立刑事被害人國(guó)家救助制度的調(diào)研報(bào)告》及《中華人民共和國(guó)刑事被害人國(guó)家救助法(建議稿)》,并呈送有關(guān)部門。由此可見(jiàn),經(jīng)過(guò)多年的論證,刑事被害人國(guó)家救助制度在長(zhǎng)期的立法空白后即將呼之欲出。我們結(jié)合具體實(shí)踐,從檢察機(jī)關(guān)的角度進(jìn)一步探索該制度的構(gòu)建。

一、目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)建刑事被害人國(guó)家救助制度的探索

2007年1月,《最高人民檢察院2007年刑事申訴檢察工作要點(diǎn)》中提出:“有條件的地方可以試點(diǎn)建立刑事被害人補(bǔ)償機(jī)制?！?007年以來(lái),江蘇、山東、廣東、浙江、四川等省份的十幾個(gè)基層院正在依據(jù)自己的實(shí)踐對(duì)刑事被害人救助工作進(jìn)行探索。雖然各地在救助對(duì)象、救助途徑、救助方式、救助內(nèi)容上不盡相同,但這些嘗試和努力在破解涉檢上訪問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用,取得了很好的效果。鑒于我們選取檢察機(jī)關(guān)的角度論述被害人救助制度,所以從我國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)情況來(lái)看,我們總結(jié)了以下特點(diǎn):

(一)救助對(duì)象不同

各試點(diǎn)救助對(duì)象主要可分為兩類:一類是因檢察機(jī)關(guān)作出自由裁量權(quán)而決定其實(shí)體權(quán)利的特困被害人,如廣東省珠海市人民檢察院規(guī)定受救助的對(duì)象是指由于事實(shí)不清、證據(jù)不足或犯罪嫌疑人死亡而本院作出不批準(zhǔn)逮捕或不起訴決定的刑事被害人;[1]另一類是針對(duì)所有刑事案件特困被害人,范圍較廣,如四川省成都市人民檢察院和江蘇省昆山市人民檢察院都將救助對(duì)象設(shè)定為人身傷害類犯罪的刑事被害人:昆山市人民檢察院對(duì)因犯罪行為導(dǎo)致人身?yè)p害而陷入醫(yī)療、生活困境的被害人提供緊急救助;成都市人民檢察院對(duì)遭遇搶劫、綁架、強(qiáng)奸、殺人、傷害等重大犯罪且符合失去勞動(dòng)能力、失去正常收入的被害人提供救助。[2]我院將對(duì)象限定于個(gè)案救助,主要針對(duì)因涉法涉訴案件導(dǎo)致面臨嚴(yán)重生存危機(jī)和生活長(zhǎng)時(shí)間困苦的刑事被害人或受其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的直系親屬。[3]

(二)開(kāi)展救助的方式不同

目前存在三種救助方式:一種是檢察機(jī)關(guān)本身作為救助主體并發(fā)放救助金,如昆山市人民檢察院、珠海市人民檢察院設(shè)立了救助基金,通過(guò)發(fā)放救濟(jì)金方式,對(duì)被害人的救助資金采取貨幣方式一次性給付。第二種是檢察機(jī)關(guān)擁有救助決定權(quán)而沒(méi)有救助金發(fā)放權(quán),只負(fù)責(zé)被害人情況的實(shí)質(zhì)審查。如我院在受理案件被害人的申請(qǐng)后審查被害人的具體情況,加具是否同意救助的意見(jiàn),報(bào)區(qū)政法委報(bào)批申請(qǐng)專項(xiàng)救助基金,該基金最終由區(qū)財(cái)政局核發(fā)。第三種是檢察機(jī)關(guān)作為牽頭機(jī)構(gòu)起協(xié)調(diào)作用,不實(shí)際決定或發(fā)放救助。如江蘇省無(wú)錫市人民檢察院、四川省蒲江縣人民檢察院發(fā)揮牽頭作用,聯(lián)合公安、法院、司法、民政等相關(guān)部門分工合作,通過(guò)各部門的密切配合,各負(fù)其責(zé),不斷擴(kuò)大了救助范圍,沒(méi)有設(shè)立專項(xiàng)基金。

