解志勇　曹　巍　鄭志平

摘要:立案審查程序是行政訴訟的必經(jīng)環(huán)節(jié)?人民法院在接到當事人的起訴后必須及時組織人員對當事人的起訴材料進行審查,以核實是否符合法定的受理條件?如果符合法律規(guī)定的受理要件,人民法院應(yīng)當及時予以立案受理,否則應(yīng)當裁定不予受理?我國目前《行政訴訟法》及若干司法解釋并未對行政訴訟的立案程序作詳細的規(guī)定;實踐中,各地法院的做法也并不一致,這在一定程度上不利于對行政機關(guān)行使職權(quán)的行為進行監(jiān)督,也不利于保護相對人的合法權(quán)益不受違法具體行政行為的侵害?

關(guān)鍵詞:行政訴訟;受案范圍;立案審查

中圖分類號:D912.1文獻標識碼:A

文章編號:1008-7168(2009)03-0074-07

一?立案審查的含義

立案程序是指立案階段各種訴訟活動的程式?次序和形式?立案程序主要包括對立案材料的接受?對材料的立案審查以及審查后的處理?其中立案審查程序是人民法院接到原告的訴狀后,根據(jù)有關(guān)規(guī)定進行審查,決定是否立案受理的程序?立案審查程序是行政訴訟的必經(jīng)程序,人民法院只有在對起訴材料進行立案審查之后,才能知道相對人的起訴是否符合法定條件,從而決定是否需要立案審理?行政訴訟中的立案審查主要針對相對人的起訴是否符合受理條件進行審查,其中原告資格?受案范圍是立案審查的重點內(nèi)容?人民法院的相關(guān)部門在對起訴材料進行審查之后,符合法定受理要件的裁定予以立案,反之則裁定不予受理?立案受理表明行政訴訟審判程序正式啟動,進而產(chǎn)生一系列的程序后果:原告不能再就此糾紛另外起訴,且不能另行提起其他的救濟程序;而審判程序既然啟動,受訴法院必須依法按期審結(jié)案件,等等?可見,立案審查程序是行政訴訟中極為重要的一個環(huán)節(jié)?然而,我國《行政訴訟法》及其解釋卻并未就此制度進行詳細的規(guī)定,這給司法實踐中的各行其是提供了漏洞,其中最普遍的表現(xiàn)便是該立案的不立案,該審查的不予審查①?因此我國應(yīng)當加強對立案程序的研究,盡快完善相關(guān)的立法規(guī)定,減少實踐中不合理的自由裁量的運用,從而切實保護相對人的合法權(quán)益得到及時的維護?

二?立案審查的方式和期限

人民法院接到當事人的訴狀之后,應(yīng)當按照法律規(guī)定進行審查?而對立案審查的方式,行政訴訟法未作具體規(guī)定,各法院做法也不盡一致,主要表現(xiàn)在兩方面:一方面負責審查立案的審判庭不同?有的法院對行政案件的立案審查由告訴?申訴庭負責,其認為符合起訴條件的,立案受理后移送行政審判庭審判,認為不符合條件的,裁定不予受理?有的法院直接由行政審判庭負責立案審查?另一方面立案審查的組織形式也不一樣?有的法院由審判人員一人進行,有的法院組成合議庭進行?筆者認為,對起訴的行政案件的立案審查直接由行政庭負責并組成合議庭進行較為恰當?這樣做便于直接了解?掌握行政案件的信息和動向,有利于積累?總結(jié)實踐經(jīng)驗,提高行政審判水平?由行政庭負責并組成合議庭進行審查立案,是法律對行政案件的審判組織形式的嚴格要求,以防止個人審查的局限性和片面性?既可以防止人民法院內(nèi)部之間的人力浪費和內(nèi)耗,又可以為案件的審判做好準備,在立案審查中解決一些疑難問題,便于上一級法院行政庭了解?掌握?指導(dǎo)工作和審理這類上訴案件,切實保護當事人的訴權(quán),也防止其濫用訴權(quán)?

