李合敏　李　琳

摘要:正確認(rèn)識和處理中央與地方的關(guān)系,合理配置中央與地方的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu),是鄧小平政治體制改革(也是經(jīng)濟(jì)體制改革)理論的重要組成部分?鄧小平在深刻分析中央高度集權(quán)政治體制的歷史成因及其弊端的基礎(chǔ)上,提出了既要下放權(quán)力,擴(kuò)大地方自主權(quán),又要加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威;兼顧中央與地方,以中央作主導(dǎo);中央與地方間的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進(jìn)行等重要思想觀點(diǎn),為我們正確認(rèn)識和處理中央與地方關(guān)系提供了科學(xué)的理論指南?

關(guān)鍵詞:鄧小平;中央與地方關(guān)系;下放權(quán)力;權(quán)威;主導(dǎo);黨政分開

中圖分類號:A849.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1008-7168(2009)03-0005-08

所謂中央與地方的關(guān)系,是指中央與地方之間因職責(zé)權(quán)限劃分所構(gòu)成的中央與地方間的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)?只有合理配置中央與地方間的權(quán)力結(jié)構(gòu),才能既保持中央權(quán)威,又使地方具有足夠的自主性,促進(jìn)地方從而促進(jìn)全國經(jīng)濟(jì)?政治?文化?社會協(xié)調(diào)發(fā)展?因此,鄧小平十分重視中央與地方的關(guān)系問題?他從加速社會主義現(xiàn)代化建設(shè)?推進(jìn)黨和國家政治生活民主化?發(fā)揮社會主義優(yōu)越性的戰(zhàn)略高度,以民主集中制為指導(dǎo),針對我國原有政治體制中中央權(quán)力過分集中?地方缺乏自主性的狀況,在深刻分析中央高度集權(quán)政治體制的歷史成因及其弊端的基礎(chǔ)上,提出了既要下放權(quán)力,擴(kuò)大地方自主權(quán),又要加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威;兼顧中央與地方,以中央作主導(dǎo);中央與地方間的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進(jìn)行等重要思想觀點(diǎn),構(gòu)成了鄧小平政治體制改革(也是經(jīng)濟(jì)體制改革)理論的重要組成部分,為我們正確認(rèn)識和處理中央與地方的關(guān)系,合理配置中央與地方的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu),提供了科學(xué)的理論指南?

一?中央高度集權(quán)政治體制的歷史成因及其弊端

鄧小平在談到權(quán)力過分集中現(xiàn)象的成因時指出:“這種現(xiàn)象,同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān),也同共產(chǎn)國際時期實(shí)行的各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)?我們歷史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一,過分強(qiáng)調(diào)反對分散主義?鬧獨(dú)立性,很少強(qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán),很少反對個人過分集權(quán)?”[1](p.329)這段論述,深刻揭示了我國原有政治體制中權(quán)力過分集中特別是中央高度集權(quán)?縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理的復(fù)雜歷史成因?

歷史上,我國是一個傳統(tǒng)深厚的封建中央集權(quán)制國家,封建專制傳統(tǒng)根深蒂固?我們黨進(jìn)行了28年的新民主主義革命,推翻封建主義的反動統(tǒng)治和封建土地所有制,是成功的?徹底的?但是,對于肅清思想政治方面的封建主義殘余這個任務(wù),因?yàn)槲覀儗λ闹匾怨烙?jì)不足,加之以后很快轉(zhuǎn)入社會主義革命,十分重視對資本主義的批判,而忽視了對封建主義的批判,致使封建主義的思想傳統(tǒng)殘存下來,并不時沉渣泛起,影響著我們黨和國家的政治生活?正如鄧小平所說,我們黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度中的權(quán)力過分集中以及官僚主義?個人迷信?家長制或家長作風(fēng)?干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制?形形色色的特權(quán)現(xiàn)象等弊端,多少都帶有封建主義色彩?因此,現(xiàn)在應(yīng)該明確提出繼續(xù)肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務(wù),“重點(diǎn)是切實(shí)改革并完善黨和國家的制度,從制度上保證黨和國家政治生活的民主化?經(jīng)濟(jì)管理的民主化?整個社會生活的民主化,促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展”[1](p.336)?

同時,在歷史上中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)是共產(chǎn)國際的一個支部,不能不受到共產(chǎn)國際時期各國黨實(shí)行中央乃至個人高度集權(quán)傳統(tǒng)的影響?列寧在創(chuàng)建新型無產(chǎn)階級革命政黨過程中,面對在沙皇俄國專制統(tǒng)治之下黨所處的非法地位和完全被排除在政治生活之外的現(xiàn)實(shí),強(qiáng)調(diào)黨必須實(shí)行集中制?他告誡全黨:“在黑暗的專制制度下,在流行由憲兵來進(jìn)行選擇的情況下,黨組織的‘廣泛民主制只是一種毫無意思而且有害的兒戲?說它是一種毫無意思的兒戲,是因?yàn)閷?shí)際上任何一個革命組織從來也沒有實(shí)行過什么廣泛民主制,而且無論它自己多么愿意這樣做,也是做不到的?說它是一種有害的兒戲,是因?yàn)樨瀼亍畯V泛民主原則的嘗試,只會便于警察進(jìn)行廣泛的破壞?”[2](p.418)十月革命勝利后,蘇維埃政權(quán)創(chuàng)建伊始,百廢待興,加上國內(nèi)戰(zhàn)爭的爆發(fā)和帝國主義的武裝干涉,嚴(yán)峻的局勢使黨內(nèi)的集中制進(jìn)一步強(qiáng)化?這種領(lǐng)導(dǎo)體制,必然要把權(quán)力高度集中于黨的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán),甚至集中于個別領(lǐng)袖人物手中?1919年共產(chǎn)國際成立后,列寧又強(qiáng)調(diào)各國黨必須實(shí)行集中制,并將此作為加入共產(chǎn)國際的重要條件之一?在他制定的《加入共產(chǎn)國際的條件》第13條明確規(guī)定:“加入共產(chǎn)國際的黨,應(yīng)該是按照民主集中制的原則建立起來的?在目前激烈的國內(nèi)戰(zhàn)爭時代,共產(chǎn)黨只有按照高度集中的方式組織起來,在黨內(nèi)實(shí)行近似軍事紀(jì)律那樣的鐵的紀(jì)律,黨的中央機(jī)關(guān)成為擁有廣泛的權(quán)力?得到全體黨員普遍信任的權(quán)威性機(jī)構(gòu),只有這樣,黨才能履行自己的職責(zé)?”[3](p.254)中國共產(chǎn)黨作為按照列寧建黨學(xué)說建立起來的黨,作為共產(chǎn)國際的一個支部,從創(chuàng)建之日起就不可避免地接受了這種高度集中制的組織原則和組織制度?

