方　堃

摘要:我國傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)中各要素相互協(xié)調(diào)?合作與同步運(yùn)動的軌跡表明,從“國家單方供給”到“社會協(xié)同治理”的邏輯變遷順應(yīng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的戰(zhàn)略趨勢?人類政府治理由工業(yè)化及以前的“簡單協(xié)作”上升為高頻互動的“整體協(xié)同”?借鑒協(xié)同學(xué)理論精髓,基于理論和實(shí)踐兩個維度的考察,我們認(rèn)為,適合當(dāng)前我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的縣域農(nóng)村公共服務(wù)理想模型,是以農(nóng)民需求為導(dǎo)向,政府推動為主導(dǎo),市場化運(yùn)作為基礎(chǔ),多中心治理主體互動合作的社會協(xié)同治理模式?

關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共服務(wù);社會協(xié)同治理;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;模式變革

中圖分類號:D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1008-7168(2009)03-0038-07

一?引論:研究緣起及理論視角

2006年中央徹底取消了在我國農(nóng)村延續(xù)了2600年歷史的“皇糧國稅”(農(nóng)業(yè)稅)①,縣域農(nóng)村公共服務(wù)整體上有所改善?伴隨中央對“三農(nóng)”的財政傾斜,農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步減輕?同時政府增加種糧農(nóng)民糧食直補(bǔ)和種糧補(bǔ)貼,農(nóng)民收入不斷提高?“一事一議”籌資方式規(guī)范了政府行為,堵住了基層政府向農(nóng)民“亂集資?亂攤派?亂收費(fèi)”的口子,農(nóng)村干群關(guān)系得以改善,促進(jìn)了農(nóng)村社會的和諧?

回顧半個世紀(jì)中國農(nóng)村公共政策的變遷歷程,“國家單方供給”②的傳統(tǒng)縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式仍在沿用,農(nóng)村稅費(fèi)改革取得顯著成效的背后,“高高在上”和“自上而下”的單一行政導(dǎo)向未能轉(zhuǎn)變,“鄉(xiāng)政村治”的管理模式仍然維持,“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割”依然制約改革步伐?雖然政府加大了對農(nóng)村公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的財政幫扶,短暫地彌補(bǔ)了前一階段農(nóng)村公共服務(wù)的匱乏,但地方政府對中央財政的依附程度會不會隨之加強(qiáng)?政府在縣域農(nóng)村公共服務(wù)供給中的正確定位究竟是什么?單憑政府“輸血”式財政補(bǔ)貼能有效滿足農(nóng)村公共服務(wù)需要嗎?新農(nóng)村建設(shè)如何擺脫傳統(tǒng)“國家單方供給”模式的窠臼走向更高層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)呢?這都需要我們從協(xié)同學(xué)的角度重新認(rèn)識縣域農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)?

協(xié)同學(xué)(Synergetics)來源自希臘語,譯為“協(xié)同作用的科學(xué)”,是關(guān)于系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)或要素之間相互競爭?相互合作之科學(xué)?20世紀(jì)60年代初,德國系統(tǒng)科學(xué)家赫爾曼?哈肯教授從激光理論的研究中發(fā)現(xiàn),任何復(fù)雜系統(tǒng)既有獨(dú)立的運(yùn)動,又有相互影響的整體運(yùn)動?當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)獨(dú)立運(yùn)動占主導(dǎo)地位時,系統(tǒng)呈現(xiàn)為無規(guī)則的無序狀態(tài);而當(dāng)各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào),相互影響,整體運(yùn)動占主導(dǎo)地位時,系統(tǒng)呈現(xiàn)有規(guī)律的有序運(yùn)動狀態(tài),這種現(xiàn)象被稱為“協(xié)同效應(yīng)”[1](p.5)?協(xié)同學(xué)并非自然科學(xué)所“獨(dú)享”的理論成果,它正被廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)?社會學(xué)?管理學(xué)等領(lǐng)域,尤其是公共治理的興起和傳統(tǒng)公共行政范式日趨式微,使公共管理學(xué)界開始關(guān)注現(xiàn)代公共服務(wù)系統(tǒng)中的“協(xié)同效應(yīng)”成為時髦?