接到當事人的起訴材料之后,立案審查機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)法律規(guī)定及時地予以審查?《行政訴訟法》第四十二條規(guī)定,人民法院接到起訴狀后,應(yīng)當在七日內(nèi)審查完畢,并做出予以立案或裁定不予受理的決定?立案審查期限的計算,應(yīng)當根據(jù)不同情況進行:審查立案的期限一般從人民法院收到起訴狀的次日起計算;對受理的案件有欠缺而責令原告補正或補充起訴狀的,應(yīng)從補正后交法院的次日起計算;由上級人民法院轉(zhuǎn)交下級人民法院或者同級法院之間轉(zhuǎn)交的案件,從受訴人民法院收到起訴狀之次日起計算?

三?立案審查的內(nèi)容

立案審查是行政訴訟的必經(jīng)程序,只有在對起訴材料進行立案審查之后,人民法院才能決定是否予以受理審判?通常情況下,法院的立案審查機構(gòu)主要就以下幾個方面進行審查?

(一)是否符合起訴條件?根據(jù)我國《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定,提起訴訟應(yīng)當符合下列條件,即原告適格?被告明確?訴訟請求和事實根據(jù)具體以及屬于人民法院的受案及管轄范圍?具體說來,對于起訴條件的審查主要包含以下幾方面?

1.當事人是否具備原告資格?學術(shù)界一般認為,原告資格是指個人或者組織請求法院保護自己的合法權(quán)益所應(yīng)具備的條件[1](p.66);或者認為原告資格是指提起行政訴訟的身份條件,其解決的主要問題便是行政相對人具備何種條件才能提起行政訴訟[2](p.398)?關(guān)于原告資格的確定,學術(shù)界也有不同觀點②?總的看來行政訴訟的原告必須具備以下兩個條件:

首先,在行政法律關(guān)系中,原告必須處于行政相對人的地位?所謂的“行政相對人”是指在行政法律關(guān)系中與行政主體相對的一方當事人,即公民?法人或其他組織?行政相對人不僅指具體行政行為的直接對象,還包括其利益受具體行政行為影響的人?行政訴訟相對人不僅包括公民?法人,還包括各級國家機關(guān)等其他組織?

其次,原告必須是認為其合法權(quán)益受到具體行政行為侵害的人?這包含三層涵義:(1)原告的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害,而不是抽象行政行為的侵害?行政相對人僅能就具體行政行為提起訴訟,而不能直接以抽象行政行為違法單獨提出審查請求?(2)原告所受侵害之利益必須是合法利益?行政相對人只能對行政機關(guān)違法行使職權(quán)侵害其合法權(quán)益的具體行政行為提起訴訟,而不能就行政機關(guān)合法撤銷?剝奪其違法利益的職權(quán)行為要求保護?根據(jù)我國《行政訴訟法》及若干解釋,這里的合法權(quán)益不僅指人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利,也包括各種受法律所保護的利益?(3)只要公民?法人或其他組織認為其合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害即可提起訴訟,而侵害是否實際存在不在原告資格的限制條件之內(nèi)?

當然,我國法律也規(guī)定了原告資格在某種條件下可以轉(zhuǎn)移?根據(jù)《行政訴訟法》第二十四條的規(guī)定:“有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟?有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止,承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?”因此在某些情形下,公民近親屬以及法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)承受者可因法定原因而享有原告資格?

2.是否具備明確的被告?所謂被告明確,是指起訴所指向的被告主體是具體的?明確的,是一個確定的機關(guān)或組織?具體而言,這一條件包含兩個要素:(1)起訴人在起訴狀中明確列出了被告名稱?地址?法定代表人或主要負責人的姓名?職務(wù)?(2)所列被告為適格被告[3](p.215)?就被告條件而言,行政訴訟法規(guī)定起訴時有“明確”的被告即可,但最高院《行政訴訟法解釋》第二十三條卻規(guī)定:“原告所起訴的被告不適格,人民法院應(yīng)當告知原告變更被告;原告不同意變更的,裁定駁回起訴?”也就是說,法院在立案受理條件方面,對被告條件的要求不僅僅是“明確”,還包含著“正確”的要求?司法實踐中,當事人在起訴時經(jīng)常會出現(xiàn)被告不適格或者被告確定錯誤的情形?此時,人民法院應(yīng)當及時要求起訴人予以變更被告,否則應(yīng)裁定不予受理或者駁回起訴?