特別是,建國后對革命戰(zhàn)爭年代形成的黨的高度集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制和蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的沿襲及其不斷強(qiáng)化,更是產(chǎn)生中央高度集權(quán)政治體制的直接原因?早在我黨創(chuàng)建區(qū)域性紅色政權(quán)時期,由于戰(zhàn)爭的需要,就已開始實(shí)行黨政軍合一的高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制?當(dāng)時所建立的革命政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)基本上是一種黨領(lǐng)導(dǎo)下的“軍政府”,其典型表現(xiàn)為“前敵委員會”?前敵委員會既是最高軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),也是黨政的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),其負(fù)責(zé)人更往往集黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人?軍隊(duì)首長?地方黨組織主要領(lǐng)導(dǎo)人于一身?抗日戰(zhàn)爭時期,為了有效應(yīng)對日軍的“掃蕩”,堅(jiān)持和發(fā)展抗日根據(jù)地,中央決定把各根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)高度集中在黨委手中,黨委是根據(jù)地的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)?1942年9月,黨中央專門作出《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》,強(qiáng)調(diào)根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化,明確規(guī)定各級黨委是該地區(qū)的黨政軍民的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),黨委的決議,黨政軍民必須無條件地執(zhí)行?1943年3月,中央政治局會議推選毛澤東為中央委員會主席?中央政治局主席和中央書記處主席,并在《中央機(jī)構(gòu)調(diào)整及精簡的決定》中規(guī)定書記處會議上所討論的問題,主席有最后決定之權(quán)?所有這些,為高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制的形成并最終通向黨的主席或書記實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)者個人高度集權(quán)”,提供了“法規(guī)”性的依據(jù)?解放戰(zhàn)爭時期,鑒于我黨我軍長期處于被敵人分割的?游擊戰(zhàn)爭的并且是農(nóng)村的環(huán)境之中,中央允許各地方黨的和軍事的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)保持著很大的自主權(quán),使得各地方的黨組織和軍隊(duì)發(fā)揮了主動性和積極性,渡過了長期的?嚴(yán)重的困難局面,但同時也使許多地方產(chǎn)生了“某些無紀(jì)律狀態(tài)或無政府狀態(tài),即擅自修改中央的或上級黨委的政策和策略,執(zhí)行他們自以為是的違背統(tǒng)一意志和統(tǒng)一紀(jì)律的極端有害的政策和策略;在工作繁忙的借口之下,采取事前不請示事后不報(bào)告的錯誤態(tài)度,將自己管理的地方,看成好像一個獨(dú)立國”的狀況,中央決定“將一切可能和必須集中的權(quán)力,集中于中央和中央代表機(jī)關(guān)”[4](p.1332)?這就在實(shí)際上強(qiáng)化了權(quán)力高度集中特別是中央高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制?新中國成立后,我們不僅沿襲了革命戰(zhàn)爭年代形成的中央高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制,而且沿襲了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,通過部門管理和指令性計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)政府對企業(yè)的直接控制,這更為中央高度集權(quán)的中央與地方關(guān)系格局的進(jìn)一步強(qiáng)化提供了客觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?1954年的新中國第一部憲法第2條確認(rèn)了國家機(jī)關(guān)的“民主集中制”原則,但立足點(diǎn)在“集中”,并且憲法第15條?第22條規(guī)定了中國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和一級立法體制?以此為基礎(chǔ),中國確立了中央高度集權(quán)的三位一體的政治體制?經(jīng)濟(jì)體制和立法體制?此后,隨著頻繁的政治運(yùn)動,尤其是隨著對商品經(jīng)濟(jì)的排斥和批判,對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)調(diào),這種中央高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制日益強(qiáng)化?在這個過程中,經(jīng)濟(jì)管理體制上的權(quán)力過分集中,是政治體制上權(quán)力過分集中的根本原因?因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式,需要部門的行政管理和集中?有計(jì)劃地統(tǒng)配“人財(cái)物”,以及“統(tǒng)制”一切生產(chǎn)?交換?分配和消費(fèi),因而與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的只能是中央高度集權(quán)的政治體制?

