廣東省廣州市番禺區(qū)人民檢察院課題組

編者按:檢察調(diào)研工作是檢察工作的主要內(nèi)容之一,能夠有力提升檢察業(yè)務(wù)工作。近幾年來,整個(gè)檢察系統(tǒng)非常重視檢察調(diào)研工作,涌現(xiàn)出一批調(diào)研積極的基層院,形成了一批優(yōu)秀的調(diào)研成果。為展現(xiàn)基層院調(diào)研工作成果,本刊特辟“基層調(diào)研風(fēng)貌”欄目,集中展示取得較好成果基層院的調(diào)研文章。首期推出的是廣東省廣州市番禺區(qū)人民檢察院。該院堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),積極創(chuàng)新辦案機(jī)制,多措并舉,懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪,大力推進(jìn)“陽光檢務(wù)”,加強(qiáng)法律監(jiān)督能力和檢察隊(duì)伍建設(shè),全面履行檢察職能,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和公平正義,實(shí)現(xiàn)了檢察工作跨越式發(fā)展。2007年至今年5月,該院先后被評(píng)為全國先進(jìn)基層檢察院、全國檢察宣傳先進(jìn)單位、廣東省檢察文化建設(shè)工作先進(jìn)集體、廣州市社會(huì)治安綜合治理工作先進(jìn)集體、廣州市檢察機(jī)關(guān)先進(jìn)單位和廣州市先進(jìn)基層檢察院等稱號(hào)。

反瀆職侵權(quán)局履行法律監(jiān)督職能的過程,是依法限制國家權(quán)力、尊重和保障人權(quán)的過程,其內(nèi)涵便是通過對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約實(shí)現(xiàn)國家法治及人權(quán)保障。具體包括對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約、對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督制約和對(duì)公民人權(quán)的保護(hù)三方面職能。但當(dāng)前反瀆法律監(jiān)督工作尚存在問題諸多問題,需要進(jìn)一步完善。

一、反瀆法律監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

從反瀆工作開展的現(xiàn)狀看,檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)局在力量配備、工作力度、工作機(jī)制等方面與當(dāng)前瀆職犯罪的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)存在著較大的反差。

(一)主動(dòng)打擊瀆職侵權(quán)犯罪意識(shí)不夠

當(dāng)前反瀆案件查辦的數(shù)量和質(zhì)量與反瀆職侵權(quán)局支撐懲治職務(wù)犯罪“半壁江山”的重責(zé)不相適應(yīng),未能形成反瀆高壓打擊態(tài)勢(shì)。主要表現(xiàn)為:(1)反瀆案件立案數(shù)偏低且不均衡。全國有的省份一年查辦瀆職侵權(quán)案件三四百件,有的省份卻只有十多件,有的基層院反瀆立案處于“消零”狀態(tài),甚至出現(xiàn)連年立案空白的情況;(2)新罪名查處力度不高。反瀆職侵權(quán)局管轄罪名達(dá)42種,占檢察機(jī)關(guān)管轄偵查的案件的79%。但各地檢察機(jī)關(guān)普遍對(duì)一些新罪名和新領(lǐng)域犯罪觸及較少,據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)人透露,像“商檢徇私舞弊罪”、“動(dòng)植物檢疫失職罪”、“違法提供出口退稅憑證罪”、“放縱走私罪”等20多個(gè)新罪名,一年下來,每個(gè)罪名在全國也只有兩三個(gè)涉案人員,有的甚至是空白。[1]

(二)查辦瀆職侵權(quán)犯罪效果有待提高

一是瀆職侵權(quán)罪名認(rèn)定難。瀆職侵權(quán)罪名被貪污賄賂罪名所吸收的判決情況比較普遍,究其原因;一方面,由于瀆職犯罪具有隱蔽性,致使偵查取證難;另一方面,對(duì)徇私舞弊等瀆職行為與受賄行為同時(shí)并存的情況是以數(shù)罪并罰還是按牽連犯從一重判處存在爭議,而當(dāng)前司法審判多以后者為判罰標(biāo)準(zhǔn)。這種不綜合考量社會(huì)危害,僅單純以刑罰標(biāo)準(zhǔn)簡單作牽連犯處理的判罰原則,造成瀆職侵權(quán)罪名認(rèn)定難,使社會(huì)公眾對(duì)反瀆罪名的認(rèn)知度大大降低,對(duì)反瀆案件的打擊和查處造成很大影響。