“相變”在協(xié)同學(xué)中是指在一定條件下,系統(tǒng)“有序”和“無序”狀態(tài)的相互轉(zhuǎn)化?“序參量”是協(xié)同學(xué)的核心概念,是在系統(tǒng)演化過程中從無到有的變化,影響著系統(tǒng)各要素由一種相變狀態(tài)轉(zhuǎn)化為另一種相變狀態(tài)的集體協(xié)同行為,并能指示出新結(jié)構(gòu)形成的參量[2](p.5)?系統(tǒng)“協(xié)同效應(yīng)”所產(chǎn)生的“序參量”像一只“看不見的手”影響和支配系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)或要素的相互作用快慢,決定著整個系統(tǒng)處于有序或無序的狀態(tài)?

二?甄別與取舍:傳統(tǒng)縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式相變的動力透析

辯證法在對現(xiàn)存事物的肯定的理解中同時包含對現(xiàn)存事物的否定理解,即對現(xiàn)存事物的必然滅亡的理解[3](p.112)?任何事物都不是絕對的?永恒的,總是在辯證否定的揚(yáng)棄中向更高層次“螺旋式”上升?縣域農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)的“相變”趨勢同樣受此否定之否定規(guī)律的支配,其轉(zhuǎn)換的路徑不是一蹴而就的直線式變化,而是復(fù)合漸進(jìn)的螺旋式上升(參見圖1)?

基于時間和空間維度所組成的坐標(biāo)系中,字母B所代表的是以行政為導(dǎo)向的傳統(tǒng)縣域農(nóng)村公共服務(wù)“國家單方供給”模式?這一橢圓區(qū)域形成于過去傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)時期,雖歷經(jīng)不同時期的演變,但縣域農(nóng)村公共服務(wù)主要依靠政府集中供給?“國家單方供給”模式對市場化?社會化發(fā)育程度要求不高,依賴各級政府“包攬”各項(xiàng)公共事務(wù),實(shí)行“條塊分割”的決策機(jī)制,推行“善政養(yǎng)民”③的方式來供給農(nóng)村公共服務(wù),以期通過政府系統(tǒng)內(nèi)部自身的改革來提高行政效率和實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定?字母A所代表的是我國縣域農(nóng)村公共服務(wù)多中心協(xié)同的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式?這種模式克服了行政導(dǎo)向的束縛,以農(nóng)民需求為核心,政府公共服務(wù)職能集中在農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給,滿足農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活需要?政府不再是居高臨下的管理者,而是發(fā)揮市場?社會?農(nóng)民等多元主體的力量協(xié)作提供公共服務(wù),變國家單方的“善政養(yǎng)民”為多中心的“協(xié)同共治”,當(dāng)下我國縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式處于字母C(圖中陰影部分)的重疊范圍?說明在過去與未來?內(nèi)部與外部交叉的“共時性擠壓”狀態(tài)下,縣域農(nóng)村公共服務(wù)一方面保留著傳統(tǒng)“國家單方供給”模式的痕跡,另一方面系統(tǒng)為了適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化,將朝更高層級的多中心協(xié)同模式轉(zhuǎn)型?由此觀之,縣域農(nóng)村公共服務(wù)變革的實(shí)質(zhì)是系統(tǒng)內(nèi)各要素相互作用促使其發(fā)生的“相變”過程,其主要趨勢表現(xiàn)為:

(一)需求導(dǎo)向

農(nóng)民對公共服務(wù)的需求正在迅速提升?中國農(nóng)村的發(fā)展正在從滿足溫飽的“生存型”向生活小康的“發(fā)展型”過渡,農(nóng)民生產(chǎn)和生活的社會化程度極大提高并存在諸多差異性?據(jù)統(tǒng)計,我國東中西部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)迫切需要解決的問題選擇比例由高到低依次是公共文化建設(shè)?道路修建?醫(yī)療網(wǎng)點(diǎn)?垃圾收集?廁所改造?飲水?污水處理?建設(shè)沼氣和用電?