在革命戰(zhàn)爭年代,我們的中心任務(wù)是打仗,殘酷的戰(zhàn)爭環(huán)境要求我們的黨和革命力量必須實(shí)行高度的集中統(tǒng)一,這對于奪取革命戰(zhàn)爭和民主革命的勝利,是必要的?正確的?建國初期,為了徹底戰(zhàn)勝國內(nèi)外敵人,維護(hù)國家的獨(dú)立和統(tǒng)一,建立社會主義經(jīng)濟(jì)制度和國民經(jīng)濟(jì)體系,我們繼續(xù)實(shí)行中央高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制,也有其必要性和合理性?但黨成為領(lǐng)導(dǎo)全國政權(quán)的執(zhí)政黨,特別是在生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造基本完成,我國開始進(jìn)入全面建設(shè)社會主義的新階段,黨所面臨的中心任務(wù)和所處環(huán)境都發(fā)生了根本性變化以后,中央高度集權(quán)的政治體制的消極性與弊端就日益顯露出來?正如鄧小平所深刻指出,由于“堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),變成了‘一切統(tǒng)一口徑”,由于“我們長期認(rèn)為社會主義制度和計(jì)劃管理制度必須對經(jīng)濟(jì)?政治?文化?社會都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制”[1](pp.142,328),致使中央機(jī)關(guān)管了很多不該管?管不好?管不了的事,上面集權(quán)過多,地方和基層企事業(yè)?社會單位權(quán)力太少,形成了頭重腳輕的領(lǐng)導(dǎo)格局?在這種中央過度集權(quán)的政治體制下,地方的權(quán)力集中于中央,沒有相對獨(dú)立的意志表達(dá)形式,很難自主管理本地的事務(wù),中央權(quán)力的觸角甚至直接延伸到了基層群眾的生活,如當(dāng)時天津市要設(shè)多少電影隊(duì),每隊(duì)配備多少人,都要報(bào)經(jīng)中央主管部門同意[5](p.782);經(jīng)濟(jì)管理權(quán)集中在中央各部門手里,依靠行政系統(tǒng)?行政區(qū)劃組織生產(chǎn);中央在財(cái)政上統(tǒng)收統(tǒng)支?產(chǎn)品上統(tǒng)購包銷?勞動上統(tǒng)包統(tǒng)配,地方政府和企業(yè)缺乏經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)?這種中央高度集權(quán)?地方缺乏自主權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致的直接后果,是效率和活力低下,地方和基層的領(lǐng)導(dǎo)者“往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題,只好成天忙于請示報(bào)告,批轉(zhuǎn)文件”[1](p.328),極大地壓抑了地方和基層的積極性?主動性和創(chuàng)造性,阻礙了經(jīng)濟(jì)?政治?文化?社會的發(fā)展?

二?正確認(rèn)識和處理中央與地方關(guān)系的兩個基本方面:既要下放權(quán)力,擴(kuò)大地方自主權(quán),又要加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威,防止地方分散主義和盲目性

鄧小平不僅深刻分析了中央高度集權(quán)政治體制的歷史成因及其弊端,而且明確指出中央高度集權(quán)的政治體制是我們黨和國家具體制度中存在弊端的“總病根”?為了適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要,加速現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,為了適應(yīng)黨和國家政治生活民主化的需要,為了興利除弊?充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性,必須改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度,必須以民主集中制為指導(dǎo),從既要下放權(quán)力?擴(kuò)大地方自主權(quán),又要加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威與集中?防止地方分散主義和盲目性兩個基本方面著眼著手,正確認(rèn)識和處理中央與地方的關(guān)系?

(一)下放權(quán)力,擴(kuò)大地方自主權(quán)

早在1956年,鄧小平就已清醒地認(rèn)識到:“在目前,黨的上下級關(guān)系中的缺點(diǎn),從總的方面說來,主要地還是對于發(fā)揚(yáng)下級組織的積極性創(chuàng)造性注意不足?不適當(dāng)?shù)倪^分的中央集權(quán),不但表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)工作?文化工作和其他國家行政工作中,也表現(xiàn)在黨的工作中?”[6](p.227)他尖銳地指出,上級機(jī)關(guān)所做的硬性規(guī)定太多,而不少的規(guī)定,并不是對于下級組織的情況和經(jīng)驗(yàn)做了充分研究的結(jié)果,以致往往使下級組織在執(zhí)行的時候發(fā)生困難?許多上級組織還不善于深入下層,傾聽下級組織和群眾的意見,同下級組織經(jīng)過互相商量去解決工作中的問題,還習(xí)慣于在辦公室里發(fā)號施令,或者到下面去包辦代替?為了擴(kuò)大地方和基層的自主權(quán),充分發(fā)揮地方和基層的積極性創(chuàng)造性,必須按照民主集中制的原則,適當(dāng)劃分中央和地方?上級和下級的職權(quán)范圍?在全面進(jìn)入改革開放前夕的1978年12月,鄧小平在深刻總結(jié)和反思建國后中央與地方關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上明確指出:“現(xiàn)在我國的經(jīng)濟(jì)管理體制權(quán)力過于集中,應(yīng)該有計(jì)劃地大膽下放,否則不利于充分發(fā)揮國家?地方?企業(yè)和勞動者個人四個方面的積極性,也不利于實(shí)行現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)管理和提高勞動生產(chǎn)率?應(yīng)該讓地方和企業(yè)?生產(chǎn)隊(duì)有更多的經(jīng)營管理的自主權(quán)?”[1](p.145)他認(rèn)為,中國必須下放權(quán)力,不僅是因?yàn)橹醒敫叨燃瘷?quán)的經(jīng)濟(jì)管理體制導(dǎo)致了企業(yè)的權(quán)力過分集中于政府,地方的權(quán)力過分集中于中央,束縛了地方?企業(yè)和勞動者個人的積極性,而且還在于中國幅員遼闊,有這么多省?市?自治區(qū),各個地方的情況差異很大,而且一個中等的省就相當(dāng)于歐洲的一個大國,如果地方?jīng)]有自主權(quán)和因地制宜,就不可能發(fā)揮各自的優(yōu)勢加快發(fā)展?因此,“有必要在統(tǒng)一認(rèn)識?統(tǒng)一政策?統(tǒng)一計(jì)劃?統(tǒng)一指揮?統(tǒng)一行動之下,在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政?外貿(mào)等方面給予更多的自主權(quán)”?特別是,“當(dāng)前最迫切的是擴(kuò)大廠礦企業(yè)和生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán),使每一個工廠和生產(chǎn)隊(duì)能夠千方百計(jì)地發(fā)揮主動創(chuàng)造精神”[1](pp.145146)?1980年,他進(jìn)一步指出,長期以來,由于我們實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制,我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都管了很多不該管?管不好?管不了的事,而“這些事只要有一定的規(guī)章,放在下面,放在企業(yè)?事業(yè)?社會單位,讓他們真正按民主集中制自行處理,本來可以很好辦,但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)?拿到中央部門來,就很難辦?誰也沒有這樣的神通,能夠辦這么繁重而生疏的事情”[1](p.328)?后來,他在設(shè)計(jì)政治體制改革的總體方案時,不僅明確提出了權(quán)力下放問題,而且將其作為政治體制改革的核心內(nèi)容之一?他反復(fù)強(qiáng)調(diào),政治體制改革,包括黨政分開和下放權(quán)力?“權(quán)力要下放,解決中央和地方的關(guān)系,同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題”;“調(diào)動積極性,權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容?我們農(nóng)村改革之所以見效,就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán),調(diào)動了農(nóng)民的積極性?現(xiàn)在我們把這個經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到各行各業(yè),調(diào)動各方面的積極性”[7](pp.177,242)?