二是“輕處輕罰”現(xiàn)象突出。瀆職犯罪官員,被判處有罪但免予刑事處罰,或雖被判處徒刑但使用緩刑的比率,已由2001年的52.6%增至2005年的82.83%。[2]據(jù)2007年5月22日《檢察日?qǐng)?bào)·廉政周刊》刊載的最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)立案查處事故背后瀆職犯罪情況報(bào)告》解讀一文中披露:2006年全國檢察機(jī)關(guān)立案查處的瀆職侵權(quán)犯罪嫌疑人中,作出刑事判決的有249人,其中免予刑事處罰131人,占判決總數(shù)的52.6%,宣告緩刑的107人,占判決總數(shù)的43%,判處實(shí)刑的只有9人,占判決總數(shù)的3.6%。判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達(dá)95.6%。“輕處輕罰”現(xiàn)象影響了反瀆辦案的社會(huì)效果,形成惡性循環(huán)。

三是監(jiān)管責(zé)任追究力度有待加強(qiáng)。近年來,全國重大責(zé)任事故接連發(fā)生,但受瀆職處罰的公職人員較少,由此暴露出的監(jiān)管責(zé)任追究問題不容忽視。

二、反瀆職侵權(quán)局法律監(jiān)督職能的完善

當(dāng)前,懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪的重要性、緊迫性與反瀆職侵權(quán)工作中存在的問題形成了鮮明的對(duì)比,完善反瀆職能,提高反瀆法律監(jiān)督能力,已成為完善法律監(jiān)督體系,影響國家法治進(jìn)程的當(dāng)務(wù)之急。

(一)立法上的完善

我們認(rèn)為,針對(duì)反瀆工作存在社會(huì)認(rèn)知不足、案源少、處理難問題,應(yīng)完善以下立法:

一是明確對(duì)徇私舞弊型瀆職犯罪的立法規(guī)定。通過立法厘清徇私舞弊型瀆職判罰原則、建立主觀推定原則,解決當(dāng)前司法實(shí)踐中徇私舞弊型瀆職犯罪定罪難的問題。

目前,司法實(shí)踐中大多存在對(duì)徇私舞弊型瀆職犯罪中的瀆職犯罪行為與受賄犯罪行為擇一重罪,按受賄罪處理的情況,不僅無法涵蓋對(duì)該行為的法律評(píng)價(jià),同時(shí)也降低社會(huì)公眾及至政府官員對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪危害性的認(rèn)知度。我們認(rèn)為,應(yīng)在刑法瀆職罪法條的最后增設(shè)一條對(duì)徇私舞弊型瀆職犯罪中分別構(gòu)成犯罪的瀆職行為與受賄行為,除《刑法》第399條第4款規(guī)定的情形之外,統(tǒng)一實(shí)行數(shù)罪并罰的注意規(guī)定。

“徇私”作為徇私舞弊類瀆職犯罪的主觀要件之一,其作為行為人的一種內(nèi)心活動(dòng),在外界很少留下痕跡等證據(jù),取證困難。筆者認(rèn)為,可參照《聯(lián)合國反腐敗公約》立法經(jīng)驗(yàn),建立主觀要件推定制度,解決“徇私”要件查證難的問題,從而降低偵控機(jī)關(guān)對(duì)主觀要件的舉證責(zé)任,體現(xiàn)嚴(yán)厲打擊腐敗犯罪的精神。

二是賦予檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)以及技術(shù)偵查權(quán)。瀆職犯罪與其背后“原罪”本身具有內(nèi)在的聯(lián)系,機(jī)動(dòng)偵查權(quán)可成為檢察機(jī)關(guān)打擊職務(wù)犯罪手段不足的補(bǔ)救措施。另外,當(dāng)前職務(wù)犯罪日益呈現(xiàn)出技術(shù)化、高智能化乃至有組織化,技術(shù)偵查手段必然成為偵查職務(wù)犯罪不可或缺的手段。我國應(yīng)借鑒國外法治國家設(shè)立職務(wù)犯罪技術(shù)偵查權(quán)的經(jīng)驗(yàn),確立技術(shù)偵查措施權(quán)。