3.訴訟請求和事實根據(jù)是否具體?行政訴訟起訴的這一條件主要包含兩項內(nèi)容:(1)當事人在起訴時必須提出了具體的訴訟請求,不能僅僅只對被告提出了種種控訴而未提出任何撤銷行政許可?變更行政處罰等具體訴訟請求?(2)當事人起訴時必須還提出了具體的事實根據(jù)以支持其訴訟請求,而不能僅僅提出訴訟請求卻對任何事實根據(jù)或者理由只字未提?當然,這里的事實根據(jù)有一定的范圍和程度,具體而言,當事人只要證明具體行政行為確實存在以及其認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益有事實依據(jù)即可?至于該具體行政行為是否超過起訴期限?是否實際侵犯到當事人的合法權(quán)益則不是立案階段所應(yīng)審查的問題?此外,當事人在證明具體行政行為存在時,既可以通過行政機關(guān)所做的決定文書等直接證據(jù)證明,也可以通過其他間接證據(jù)證明?人民法院不應(yīng)因當事人無法提交書面證據(jù)而裁定不予受理案件?

4.是否屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?符合受案范圍及管轄的規(guī)定是起訴的又一個客觀的法律要件?首先,當事人提出的訴訟必須符合法律關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定?只有符合行政訴訟受案范圍,人民法院才能依法對原告的起訴進行受理?審判?其次,相應(yīng)案件應(yīng)當屬于受訴人民法院管轄?行政訴訟法對行政案件的地域管轄及級別管轄有著明確的規(guī)定?當事人只能向?qū)Π讣泄茌牂?quán)的法院提起訴訟?當事人如果向法律上無管轄權(quán)的法院提起訴訟,則法院應(yīng)裁定不予受理并告知當事人向有管轄權(quán)的法院起訴?

根據(jù)我國《行政訴訟法》以及《行政訴訟法解釋》規(guī)定,一般認為我國行政訴訟范圍的確定遵循以下原則:(1)主觀訴訟原則?根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,只要公民?法人或其他組織認為自己的合法權(quán)益遭受行政機關(guān)具體行政行為的侵害,其便可以向人民法院提起行政訴訟,而無須證明行政主體的具體行政行為在客觀上構(gòu)成違法?法院對當事人提起的訴訟在立案時也只作形式上的審查?(2)具體行政行為原則?我國法律規(guī)定公民?法人或其他組織只能就其認為的行政機關(guān)違法的具體行政行為要求人民法院予以審查,而不能對行政法規(guī)?規(guī)章或者行政機關(guān)制定?發(fā)布的具有普遍約束力的決定?命令提起訴訟?(3)外部行政行為原則?人民法院通常僅就行政機關(guān)的外部管理行為進行審查,而不受理行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲?任免等通常所說的內(nèi)部行政行為[2](p.365)?

(二)起訴是否符合法定起訴時效?立案審查的另一個主要內(nèi)容便是起訴是否符合法律規(guī)定的起訴期限?關(guān)于起訴時效,《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》規(guī)定了三種情況:

1.直接起訴時效?“直接起訴時效”是指行政相對人不服具體行政行為,不經(jīng)過行政復(fù)議程序而直接向人民法院提起行政訴訟所適用的期間限制?《行政訴訟法》規(guī)定,公民?法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出?所謂“知道”,包括行政機關(guān)以書面或口頭形式通知?告知相對人,以文本形式送達相對人;也包括相對人未得到行政機關(guān)任何通知?告知?送達,而實際知道相應(yīng)行為的作出[3](p.217)?行政機關(guān)作出具體行政行為,沒有制作或沒有送達法律文書的,行政相對人因此不知道具體行政行為內(nèi)容的,其起訴期限從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為之日起計算?但對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年?其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的,人民法院不予受理?

行政機關(guān)在作出具體行政行為時,未告知公民?法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的,起訴期限從公民?法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算,但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過兩年?由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的,被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)?因人身自由受到限制而不能提起訴訟的,被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)③?

2.經(jīng)過復(fù)議的案件的起訴時效?行政相對人對具體行政行為不服向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議的,復(fù)議機關(guān)應(yīng)該在收到申請書之日起兩個月內(nèi)作出決定?申請人不服復(fù)議決定的,可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟?復(fù)議機關(guān)逾期不作出決定的,申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟?

復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定未告知相對人訴權(quán)或起訴期限,致使相對人逾期向人民法院起訴的,起訴期限從公民?法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算,但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過兩年④?