鄧小平之所以如此強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放問題,既有政治體制層面的原因,又有經(jīng)濟(jì)體制層面的原因?就是說,他是將權(quán)力下放與民主?效率緊密地結(jié)合在一起來思考問題的?中央高度集中權(quán)力,是缺乏民主的表現(xiàn);而缺乏民主,地方與企業(yè)就沒有積極性,就不可能有較高的經(jīng)濟(jì)效率?只有下放權(quán)力,擴(kuò)大地方和企業(yè)的自主權(quán),才有利于發(fā)展民主和提高效率?因此,鄧小平明確指出,中國“政治體制改革的目的是調(diào)動群眾的積極性,提高效率”[7](p.177)?作為政治體制改革的核心內(nèi)容之一,權(quán)力下放的重要內(nèi)容就是要調(diào)整中央與地方的關(guān)系,加強(qiáng)地方的自主權(quán),調(diào)動地方的積極性?而“調(diào)動積極性是最大的民主”;“把權(quán)力下放給基層和人民,在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民,這就是最大的民主?我們講社會主義民主,這就是一個重要內(nèi)容”[7](pp.242,252)?要使人民有更多的民主權(quán)利,就要給基層?企業(yè)?鄉(xiāng)村中的農(nóng)民和其他居民以更多的自主權(quán),真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,參與和管理基層及地方的事務(wù)?同時,鄧小平對中央高度集權(quán)體制的批評又是與傳統(tǒng)的計(jì)劃體制即效率和活力低下聯(lián)系在一起的?這是因?yàn)?在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,從生產(chǎn)到分配,統(tǒng)統(tǒng)由中央作計(jì)劃?定指標(biāo),然后逐級下達(dá)到最基層;最基層的需要則通過層層渠道上達(dá),由國家進(jìn)行調(diào)配?各個地區(qū)的政治?經(jīng)濟(jì)?文化及各種服務(wù)設(shè)施的管理都是單一的行政性管理,整個社會就是一個行政化了的社會?這是與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)管理和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)的?在市場經(jīng)濟(jì)條件下,市場的需求是千變?nèi)f化的,地方政府在管理地方事務(wù)時既要遵從市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律,又要發(fā)揮宏觀調(diào)控的功能?這就要求各級地方政府都必須有相對明確的自主權(quán)限,而不能延續(xù)過去那種由中央和上級政府統(tǒng)得過多?管得過死的局面?因此,簡政放權(quán)是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要,是按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理經(jīng)濟(jì)從而提高經(jīng)濟(jì)效率的需要,也是搞活地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)而促進(jìn)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?正因?yàn)槿绱?鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào):“我們要精兵簡政,真正下放權(quán)力,擴(kuò)大社會主義民主,把人民群眾和基層組織的積極性調(diào)動起來”;“這些年來搞改革的一條經(jīng)驗(yàn),就是首先調(diào)動農(nóng)民的積極性,把生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)力下放給農(nóng)民?農(nóng)村改革是權(quán)力下放,城市經(jīng)濟(jì)體制改革也要權(quán)力下放,下放給企業(yè),下放給基層,同時廣泛調(diào)動工人和知識分子的積極性,讓他們參與管理,實(shí)現(xiàn)管理民主化?各方面都要解決這個問題”[7](pp.160,180)?

(二)加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威與集中,防止地方分散主義和盲目性

鄧小平在強(qiáng)調(diào)下放權(quán)力,擴(kuò)大地方自主權(quán),以擴(kuò)大民主?提高效率的同時,十分重視加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威問題?他認(rèn)為,向地方下放權(quán)力是有度的,是把中央“不該管?管不好?管不了的事”交給地方自已管理,從而使中央機(jī)構(gòu)精簡?功能集中?權(quán)威加強(qiáng)?管理高效,而決不是要損害甚至否定中央權(quán)威?早在改革開放前夕,他就提醒全黨“違反中央政策根本原則的‘土政策要反對”[1](p.142)?即使在他專門論述黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革?批評中央高度集權(quán)的弊端時,仍然強(qiáng)調(diào):“我不是說不要強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一,不是說任何情況下強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一都不對,也不是說不要反對分散主義?鬧獨(dú)立性,問題都在于‘過分?”[1](p.329)后來,他又特別強(qiáng)調(diào):“我的中心意思是,中央要有權(quán)威?”按照鄧小平的論述,加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威,首先,保證“中央定了措施,各地各部門就要堅(jiān)決執(zhí)行,不但要迅速,而且要很有力”[7](p.277)?中央決定了的東西,黨的組織決定了的東西,在沒有改變以前,必須服從,任何人都不允許以任何借口來抵制中央的領(lǐng)導(dǎo)?“只有全黨嚴(yán)格服從中央,黨才能夠領(lǐng)導(dǎo)全體黨員和全國人民為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的偉大任務(wù)而戰(zhàn)斗?任何人如果嚴(yán)重破壞這一條,各級黨組織和各級紀(jì)律檢查委員會就必須對他嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律處分,因?yàn)檫@是黨的最高利益所在,也是全國人民的最高利益所在?”[1](pp.271272)其次,加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威,關(guān)鍵是加強(qiáng)和維護(hù)中央領(lǐng)導(dǎo)集體的權(quán)威?中國問題的關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨要有一個好的政治局,特別是好的政治局常委會?只要這個環(huán)節(jié)不發(fā)生問題,中國就穩(wěn)如泰山?同時,根據(jù)黨的歷史經(jīng)驗(yàn),“任何一個領(lǐng)導(dǎo)集體都要有一個核心,沒有核心的領(lǐng)導(dǎo)是靠不住的”[7](p.310)?因此,必須加強(qiáng)和維護(hù)中央領(lǐng)導(dǎo)集體及其核心的權(quán)威?再次,加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威,主要是保證中央在重大問題上說話必須算數(shù),而不是要重新回到把大小事情都統(tǒng)統(tǒng)拿到中央來辦的老路上去?“現(xiàn)在中央說話,中央行使權(quán)力,是在大的問題上,在方向問題上?”[7](p.278)復(fù)次,加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威,就是要不折不扣地貫徹執(zhí)行黨紀(jì)國法和黨的路線方針政策?黨有黨紀(jì),國有國法?“共產(chǎn)黨員一定要嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律?無論是不是黨員,都要遵守國家的法律,對于共產(chǎn)黨員來說,黨的紀(jì)律里就包括這一條?遵守紀(jì)律的最高標(biāo)準(zhǔn),是真正維護(hù)和堅(jiān)決執(zhí)行黨的政策,國家的政策?”[7](p.112)因此,決不允許搞“上有政策下有對策”,不允許搞違背中央政策的“土政策”,不允許搞“各自為政各行其是”?