(三)啟動(dòng)方式不同

目前存在三種啟動(dòng)方式:昆山市人民檢察院主要采取主動(dòng)啟動(dòng)的方式;蒲江縣人民檢察院主要采取被動(dòng)啟動(dòng)方式,在日常信訪接待和辦案中遇有刑事受害人涉訪涉訴案件時(shí),詳細(xì)聽(tīng)取刑事受害人或其代理人的訴求以及工作、生活情況,特別注重了解有無(wú)“老、弱、病、殘、孕”等困難,并及時(shí)向檢察長(zhǎng)報(bào)告。對(duì)符合救助條件的,檢察長(zhǎng)簽署刑事受害人救助機(jī)制啟動(dòng)函,啟動(dòng)刑事受害人救助機(jī)制;[4]無(wú)錫市兩級(jí)檢察院則采取主動(dòng)啟動(dòng)與被動(dòng)啟動(dòng)兩種方式同時(shí)進(jìn)行,在檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕與審查起訴的過(guò)程中,針對(duì)交通肇事、故意殺人、故意傷害等因犯罪行為易導(dǎo)致被害人重大損害的重點(diǎn)類型案件,重點(diǎn)審查被害人情況,對(duì)符合救助條件的確保全部予以告知,同時(shí),在舉報(bào)中心接訪和其他檢察工作中,發(fā)現(xiàn)符合條件者,及時(shí)移送有關(guān)部門審查。

(四)資金來(lái)源不同

有的由財(cái)政撥款,如廣東省廣州市與珠海市,都由市財(cái)政撥款安排了專項(xiàng)基金。有的有多種渠道,如浙江省臺(tái)州市救助資金來(lái)源有政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、基金孳息和其他資金。還有的根本沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源,靠發(fā)動(dòng)干警捐贈(zèng),向社會(huì)募捐,或者單位領(lǐng)導(dǎo)向財(cái)政、民政部門游說(shuō),爭(zhēng)取一筆經(jīng)費(fèi),以解決個(gè)案中被害人的救濟(jì)問(wèn)題。

綜上所述,各地司法機(jī)關(guān)進(jìn)行了各種有益探索,積累了大量經(jīng)驗(yàn),但也由此可見(jiàn),各試點(diǎn)單位對(duì)救助范圍、救助方式、資金來(lái)源等規(guī)定得差別較大。各地基本上是自行其是,各自摸索,“沒(méi)有互相借鑒和吸收有益的經(jīng)驗(yàn),一定程度上造成了司法資源的浪費(fèi),也不利于被害人經(jīng)濟(jì)救助制度的規(guī)范化和法律化”。[5]

二、檢察機(jī)關(guān)在被害人國(guó)家救助過(guò)程中的地位與作用

(一)地位:檢察機(jī)關(guān)僅為被害人國(guó)家救助過(guò)程的環(huán)節(jié)之一

1.從所依據(jù)的法律位階來(lái)看,現(xiàn)階段,被害人國(guó)家救助的立法定位應(yīng)納入社會(huì)保障法而非刑事訴訟法范疇。對(duì)被害人救助如果不涉及到刑事被害人刑事訴訟權(quán)利中的訴訟、參與權(quán)、知情權(quán)而言,僅僅對(duì)被害人作受害保障的話,將制度納入社會(huì)保障法的范疇,將救濟(jì)權(quán)定位在社會(huì)保障的方面比較符合目前國(guó)情。

2.從救助行為的性質(zhì)來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)僅具有救助決定權(quán)。刑事被害人制度首要是立足于經(jīng)費(fèi),目前來(lái)看,主要是從財(cái)政撥款的,對(duì)于財(cái)政上的款項(xiàng)實(shí)際上進(jìn)行了處分和支配權(quán)限,是行政性的行為,如果賦予檢察機(jī)關(guān)這項(xiàng)處分與支配的權(quán)利,就等于讓一個(gè)司法機(jī)關(guān)作出行政決定,這是沒(méi)有法理依據(jù)的。檢察機(jī)關(guān)有救助決定權(quán),行政機(jī)關(guān)有經(jīng)費(fèi)發(fā)放權(quán),這兩種權(quán)力分別體現(xiàn)了司法權(quán)和行政權(quán)兩種權(quán)能,只有處理好兩者的關(guān)系才能使被害人得到切實(shí)有效的救助。所以檢察機(jī)關(guān)在被害人救助過(guò)程中只能作出救助決定,而不能處理具體的經(jīng)費(fèi)發(fā)放問(wèn)題。