3.起訴時效的延長和對行政行為不作為的起訴時效?《行政訴訟法》規(guī)定,相對人因不可抗力或其他特殊情況耽誤法定期限的,在障礙消除后的十日內(nèi),可申請延長期限,由人民法院決定?行政相對人申請行政機關(guān)履行法定職責,行政機關(guān)在接到申請之日起六十日內(nèi)不履行的,公民?法人或者其他組織向人民法院提起訴訟的,人民法院應(yīng)當受理?公民?法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)?財產(chǎn)權(quán)的法定職責,行政機關(guān)不履行的,起訴期間不受六十日期限的限制⑤?

人民法院經(jīng)審查,如果起訴超過法定期限且無正當理由或者其他延長情形的,應(yīng)裁定不予受理?如果符合起訴期限的規(guī)定且滿足其他條件的,人民法院應(yīng)當立案受理?

(三)是否屬于復(fù)議前置事項?盡管某些情形中當事人的合法權(quán)益的確受到了具體行政行為的侵害,但法律規(guī)定在提起訴訟之前當事人必須先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議,這就是行政復(fù)議前置制度?法律?法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議前置但行政相對人不先申請復(fù)議而直接起訴的,人民法院不予受理?但是如果復(fù)議機關(guān)拒絕受理復(fù)議申請或在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定,相對人依法向人民法院提起訴訟,法院應(yīng)予以受理?根據(jù)我國法律法規(guī)規(guī)定,適用行政復(fù)議前置的案件主要有以下幾種:自然資源所有權(quán)?使用權(quán)確認事件;對征稅行為不服的納稅爭議案件;社會保險費征繳中的處罰案件;工傷保險案件?

(四)起訴狀是否符合要求?人民法院在收到當事人的起訴狀之后應(yīng)對起訴狀的內(nèi)容和形式進行審查,看其內(nèi)容是否明確?完整,手續(xù)是否符合法律要求?起訴狀是原告向人民法院請求保護合法權(quán)益,引起訴訟程序發(fā)生的訴訟文書?因此,起訴狀應(yīng)當具有明確?完整的主要內(nèi)容,即有原?被告的基本情況,提起訴訟的理由,證據(jù)及證據(jù)來源,證人姓名?地址?訴訟請求等?如有欠缺,應(yīng)要求起訴人加以補正,法院不能以訴狀不符合要求為由簡單地裁定不予受理?

此外,在某些情形下,人民法院還應(yīng)就案件是否屬于重復(fù)訴訟?代理人或代表人是否符合法定要求以及訴訟標的是否為生效判決的效力所羈束等方面進行審查,從而確定是否受理該案件?

四?立案審查的處理

(一)予以受理?在對材料進行審查之后,人民法院應(yīng)當根據(jù)情況作出予以受理或不予受理的裁定?對于具備法定起訴條件?符合法定起訴期限?起訴狀也符合要求的起訴,人民法院應(yīng)當在七日立案受理;對于起訴狀不符合要求的,應(yīng)該告知起訴人予以補正后受理?受訴人民法院收到相對人的起訴狀后在七日內(nèi)不能決定是否受理的,應(yīng)先予受理;受理后經(jīng)審查不符合起訴條件的,再裁定駁回起訴?

實踐中,有些受訴人民法院在收到行政相對人起訴狀后七日內(nèi)既不立案,又不做出裁定,此時起訴人可以向上一級人民法院申訴或者起訴?上一級人民法院認為符合受理條件的,應(yīng)予受理?其受理后可以移交或者指定下級人民法院審理,也可以自行審理?人民法院判決撤銷行政機關(guān)的具體行政行為后,行政相對人對行政機關(guān)重新作出的具體行政行為不服,可再向人民法院起訴,人民法院應(yīng)當依法受理?

因原告未按規(guī)定的期限預(yù)交案件受理費又不提出緩交?減交?免交申請而按自動撤訴處理的案件,原告在法定期限內(nèi)再次起訴并依法解決了訴訟費預(yù)交問題的,人民法院對其起訴或者上訴應(yīng)予以受理?