鄧小平不僅深刻論述了“中央要有權(quán)威”的內(nèi)涵,而且系統(tǒng)論述了加強(qiáng)和維護(hù)中央權(quán)威的必要性和緊迫性?

第一,“中央要有權(quán)威”,才能保證改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地順利進(jìn)行?我國地域遼闊,人口眾多,并且我們所進(jìn)行的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)是一項(xiàng)極其艱巨復(fù)雜?充滿風(fēng)險的偉大事業(yè),必須在中央的集中統(tǒng)一下,有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地進(jìn)行,才能取得成功?相反,如果中央沒有權(quán)威,各路諸侯太多,議而不決,決而不行,“上有政策下有對策”,“各自為政各行其是”,必將導(dǎo)致社會政治局面混亂,改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)必將無法進(jìn)行?因此,鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào),中央的權(quán)威必須加強(qiáng)?“我們要定一個方針,就是要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下深化改革?”“中央的話不聽,國務(wù)院的話不聽,這不行?特別是有困難的時候,沒有中央?國務(wù)院這個權(quán)威,不可能解決問題?有了這個權(quán)威,困難時也能做大事?不能否定權(quán)威,該集中的要集中,否則至少要耽誤時間?對于不聽中央?國務(wù)院的話的,處理要堅(jiān)決,可以先打招呼,不行就調(diào)人換頭頭?”[7](pp.278,319)

第二,“中央要有權(quán)威”,才能加強(qiáng)宏觀調(diào)控,確保社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?社會主義市場經(jīng)濟(jì),就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用?國家宏觀調(diào)控和市場機(jī)制的作用,都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)要求,二者相輔相成?相互促進(jìn)?缺一不可?市場是配置資源和提供激勵的有效方式,它通過競爭和價格杠桿把稀缺物資配置到能創(chuàng)造最好效益的環(huán)節(jié)中去,并給企業(yè)帶來壓力和動力,因而能夠極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?但市場又存在自發(fā)性?盲目性?滯后性的弱點(diǎn)和不足,必須依靠國家對市場活動的宏觀指導(dǎo)和調(diào)控來加以彌補(bǔ)和克服,這已為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所證明?我國是發(fā)展中大國,又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌?產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期,加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控尤為重要?只有通過有效的宏觀調(diào)控,才能保持經(jīng)濟(jì)總量平衡,抑制通貨膨脹,促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長?這就要求中央必須要有足夠的權(quán)威,必須要有必要的集中統(tǒng)一?早在1979年,鄧不平就針對在權(quán)力下放包括企業(yè)下放給地方政府過程中,忽視必要的集中?“中央掌握的企業(yè)收入很有限”,以致中央的調(diào)控能力受到制約的現(xiàn)象嚴(yán)肅指出:“中央如果不掌握一定數(shù)額的資金,好多應(yīng)該辦的地方無力辦的大事情,就辦不了,一些關(guān)鍵性的只能由中央投資的項(xiàng)目會受到影響?……這個問題值得研究?現(xiàn)在一提就是中央集中過多下放太少,沒有考慮該集中的必須集中的問題?中央必須保證某些集中?”[1](pp.200201)20世紀(jì)80年代末,由于持續(xù)的放權(quán)讓利改革,中央政府財(cái)力日趨減小,宏觀調(diào)控能力日益減弱,加上某些地方因其雄厚的財(cái)力支撐而愈加干擾中央的宏觀調(diào)控,嚴(yán)重?cái)_亂了正常的經(jīng)濟(jì)?政治秩序,打亂了中央的宏觀調(diào)控和改革步驟?針對這種狀況,鄧小平不僅強(qiáng)調(diào)“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)?這幾年我們走的路子是對的,現(xiàn)在是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的時候?如果不放,經(jīng)濟(jì)發(fā)展能搞出今天這樣一個規(guī)模來嗎?我們講中央權(quán)威,宏觀控制,深化綜合改革,都是在這樣的新的條件下提出來的?過去我們是窮管,現(xiàn)在不同了,是走向小康社會的宏觀管理”[7](p.278),而且明確要求各地方必須迅速而有力地執(zhí)行中央的政策措施,否則必須嚴(yán)肅處理?