3.從救助行為的社會(huì)效果來(lái)看,如果說(shuō)刑事被害人國(guó)家救助機(jī)制產(chǎn)生之初的根本目的在于作為一項(xiàng)預(yù)防和控制犯罪的刑事政策,那么隨著和諧社會(huì)的發(fā)展要求,陷入困苦的刑事被害人得到救助終將成為社會(huì)公共政策的重要目標(biāo),司法機(jī)關(guān),特別是檢察院的主導(dǎo)地位與作用固然重要,但社會(huì)公共組織與社會(huì)力量的普遍參與不可或缺。刑事被害人救助機(jī)制是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程,并非檢察機(jī)關(guān)一家所能包攬并完成的。

(二)作用:檢察機(jī)關(guān)在被害人國(guó)家救助過(guò)程中的作用不可替代

被害人救助制度,是從經(jīng)濟(jì)上解決被害人及其親屬經(jīng)濟(jì)困難的制度。沒(méi)有穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源,這一制度就不可能推行?，F(xiàn)階段,我國(guó)的國(guó)情決定,要建立刑事被害人救助制度,主要需要政府財(cái)政的支持,同時(shí),由于財(cái)政部門對(duì)訴訟進(jìn)展、刑事被害人數(shù)量、困難情況以及刑事加害人是否有賠償能力、履行能力大小等相關(guān)資料皆難以掌握,對(duì)于每年所需財(cái)政資金、刑事被害人認(rèn)定、刑事加害人情況核實(shí)等,均存在操作性障礙。因此,檢察機(jī)關(guān)在對(duì)被害人救助審查及決定環(huán)節(jié)上就凸顯出其不可替代的優(yōu)勢(shì):從職能上看,檢察職能決定了檢察工作貫穿偵查、批捕、起訴、審判、執(zhí)行等各個(gè)刑事訴訟環(huán)節(jié),由檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展救助能最大限度地保障被害人的最低生活需要;從立場(chǎng)上看,在刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)代表控方,因此,檢察機(jī)關(guān)與其他司法機(jī)關(guān)相比具有天然的角色優(yōu)勢(shì);從經(jīng)驗(yàn)上看,近年來(lái),檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們,檢察機(jī)關(guān)能充分聽(tīng)取被害人的心聲,滿足他們最低的生活需要,取得良好的社會(huì)效果。

三、檢察環(huán)節(jié)被害人救助制度的構(gòu)想

(一)救助對(duì)象

從救助對(duì)象來(lái)看,是所有刑事案件中沒(méi)有得到被告人足夠賠償?shù)谋缓θ硕紤?yīng)當(dāng)進(jìn)行救助,還是其中那些生活困難的被害人才應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄戎?如果從公平的角度講,當(dāng)然是所有沒(méi)有得到足額賠償?shù)谋缓θ硕紤?yīng)當(dāng)?shù)玫骄戎?但從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件看,國(guó)家救助資金畢竟有限,不可能同時(shí)滿足所有被害人的要求,所以我們同意應(yīng)遵循救急救難的原則,宜先從對(duì)那些面臨嚴(yán)重生存危機(jī)和生活長(zhǎng)時(shí)間困苦的被害人及其親屬進(jìn)行救助做起,逐步擴(kuò)展到對(duì)所有被害人進(jìn)行救助。

(二)救助范圍

從救助的范圍來(lái)看,是國(guó)家對(duì)刑事受害人進(jìn)行“全方位”救助,還是主要保障被害人基本醫(yī)療費(fèi)用和基本生活費(fèi)用?這也是一個(gè)公平與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件權(quán)衡的問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)可能性講,宜先從保障刑事被害人的基本醫(yī)療費(fèi)用和基本生活費(fèi)用做起,逐步擴(kuò)展到保障被害人所有應(yīng)當(dāng)?shù)玫降馁r償。

(三)救助方式

從救助方式來(lái)看,提供直接的貨幣救助為主要方式,除了經(jīng)濟(jì)救助外,被害人救助還應(yīng)當(dāng)包括心理、安康、監(jiān)護(hù)等一系列其他方式,這就要求檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民法院、司法行政、勞動(dòng)和社會(huì)保障、民政等部門協(xié)調(diào)配合,定期通報(bào)對(duì)被害人實(shí)施救助的情況,征詢意見(jiàn)和建議,共同推進(jìn)被害人救助工作。