(二)不予受理?根據(jù)《行政訴訟法解釋》第四十四條規(guī)定,原告提起訴訟,有下列情形之一的,人民法院裁定不予受理:

1.請求事項不屬于行政審判權(quán)限范圍?如前所述,公民?法人或其他組織并非可以就所有的行政行為提起訴訟?如果當事人的起訴不屬于行政訴訟的受案范圍,則其便不能通過司法審查的途徑尋求救濟?《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》明確規(guī)定了法院不受理行政相對人就下列事項提起的訴訟[3](p.161):

(1)國家行為?國家行為是指根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,有權(quán)代表國家的國家機關(guān)以國家名義實施的?涉及重大國家利益?具有很強政治性的行為?我國《行政訴訟法》第十二條第1項中只明確列舉了國防和外交兩種國家行為,但實際上國家行為并不僅限于這兩種行為,只要是國家主權(quán)的體現(xiàn),具有高度的政治性,與國家利益有直接關(guān)系的行為就應(yīng)屬于國家行為[2](p.374)?通說認為,國家行為排除司法審查主要有以下理由:首先,國家行為具有緊急性,訴諸法院可能造成時間耽擱,喪失重要時機致使國家利益遭受重大損失?其次,國家行為要求保密而司法程序要求公開,法院審判行為可能導(dǎo)致國家機密的泄露?再者,國家行為往往出于政治和策略上的考慮,而非單純依據(jù)法律所為?最后,國家行為的影響往往是一定地區(qū)?一定領(lǐng)域?一定行業(yè)多數(shù)相對人或全體相對人的利益,而不是特定的某一個相對人的利益[3](p.162)?

(2)抽象行政行為⑥?所謂抽象行政行為是指行政主體針對不特定的行政相對人單方做出的具有普遍約束力的行政行為?抽象行政行為主要包括兩類:第一類是行政立法行為,包括行政機關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為?第二類是一般抽象行為,指行政機關(guān)制定?發(fā)布具有普遍約束力的決定?命令的行為[3](p.163)?《行政訴訟法》排除抽象行政行為作為行政訴訟受案范圍的主要理由在于:首先,抽象行政行為具有較強的政策性,具有較多的自由裁量行為,不適宜由法院審查;其次,抽象行政行為涉及不特定多數(shù)人的利益,原告人數(shù)眾多難以確定,不方便訴訟;最后,對抽象行政行為的審查由權(quán)力機關(guān)或行政機構(gòu)審查更為適宜?

當然,《行政訴訟法》排除抽象行政行為作為受案范圍,只表明當事人不能單獨就抽象行政行為提起訴訟,而并非不允許行政相對人在對具體行政行為的訴訟中,同時對據(jù)以作出具體行政行為的抽象行政行為的合法性提出異議?

(3)內(nèi)部行政行為?行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲?任免等行為,是行政機關(guān)管理其內(nèi)部事務(wù)的行政行為?內(nèi)部行政行為可以分為兩類[4](p.129):一類是工作性質(zhì)的,如上級領(lǐng)導(dǎo)對下級公務(wù)員發(fā)布的命令?批示和對下級報告的審批等;另一類是認識性質(zhì)的,即行政機關(guān)對內(nèi)部行政人員的獎懲?任免?考核等?通常認為內(nèi)部行政行為引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬于特殊權(quán)力關(guān)系,一般情況下排除司法審查?我國相關(guān)法律規(guī)定對內(nèi)部行政行為不服的可以通過上級行政機關(guān)或者監(jiān)察部門提出申訴,而不能向人民法院提起行政訴訟?

(4)終局行政行為?終局行政行為是指法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為?凡是法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為,不管該行為處于何種階段,不管該行為在何時發(fā)生法律效力,相對人都不能就其向人民法院提起訴訟⑦?之所以有此規(guī)定,主要是因為有些行政行為具有很強的技術(shù)因素,需要運用非常專門的知識?技術(shù)?經(jīng)驗,不適于法院審查?

除此之外,根據(jù)《行政訴訟法解釋》規(guī)定,排除于行政訴訟受案范圍的案件還包括:公安?國家安全機關(guān)依照《刑事訴訟法》的明確授權(quán)行為,行政機關(guān)的調(diào)解或仲裁行為,不具強制性的行政指導(dǎo)行為,重復(fù)處理行為以及對公民?法人或者其他組織不產(chǎn)生實際影響的行為⑧?

雖然法律明確規(guī)定了不屬于行政訴訟受案范圍的情形,但實踐中仍有不少案件處于受理與否的模糊地帶,其中極有代表性的便是責任鑒定行為和公立學校的管理行為?