第三,“中央要有權(quán)威”,才能更好地協(xié)調(diào)各地區(qū)間的發(fā)展,最終達(dá)到共同富裕?社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕,這是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的一個東西?但共同富裕不等于同步富裕?同等富裕?由于自然稟賦和社會歷史的原因,我國各地區(qū)間特別是東部沿海地區(qū)與西部內(nèi)陸地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和發(fā)展水平差距很大,并且這種差距不可能在短期內(nèi)消除,只能通過發(fā)展來逐步縮小?據(jù)此,鄧小平明確提出了通過“部分先富”而帶動全國共同發(fā)展?共同富裕的“兩個大局”戰(zhàn)略構(gòu)想?其中,“部分先富”是手段,共同富裕是目的,即“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來,一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn),先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展的地區(qū),最終達(dá)到共同富?！?相反,如果富的愈來愈富,窮的愈來愈窮,就會產(chǎn)生兩極分化?“如果搞兩極分化,情況就不同了,民族矛盾?區(qū)域間矛盾?階級矛盾都會發(fā)展,相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展,就可能出亂子?”[7](pp.373374,364)顯然,如果不能通過發(fā)展實(shí)現(xiàn)共同富裕,不僅不符合社會主義的本質(zhì)要求,而且還會造成社會政治局面混亂?而要避免這種情況的出現(xiàn),就必須加強(qiáng)中央權(quán)威?只有加強(qiáng)中央權(quán)威,才能使地方顧全大局,才能協(xié)調(diào)地區(qū)間的發(fā)展,促進(jìn)全國的共同發(fā)展?正如鄧小平所深刻指出:“沿海地區(qū)要加快對外開放,使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來,從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展,這是一個事關(guān)大局的問題?內(nèi)地要顧全這個大局?反過來,發(fā)展到一定的時候,又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展,這也是個大局?那時沿海也要服從這個大局?這一切,如果沒有中央的權(quán)威,就辦不到?各顧各,相互打架,相互拆臺,統(tǒng)一不起來?誰能統(tǒng)一?中央!中央就是黨中央?國務(wù)院?”[7](pp.277278)

三?正確認(rèn)識和處理中央與地方關(guān)系的基本原則和方法:兼顧中央與地方,以中央為主導(dǎo);中央與地方間的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進(jìn)行

由于中央高度集權(quán)的政治體制及其相關(guān)體制沿襲已久,加上在市場經(jīng)濟(jì)條件下,利益主體日益多元化,因而中央與地方間的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整是一件十分艱巨復(fù)雜的事情?為了切實(shí)推進(jìn)體制改革,正確處理中央與地方關(guān)系,鄧小平不僅提出了“兼顧中央與地方,以中央做主導(dǎo)”的基本原則,而且強(qiáng)調(diào)中央與地方間的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進(jìn)行?

(一)兼顧中央與地方,以中央作主導(dǎo)

鄧小平認(rèn)為,在認(rèn)識和處理中央與地方關(guān)系的問題上,必須堅(jiān)持兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論相統(tǒng)一的觀點(diǎn),以使地方利益服從全國利益,局部利益服從全局利益?1954年,他在談到中央與地方的關(guān)系時指出:“我們的一切工作都會涉及全局與局部的關(guān)系?中央與地方的關(guān)系?集中統(tǒng)一與因地制宜的關(guān)系?大道理與小道理必須弄清楚?全體和局部缺一不可,全體是由局部組成的,如果只有全體,沒有局部,則全體也就不成其為全體了?另一方面,全體和局部?中央和地方?集中統(tǒng)一和因地制宜,以什么為主導(dǎo)呢?如果把局部?地方?因地制宜作主導(dǎo),那就要犯原則錯誤?一定要以中央?全體?集中統(tǒng)一作主導(dǎo)?因此,在中央工作的同志要經(jīng)常照顧局部和地方,要因地制宜,注意到地方工作有什么困難?……在地方來講,則應(yīng)照顧全體?中央和集中統(tǒng)一,以中央為主體?”[6](pp.198199)之所以在中央與地方的關(guān)系上必須以中央為主導(dǎo),是因?yàn)榈胤绞窃谥醒腩I(lǐng)導(dǎo)下的地方,局部是在全體中的局部,因地制宜是在集中統(tǒng)一下的因地制宜,如果兩者之間發(fā)生矛盾,地方應(yīng)服從中央,局部應(yīng)服從全體,因地制宜應(yīng)服從集中統(tǒng)一?不如此,就會發(fā)生地方主義?本位主義和山頭主義,就會由于中央沒有足夠的權(quán)力而造成宏觀管理的困難和統(tǒng)籌資源的匱乏,最終也不利于地方的持續(xù)發(fā)展?在黨的八大上,鄧小平針對當(dāng)時存在的“不適當(dāng)?shù)倪^分的中央集權(quán)”現(xiàn)象,提出要適當(dāng)劃分中央與地方的權(quán)力,“凡屬全國性質(zhì)的問題和需要在全國范圍內(nèi)作統(tǒng)一決定的問題,應(yīng)當(dāng)由中央組織處理,以利于黨的集中統(tǒng)一;凡屬地方性質(zhì)的問題和需要由地方?jīng)Q定的問題,應(yīng)當(dāng)由地方組織處理,以利于因地制宜”[6](p.228)?20世紀(jì)60年代初,為了克服我們黨和國家面臨的嚴(yán)重困難,針對當(dāng)時分散主義比較嚴(yán)重和發(fā)揚(yáng)民主不夠兩種現(xiàn)象并存的狀況,鄧小平明確強(qiáng)調(diào):“我們強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)集中統(tǒng)一和反對分散主義,更應(yīng)堅(jiān)持民主集中制的原則?不應(yīng)該誤解,以為強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一,就可以拋棄民主集中制的那個民主?為了加強(qiáng)集中統(tǒng)一,反對分散主義,就更要堅(jiān)持民主集中制的民主這一方面?有了這一方面,集中就有了基礎(chǔ),就可以真正集中統(tǒng)一起來?”[6](pp.305306)這些論述,既從馬克思主義兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論相統(tǒng)一的高度對中央與地方的關(guān)系問題作了深刻分析,又從實(shí)踐上對在中央與地方工作的同志在實(shí)際工作中如何正確處理中央與地方關(guān)系提出了明確的要求,更告訴我們要以辯證的發(fā)展的觀點(diǎn),根據(jù)不同時期的傾向性和主要矛盾,正確認(rèn)識和處理中央與地方關(guān)系問題?