三是引入職務(wù)犯罪過失監(jiān)督理論,強(qiáng)化國家機(jī)關(guān)在責(zé)任事故中的監(jiān)管職責(zé)。近年來,食品、醫(yī)療、環(huán)境污染、礦難、火災(zāi)等重特大安全責(zé)任事故頻發(fā),相關(guān)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任日益凸顯。用完善立法的手段確立相關(guān)職能部門的監(jiān)管責(zé)任,是現(xiàn)代社會(huì)的訴求,也是強(qiáng)化反瀆職能的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我們認(rèn)為,在立法上確立職務(wù)關(guān)系的監(jiān)督過失理論,構(gòu)建完備的監(jiān)督過失犯罪罪名體系。監(jiān)督過失責(zé)任問題,就是當(dāng)從業(yè)人員的過失行為導(dǎo)致嚴(yán)重的結(jié)果發(fā)生時(shí),處于監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)、管理地位的人員是否應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任,以及如何承擔(dān)刑事責(zé)任的問題。在立法上確立職務(wù)關(guān)系的監(jiān)督過失理論,并通過信賴原則的適用限制監(jiān)督過失適用范圍。對(duì)于職務(wù)關(guān)系上的監(jiān)督過失犯罪,有專家建議在《刑法》第九章“瀆職罪”中設(shè)立“監(jiān)督過失罪”,為司法機(jī)關(guān)在安全責(zé)任事故等犯罪中適用監(jiān)督過失追究國家機(jī)關(guān)工作人員刑事責(zé)任提供統(tǒng)一的依據(jù),避免無法可依或者張冠李戴的尷尬。

(二)長效機(jī)制的建立

一是探索檢察工作一體化戰(zhàn)略。探索上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌的檢察工作一體化機(jī)制的建立,提高反瀆工作質(zhì)效。如深化“偵查一體化”機(jī)制,[3]對(duì)偵查一體化機(jī)制的啟動(dòng)方式、案件的提辦交辦、偵查力量的組織抽調(diào)、協(xié)作協(xié)查程序、偵查信息的收集共享等方面進(jìn)行制度規(guī)范的建設(shè);加強(qiáng)人才庫的建設(shè),在檢察、金融、審計(jì)、財(cái)稅、證券、外匯、計(jì)算機(jī)等領(lǐng)域選拔專家型人才進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配使用,解決反瀆專業(yè)技術(shù)不足的困難;通過內(nèi)部整合實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)系協(xié)調(diào)化,使檢察機(jī)關(guān)偵、捕、訴、研聯(lián)動(dòng)工作,體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的整體力量。

二是實(shí)施情報(bào)信息主導(dǎo)戰(zhàn)略。確立以情報(bào)信息主導(dǎo)反瀆工作的理念,加大情報(bào)信息體系的研究和建設(shè)力度。建立“線人制度”,大膽嘗試由省、直轄市人民檢察院制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范,下屬各檢察院分級(jí)建設(shè)、管理、使用線人制度,拓寬情報(bào)信息來源渠道。與職能部門建立信息庫,包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的案件線索庫、與公安戶籍、電信、工商、稅務(wù)、國土等職能部門聯(lián)網(wǎng)的公共信息登記資料庫以及各黨政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、駐區(qū)單位、區(qū)屬企業(yè)等單位人員信息、崗位職責(zé)、辦事流程、規(guī)章制度、法律依據(jù)五方面內(nèi)容的重點(diǎn)監(jiān)督信息庫。落實(shí)好行政執(zhí)法與刑事移送相銜接制度,健全與有關(guān)執(zhí)法部門的配合協(xié)作機(jī)制,充分發(fā)揮有關(guān)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門的情報(bào)提供作用。

三是建立反瀆主動(dòng)監(jiān)督模式,強(qiáng)化預(yù)防功能。針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在介入重大責(zé)任事故中缺少獨(dú)立性和主動(dòng)權(quán)的問題,建立重大責(zé)任事故同步介入特派檢察員制度。同時(shí),把行政執(zhí)法監(jiān)督作為反瀆法律監(jiān)督業(yè)務(wù)的“增長點(diǎn)”,建立法律監(jiān)督與行政執(zhí)法相銜接機(jī)制。通過主動(dòng)對(duì)群眾信訪、自行發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違規(guī)執(zhí)法線索進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督案源可通過與政府信訪部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、行政執(zhí)法職能部門違記人員處理情況移送檢院備案制等方式進(jìn)行。設(shè)立法律監(jiān)督與新聞?shì)浾摫O(jiān)督相銜接機(jī)制,通過新聞媒體拓寬案源,引導(dǎo)媒體對(duì)公權(quán)運(yùn)行部門進(jìn)行重點(diǎn)輿論監(jiān)督,加強(qiáng)反瀆預(yù)防和宣傳,激發(fā)群眾發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)瀆職犯罪的熱情,提

高反瀆職侵權(quán)局法律監(jiān)督的質(zhì)效。

注釋:

[1]郭洪平:《反瀆職侵權(quán):多少案件線索待發(fā)掘》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年7月11日。

[2]王治國:《瀆職犯罪輕刑化傾向必須引起重視》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2006年7月25日。

[3]王瑞啟、朱春莉:《新形勢(shì)下建立偵查一體化機(jī)制的思考》,載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2005年第3期。