責任鑒定行為是指由法律?法規(guī)特別制定的機構(gòu),運用專門知識和技能對案件的專門性問題進行鑒別和判斷的行為?行政鑒定在國家行政管理領(lǐng)域內(nèi)普遍存在,例如交通事故責任鑒定?產(chǎn)品責任鑒定?排污標準鑒定等?但是,《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》卻并沒有對責任鑒定問題是否屬于行政訴訟的受案范圍作出明確的規(guī)定?我國理論界對于責任鑒定行為是否屬于受案范圍仍存有爭議?而目前討論最多和爭議最大的便是交通事故責任鑒定和醫(yī)療事故鑒定?根據(jù)相關(guān)司法解釋,在司法實踐中,法院是傾向于把責任鑒定行為排出在審查范圍之外的?相對人只能對以責任鑒定為基礎(chǔ)做出的行政處罰?行政強制措施等行政行為提起訴訟?這一做法正好與責任鑒定不屬于行政訴訟范圍的觀點巧合,其主要理由是:首先,責任鑒定行為只能間接引起法律效果,而不具有直接的約束力?其次,責任鑒定行為具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性,不宜由法院對其進行直接的?完全的審查?在這里,有些責任鑒定如交通事故責任鑒定是在特殊情況下完成,具有不可重復(fù)性?最后,責任鑒定作為一種證據(jù),可以通過具體案件附帶審查,不必要將其直接納入行政訴訟中[5](pp.80-90)?而有些學者則認為,行政鑒定行為在很多情況下會對相對人的權(quán)利造成直接的影響;在某些案件中,責任鑒定結(jié)果甚至會對當事人的權(quán)益產(chǎn)生決定作用?而且行政鑒定的主體都是由法律?法規(guī)特別指定的,因此可以將鑒定機關(guān)看成法律?法規(guī)的授權(quán)組織,因而可以成為行政主體?自然行政鑒定應(yīng)被視為行政行為納入行政訴訟之中[6](p.87)?

《行政訴訟法》對于公立學校的管理行為是否具有可訴性同樣沒有明確規(guī)定?由于受到特別權(quán)力關(guān)系學說的影響,我國的傳統(tǒng)理論一般將公立學校的管理行為歸入內(nèi)部行政行為的范疇而排除在行政訴訟的范圍之外?直到20世紀90年代中期,一些地方法院才受理以公立學校為被告的行政案件,關(guān)于公立學校的管理行為是否可訴的討論也由此逐漸展開?目前司法實踐中普遍認為,某些事業(yè)單位?社會團體,如公立學校等雖然不具有行政機關(guān)的資格,但法律賦予其行使一定的行政管理職權(quán),因此,在某種程度上這類事業(yè)單位?社會團體可被視為法律?法規(guī)或者規(guī)章的授權(quán)組織,成為行政主體?而且公立學校在運作過程中,既存在管理者與被管理者之間平等的民事關(guān)系,也存在不平等的管理行為?當然不是所有的管理行為都應(yīng)該被納入行政訴訟的受案范圍,出于維護秩序等管理需要,公立學?？梢詫W生的行為進行一定限制?但當公立學校的某些決定影響到被管理者的權(quán)利和利益時,當事人便能就這些行為提起行政訴訟尋求司法救濟?

傳統(tǒng)行政法學僅僅關(guān)注行政機關(guān)的職權(quán)行使行為,而隨著社會的發(fā)展,越來越多的事業(yè)組織和社會團體參與到公共權(quán)力的行使之中?因此,將公共學校等事業(yè)單位的管理行為納入到行政訴訟受案范圍之中正是對這一變革過程的回應(yīng)?

2.起訴人無原告訴訟主體資格?實踐中,提起訴訟的當事人必須符合《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的限定?如果提起訴訟的當事人與具體行政行為沒有利害關(guān)系或者其自身合法權(quán)益并沒有遭受到具體行政行為的侵害,則法院應(yīng)當裁定不予受理此案件?然而,雖然《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定明確規(guī)定可以取得原告資格的主體,但對于現(xiàn)實生活中其他行為主體能否成為行政訴訟的原告卻存有不同意見?