進(jìn)入新時期以后,鄧小平仍然堅(jiān)持必須以民主集中制的原則處理中央與地方的關(guān)系?他既把落腳點(diǎn)放在擴(kuò)大民主和下放權(quán)力上,又強(qiáng)調(diào)中央要有權(quán)威與集中?這是因?yàn)?一方面,民主是基礎(chǔ),只有擴(kuò)大民主和下放權(quán)力,才能激發(fā)活力,調(diào)動積極性,加快發(fā)展;另一方面,集中是民主的保障,而且中央在放權(quán)讓利改革過程中,出現(xiàn)了一系列的矛盾與問題,特別是不少地方曲解與濫用自主權(quán),從本位主義出發(fā),損害了國家的整體利益,這就需要中央權(quán)威進(jìn)行調(diào)整和解決?1979年10月,鄧小平在談到經(jīng)濟(jì)工作時針對我國的體制問題深刻指出:“究竟我們現(xiàn)在是集中多了,還是分散多了?我看,集中也不夠,分散也不夠?中央現(xiàn)在手上直接掌握的收入只有那么一點(diǎn),這算集中?”因此,必須搞清“什么東西該更加集中,什么東西必須下放”[1](pp.199200)?1980年底,他在講到調(diào)整問題時進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“在調(diào)整中實(shí)行高度的集中統(tǒng)一,是完全必要的?但是,已經(jīng)從各方面證明行之有效的改革措施要繼續(xù)實(shí)行,不能走回頭路?仍然要繼續(xù)把經(jīng)濟(jì)搞活,發(fā)揮地方?企業(yè)?職工的積極性?當(dāng)然要防止盲目性,特別要防止只顧本位利益?個人利益而損害國家利益?人民利益的破壞性的自發(fā)傾向?在這方面,要規(guī)定比較詳細(xì)的法令,以防止對自主權(quán)的曲解和濫用?”[1](p.362)在這里,鄧小平既強(qiáng)調(diào)權(quán)力必須繼續(xù)下放,因?yàn)樗蛔C明有利于發(fā)展民主?調(diào)動積極性和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力,又強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一,因?yàn)榈胤矫裰鳈?quán)利的擴(kuò)大應(yīng)以不損害國家整體利益為原則?這就明確告訴我們,在認(rèn)識和處理中央與地方關(guān)系時,不能單單反對中央集權(quán),而是必須堅(jiān)持民主集中制,合理劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限,該集中的必須集中,該下放的必須下放?

(二)中央與地方間的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整必須與其他改革措施特別是黨政分開配套進(jìn)行

鄧小平深刻指出:“過去在中央和地方之間,分過幾次權(quán),但每次都沒有涉及到黨同政府?經(jīng)濟(jì)組織?群眾團(tuán)體等等之間劃分職權(quán)范圍的問題?”[1](p.329)黨政不分?以黨代政,與權(quán)力過分集中緊密相聯(lián)?如果說權(quán)力過分集中是傳統(tǒng)政治體制的“總病根”的話,那么,黨政不分?以黨代政則是這個“總病根”的核心,是形成多重權(quán)力過分集中的基礎(chǔ)或癥結(jié)所在?因此,解決黨政不分?以黨代政問題,是鄧小平的一貫思想?早在抗日戰(zhàn)爭時期,鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中就針對“黨權(quán)高于一切”?“以黨治國”的現(xiàn)象,強(qiáng)調(diào)“黨對政權(quán)要實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)的責(zé)任,使黨的主張能夠經(jīng)過政權(quán)去實(shí)行,黨對政權(quán)要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的責(zé)任,使政權(quán)真正合乎抗日的民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則?黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上,而不是包辦,不是遇事干涉,不是黨權(quán)高于一切?這是與‘以黨治國完全相反的政策”[6](p.12),從而實(shí)際上就提出了黨政分開的思想?1956年,他在黨的八大上進(jìn)一步指出,我們黨在國家工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位,“這當(dāng)然不是說,黨可以直接去指揮國家機(jī)關(guān)的工作,或者是把各種純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論,混淆黨的工作和國家機(jī)關(guān)工作所應(yīng)有的界限”[6](p.236)?特別是進(jìn)入新時期以來,他在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,明確提出并系統(tǒng)闡明了“黨政分開”的科學(xué)概念,強(qiáng)調(diào)黨政分開是政治體制改革的關(guān)鍵?他反復(fù)指出,黨委的領(lǐng)導(dǎo),主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo),保證正確的政治方向,保證黨的路線?方針?政策的貫徹,調(diào)動各個方面的積極性?“黨管政府怎么管法,也需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?黨政分開,從十一屆三中全會以后就提出了這個問題?”[7](pp.163164)“要通過改革,處理好法治和人治的關(guān)系,處理好黨和政府的關(guān)系?黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動搖的,但黨要善于領(lǐng)導(dǎo),黨政需要分開,這個問題要提上議事日程?”[7](p.177)按照鄧小平的論述,所謂“黨政分開”是指理順黨政關(guān)系,實(shí)行黨政職能分開,各司其職,各負(fù)其責(zé)?即黨除了管黨,搞好自身建設(shè)外,對國家包括權(quán)力機(jī)關(guān)?行政機(jī)關(guān)?司法機(jī)關(guān)以及軍事機(jī)關(guān)等實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo),而不具體干涉和包辦政權(quán)機(jī)關(guān)的事務(wù)?“今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作,都由國務(wù)院和地方各級政府討論?決定和發(fā)布文件,不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示?作決定?”[1](p.339)