(四)救助程序

從救助程序上來(lái)看,對(duì)被害人的救助應(yīng)采取主動(dòng)及被動(dòng)同時(shí)的方式啟動(dòng),由檢察機(jī)關(guān)的控申部門作為救助單位主動(dòng)告知或依被害人及其家屬申請(qǐng)?zhí)岢?由申請(qǐng)人提供資料,救助單位審核并填寫(xiě)救助意見(jiàn),報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)(一般由地區(qū)政法委負(fù)責(zé))后由財(cái)政局決定核發(fā)。

(五)救助機(jī)制的監(jiān)督

從救助機(jī)制的監(jiān)督機(jī)制上看,如何監(jiān)督檢察環(huán)節(jié)被害人救助機(jī)制的運(yùn)行,檢察機(jī)關(guān)自身的法律監(jiān)督會(huì)否造成“監(jiān)督者無(wú)人監(jiān)督”的困境?答案是否定的,因?yàn)楸缓θ司葷?jì)機(jī)制是個(gè)多部門配合過(guò)程,檢察環(huán)節(jié)只是救助環(huán)節(jié)之一,檢察機(jī)關(guān)對(duì)外可以實(shí)施公開(kāi)聽(tīng)證與情況通報(bào),對(duì)內(nèi)可通過(guò)檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門回訪申請(qǐng)人,監(jiān)督救助效果的內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)行救助情況的監(jiān)管,另外檢察機(jī)關(guān)也可主動(dòng)

接受同級(jí)人大、財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督。

注釋:

[1]盧希起:《刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償制度研究》,中國(guó)檢察出版社2008年版,第183頁(yè)。

[2]參見(jiàn)《救助被害人——成都經(jīng)驗(yàn)有望全省推廣》,載《成都日?qǐng)?bào)》2008年1月11日。

[3]參見(jiàn)《上班遇車禍,昏迷八個(gè)月》,載《番禺日?qǐng)?bào)》2008年3月24日。該案為番禺區(qū)人民檢察院首例實(shí)施被害人國(guó)家救助機(jī)制的被害人:被害人黃灼標(biāo)于2007年7月29日,駕駛摩托車在本區(qū)鐘村鎮(zhèn)被醉酒駕駛無(wú)牌摩托車的肇事者何杰強(qiáng)撞致重傷(后被評(píng)為一級(jí)傷殘),黃灼標(biāo)經(jīng)本區(qū)、廣州市醫(yī)院多次重大手術(shù)后,至今仍需不斷救治,花費(fèi)了約360,000元的巨額醫(yī)藥費(fèi),而何杰強(qiáng)雖被區(qū)人民法院以交通肇事罪判處有期徒刑十個(gè)月及支付相關(guān)醫(yī)藥費(fèi)用,但至今只賠付了41000元。雖然黃灼標(biāo)家屬將黃所住的房子變賣得款150,000元,而社會(huì)各方亦給予傷者一定的援助(番禺慈善會(huì)捐款40000元,當(dāng)?shù)劓?zhèn)、村募捐20000多元,但由于區(qū)法院執(zhí)行局暫未能發(fā)現(xiàn)并查封肇事者可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn),該院的民事判決不能執(zhí)行,致使救治黃灼標(biāo)的醫(yī)藥費(fèi)出現(xiàn)巨大的缺口,為此,根據(jù)2008年4月9日出臺(tái)的《廣州市番禺區(qū)涉法涉訴信訪專項(xiàng)資金使用管理辦法》,番禺區(qū)人民檢察院控申科經(jīng)審核該案及被害人具體情況后認(rèn)為,被害人及其親屬符合救助規(guī)定,以救助單位的身份,幫助被害人家屬成功申領(lǐng)該基金并報(bào)區(qū)財(cái)政局核發(fā),一次性獲得人民幣救助40000元。

[4]四川省成都市蒲江縣人民檢察院會(huì)同縣總工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、民政局、教育局、殘聯(lián)等部門,簽訂了《建立刑事受害人救助機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》,會(huì)同上述職能部門籌措資金。來(lái)源于http//news.sohu.com/20070714/n251052881.shtml,2009年4月17日訪問(wèn)。

[5]楊志祥:《淺談檢察視角下刑事被害人的國(guó)家救助》,載《法學(xué)研究》2008年第6期。