(1)關(guān)于原告資格的轉(zhuǎn)移?根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定:“有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟?”這一規(guī)定表明有權(quán)起訴的公民死亡是原告資格轉(zhuǎn)移的唯一條件?但實踐中可能會出現(xiàn)這樣的情況:某成年人突然失蹤,其近親屬遂請求公安機關(guān)幫忙查找,但公安機關(guān)予以拒絕,那么在這種情況下,誰有權(quán)向人民法院提起訴訟呢?或者進一步而言,失蹤人的家庭成員是否可以以原告的身份提起訴訟呢?依法律規(guī)定和司法實踐來看,答案恐怕是否定的?毫無疑問,失蹤的成年人是享有原告資格的,而此時其近親屬卻并不滿足原告資格轉(zhuǎn)移的條件——因為有權(quán)起訴的公民并沒有死亡?因此如果其近親屬意欲以原告的身份提起訴訟的話,則必須在失蹤滿四年宣告死亡之后,才能成為行政訴訟的原告?當然有學者認為家庭成員可以不是原告資格轉(zhuǎn)移到自身,而是本身具有原告資格?這種觀點認為近親屬在向行政機關(guān)提出人身權(quán)?財產(chǎn)權(quán)的申請而遭拒絕之后,申請人是行政機關(guān)予以拒絕這種行為所直接針對的相對人?雖然申請人所提出的申請保護并非自身的人身權(quán)?財產(chǎn)權(quán),但申請人與該人身權(quán)?財產(chǎn)權(quán)有著利害關(guān)系,因此申請人可以直接以原告的身份提起訴訟[1](p.141)?但現(xiàn)實情況是否真的如理論設(shè)想般完美呢?顯然,我們不能得到肯定的回答?至于是否具備利害關(guān)系也有賴于法官內(nèi)心的自由裁量來判斷,而缺乏統(tǒng)一明確的標準?由此看來,原告資格轉(zhuǎn)移制度并沒有給相對人提供完整周延的保護?

(2)行政機關(guān)能否成為行政訴訟的原告?對于行政機關(guān)能夠成為原告目前學者們意見不一?部分學者認為行政機關(guān)不應(yīng)享有行政訴訟的原告資格,其理由是:第一,《行政訴訟法》已經(jīng)從立法上界定了提起行政訴訟的原告范圍,行政訴訟就是民告官的訴訟?第二,從理論上考察,行政機關(guān)的具體行政行為可以分為內(nèi)部行為和外部行為?行政機關(guān)的內(nèi)部行為所引發(fā)的行政爭議應(yīng)排除在受案范圍之外[2](p.405)?而反對者則認為行政機關(guān)可以具有行政訴訟的原告資格?其主要理由是:第一,雖然《行政訴訟法》從立法上界定了行政訴訟的原告范圍,但行政訴訟并不局限于“民告官”,同時也應(yīng)包括“官告官”?第二,從理論上分析,某一行政機關(guān)可以成為其他行政機關(guān)行使行政管理職權(quán)的相對人,因而有可能發(fā)生行政爭議而形成行政案件?并且行政機關(guān)之間的行政行為與行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為是兩個不同的概念,不能將兩者簡單地等同起來[3](p.406)?

從我國的情況來看,由于《行政訴訟法》將內(nèi)部行為排除在行政訴訟范圍之外,以行政主體出現(xiàn)的行政相對人是難以獲得原告資格的?但是行政機關(guān)在法律上具有雙重地位,其既可以作為行政主體行使行政職權(quán),也可以民事主體的身份出現(xiàn),因此,一定條件下我們并不能排除行政機關(guān)作為原告的資格?

此外,人民法院不予受理的理由還包括:起訴人錯列被告拒絕變更的;法律規(guī)定必須由法定或者指定代理人?代表人代為訴訟行為,未由法定或者指定代理人?代表人為訴訟行為的;由訴訟代理人代為起訴,其代理不符合法定要求的;起訴超過法定期限且無正當理由的;法律?法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議為提起訴訟必須經(jīng)過的程序而未申請復(fù)議的;起訴人重復(fù)起訴的;已撤回起訴,無正當理由再行起訴的;訴訟標的為生效判決所羈束的?以上情形可以補正或者更正的,人民法院應(yīng)當指定期間責令起訴人補正或者更正;起訴人在指定期間內(nèi)已經(jīng)補正或者更正的,人民法院應(yīng)當依法受理?