第一,理順黨同國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系?黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)首先是對國家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?這種領(lǐng)導(dǎo)主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo),也就是路線?方針?政策的領(lǐng)導(dǎo),以及向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部等?黨對國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)的基本原則是:黨對國家建設(shè)和社會發(fā)展戰(zhàn)略等重大問題提出決策,由國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過立法的形式加以確認(rèn);黨委向各級人民代表大會提出各級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選的建議,由人民代表大會討論?決定,并保證各級人民代表大會充分?有效地行使任免權(quán);各級權(quán)力機(jī)關(guān)中的黨員人民代表,無論黨內(nèi)職務(wù)高低,都必須模范地執(zhí)行黨的路線?方針?政策,都必須以普通人民代表的身份活動,同黨外人士合作共事,不能有任何特權(quán);要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求,適當(dāng)增加民主黨派和非黨人士在各級人民代表大會中的比重,以調(diào)動各方面的積極性?

第二,理順黨同國家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系?各級行政機(jī)關(guān)是同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),直接擔(dān)負(fù)著管理國家和社會的職能?只有保證各級國家行政機(jī)關(guān)充分有效地行使自己應(yīng)有的職能,才能有力地推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展?鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào),必須處理好黨和政府的關(guān)系?“不搞政治體制改革,經(jīng)濟(jì)體制改革難于貫徹?黨政要分開,這涉及政治體制改革?黨委如何領(lǐng)導(dǎo)?應(yīng)該只管大事,不能管小事?黨委不要設(shè)經(jīng)濟(jì)管理部門,那些部門的工作應(yīng)該由政府去管?”[7](p.177)按照黨政分開的要求,黨中央應(yīng)就內(nèi)政?外交?經(jīng)濟(jì)?國防等各個方面的重大問題提出決策,推薦人員出任最高國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),對各方面工作實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)?地方各級黨委的主要職責(zé)則是:貫徹執(zhí)行中央和上級黨組織的指示;保證國務(wù)院和上級政府指示在本地區(qū)的實(shí)施;對地方性的重大問題提出決策;向地方政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部;協(xié)調(diào)本地區(qū)政府部門同其他組織的關(guān)系與活動;抓好黨內(nèi)的思想教育工作和群眾思想政治工作,通過發(fā)揮政府部門中的黨組織的作用和在政府中工作的黨員的先鋒模范作用,團(tuán)結(jié)和帶動政府其他工作人員,為實(shí)現(xiàn)黨的主張而奮斗?

第三,理順黨同司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系?以法治國,建設(shè)社會主義法治國家,必須加強(qiáng)黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)?但這并不意味著黨委可以直接包辦公檢法日常工作,干預(yù)案件的審理,甚至強(qiáng)迫司法機(jī)關(guān)隨意改變依法作出的裁決,而是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,做到“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”?要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo),只有實(shí)行黨政分開才有可能?鄧小平深刻指出:“屬于法律范圍的問題,應(yīng)該由國家和政府管?黨干預(yù)太多,不利于在全體人民中樹立法制觀念?這是一個黨和政府的關(guān)系問題,是一個政治體制的問題?”[7](p.163)因此,黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo),首先,領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,做到有法可依?鑒于我國“法制很不完備,也很不受重視”,以至“以權(quán)代法”?“權(quán)大于法”的現(xiàn)象時有發(fā)生的狀況,鄧小平強(qiáng)調(diào)必須集中力量制定各種必要的法律,為全社會包括執(zhí)政黨在內(nèi)提供基本的法律規(guī)范,保證黨和國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行?其次,保障執(zhí)法必嚴(yán)?違法必究?法律一旦制定,就要嚴(yán)格實(shí)施?并且,公民在法律和制度面前人人平等?“人人有依法規(guī)定的平等權(quán)利和義務(wù),誰也不能占便宜,誰也不能犯法?不管誰犯了法,都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查,司法機(jī)關(guān)依法辦理,任何人都不許干擾法律的實(shí)施,任何犯了法的人都不能逍遙法外?”[1](p.332)再次,支持?幫助司法部門建立一支法紀(jì)嚴(yán)明?公正無私?執(zhí)法如山?業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的司法隊(duì)伍,使司法部門切實(shí)能夠依法獨(dú)立辦案?

鄧小平關(guān)于黨政分開的論述始終是圍繞黨如何領(lǐng)導(dǎo)?如何善于領(lǐng)導(dǎo)即如何執(zhí)政而進(jìn)行的,根本目的是要在分清黨組織和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的不同性質(zhì)的基礎(chǔ)上,正確理順黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系,把黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與國家政權(quán)機(jī)關(guān)管理國家的職能分開,并使之規(guī)范化和制度化,從而既充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用,又充分發(fā)揮國家政權(quán)組織的職能,而決不是把黨的領(lǐng)導(dǎo)同國家政權(quán)分開?把黨的各級組織的領(lǐng)導(dǎo)作用分掉,即共產(chǎn)黨要不要執(zhí)政的問題?正如鄧小平所說:“我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),問題是黨善于不善于領(lǐng)導(dǎo)?黨要善于領(lǐng)導(dǎo),不能干預(yù)太多,應(yīng)該從中央開始?這樣提不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)?干預(yù)太多,搞不好倒會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo),恐怕是這樣一個道理?”[7](p.164)解決黨政不分?以黨代政的問題,是為了使黨委擺脫日常事務(wù),集中力量做好思想政治工作和組織監(jiān)督工作?這不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo),而是更好地改善黨的領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)黨的自身建設(shè),充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,充分調(diào)動各方面的積極性?主動性和創(chuàng)造性?特別是,“中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù),可以集中精力管黨,管路線?方針?政策?這樣做,有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),有利于建立各級政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng),管好政府職權(quán)范圍的工作”[1](p.321),而“政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,政府工作加強(qiáng)了,黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了”[1](pp.339340)?

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[責(zé)任編輯:段志超]