行政訴訟法的制定,宣告了中國幾千年民不能告官的歷史的終結(jié),而隨著社會的發(fā)展,《行政訴訟法》的一些規(guī)定卻無法適應(yīng)現(xiàn)實生活的要求,其中受案范圍的限制直接導(dǎo)致了許多權(quán)利受到國家侵害的公民?法人或者其他組織無法尋求合理的司法救濟?立案審查程序一方面對數(shù)量眾多的起訴予以審查過濾,從而確保司法機構(gòu)能夠集中資源審理行政訴訟案件;而另一方面也導(dǎo)致人民法院在決定是否受理行政案件時擁有過多的自由裁量權(quán)?這一定程度上使得公民?法人或其他組織的合法權(quán)益無法得到及時有效的司法救濟,因此,盡快完善我國行政訴訟的立案審查程序便成為亟待解決的問題?

注釋:

①實踐中,各地法院關(guān)于是否受理案件的做法大相徑庭?具體案件中,一審法院可能以不屬于行政訴訟的受案范圍裁定不予受理,而二審法院卻以證據(jù)不足裁定駁回上訴?正是由于缺乏統(tǒng)一細致的確定標準,才導(dǎo)致了法院之間的各行其是,其所給出的理由也是各種各樣,這難免讓公民對法官的專業(yè)素質(zhì)及對法院的信賴產(chǎn)生懷疑?

②當然學者之間的觀點差別不大,其分歧主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是對原告資格的內(nèi)涵和外延理解不盡一致;二是原告資格構(gòu)成的要素不盡相同;三是體現(xiàn)在對利害關(guān)系程度的理解或表述存有差別;最后是對侵害權(quán)益的現(xiàn)實性要求也不一致?具體參見:姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,法律出版社2006年第2版,第402頁?

③參見《行政訴訟法》第39條以及《行政訴訟法解釋》第41~43條?

④參見《行政訴訟法》第38條?

⑤參見《行政訴訟法》第40條以及《行政訴訟法解釋》第39條?

⑥實踐中存在的問題是,某些行政機關(guān)通常以“會議通知”或者“會議記錄”等看似是抽象行政行為的形式作出行政決定借以排除司法機關(guān)的審查?其內(nèi)容實際上針對特定的相對人并對其權(quán)利構(gòu)成了直接的影響?而這些行為卻往往處于立案受理的模糊地帶?

⑦這里的法律應(yīng)當作狹義的理解,僅指全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律?我國法律對終局行政行為的規(guī)定較為嚴格?從總的趨勢看,法律排除司法審查的行政行為范圍越來越小?《行政訴訟法》頒布時,規(guī)定行政機關(guān)有最終裁決權(quán)的法律有四個,而隨著中國加入WTO,《商標法》和《專利法》先后取消了行政機關(guān)對商標爭議或?qū)＠m紛的最終裁決權(quán)?目前,有關(guān)終局行為的法律規(guī)定僅有:(1)《公民出入境管理法》和《外國人入境出境管理法》對受行政拘留提起申訴的規(guī)定;(2)《行政復(fù)議法》第14條對國務(wù)院復(fù)議裁決效力的規(guī)定;(3)《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定的對自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的行政復(fù)議效力的規(guī)定?

⑧當然有的學者認為行政仲裁并非嚴格意義上的仲裁,一定程度上體現(xiàn)強制性,因此應(yīng)當允許行政相對人對行政裁決提起行政訴訟?參見張樹義:《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》,中國政法大學出版社2000年版,第13頁?此外關(guān)于重復(fù)處理行為的概念也眾說紛紜?有學者認為,對行政行為的反復(fù)申訴僅僅是指已窮盡了救濟手段的情況?如果還沒有窮盡救濟手段,就不能算重復(fù)申訴?而最高院行政庭對其理解是,“指行政機關(guān)所作出的沒有改變原有行政法律關(guān)系?沒有對當事人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生新的影響的行為”?參見最高院行政審判庭編:《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋釋義》,中國城市出版社2000年版,第8~9頁;劉莘:《新司法解釋答疑(一)》,《行政法學研究》2000年第2期?

參考文獻:

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[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:法律出版社,2006.

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[7]張樹義.沖突與選擇——行政訴訟的理論與實踐[M].北京:時事出版社,1992.

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