(二)政府在場

黨的十七大報告指出,縮小區(qū)域發(fā)展差距必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化?政府在保障全體公民在享有現(xiàn)階段最基本生存與發(fā)展的公共服務(wù)(教育?衛(wèi)生?文化?就業(yè)再就業(yè)服務(wù)?社會保障?生態(tài)環(huán)境?公共基礎(chǔ)設(shè)施?社會治安等)中發(fā)揮著其他主體不可替換的角色?政府權(quán)力與權(quán)威的公共性決定了政府在場在市場失靈時的必要性?

(三)市場運(yùn)作

倡導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)供給的公平性并不是否定和排斥市場機(jī)制?相反,政府只有在充分利用市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用的前提下,把公共服務(wù)職能鎖定在農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域,將大量屬于非基本的?準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)的公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目交給私人來提供,用市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的競爭與效率機(jī)制來克服國家單方供給公共服務(wù)中的“政府失敗”問題?

(四)社會籌資

通過社會化籌資進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)有別于政府單方面供給和私人供給,它是隨著我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)向縱深發(fā)展,整個農(nóng)村社會系統(tǒng)趨于更加開放?各種社會治理主體之間聯(lián)系更為緊密的新形勢下出現(xiàn)的由非政府的社會組織來聯(lián)合提供農(nóng)村公共服務(wù)的渠道?自組織起來的社會力量,把農(nóng)業(yè)?科技?人才?金融?信息資源聚合向縣域農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域,為農(nóng)村公共服務(wù)模式的創(chuàng)新拓寬了思路?

三?協(xié)同與善治:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視界中的縣域農(nóng)村公共服務(wù)模型設(shè)計

人類的政府管理本身就是一個復(fù)雜系統(tǒng)?霍布斯坦言,人類的自然狀態(tài)恰似“每個人對每個人的戰(zhàn)爭”,人們放棄個人權(quán)利,把它托付給某人或集體行使公共權(quán)力?洛克則“顛倒”其發(fā)端,提出人天生是平等的,只不過有些人不受“自然法”約束,以致破壞集體利益,于是同意將執(zhí)行權(quán)和處罰權(quán)交給了社會?把這種“互動關(guān)系”推衍到法的境界的當(dāng)屬孟德斯鳩,他主張干脆使“立法”?“行政”?“司法”這三權(quán)互不干擾,相互制衡?盧梭的社會契約論本質(zhì)上是希望人們通過“契約”讓渡自己全部的權(quán)力,力圖構(gòu)建收斂個人利益的“整體┕家”?

工業(yè)革命使整個世界不再停留于“簡單協(xié)作”的水平,正像恩格斯所說的那樣,歷史是這樣創(chuàng)造的:最終的結(jié)果是從許多單一意志的相互沖突中產(chǎn)生出來的,而其中每個意志,又是由于許多特殊的生活條件,才成為它所成為的那樣?這樣就有無數(shù)相互交錯的力量,有無數(shù)個力的平行四邊形,由此產(chǎn)生出一個合力,即歷史的結(jié)果,而這個結(jié)果又可以看作一個作為整體的?不自覺地和不自主地起作用的力量的產(chǎn)物?后工業(yè)化時代的今天,政府治理系統(tǒng)更為復(fù)雜而多變,各種不確定因素凸顯,人類“合作”上升為高頻互動的“協(xié)同”?作為復(fù)雜系統(tǒng)的縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式,其“協(xié)同效應(yīng)”發(fā)生自農(nóng)民的需求,它“役使”整個系統(tǒng)的各要素(政府?企業(yè)?中介組織?農(nóng)民自組織等)加速運(yùn)動變化,支配縣域治理系統(tǒng)存在的實(shí)然狀態(tài)?

從多中心治理視角出發(fā),借鑒現(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)中協(xié)同學(xué)理論框架,我們提出,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式應(yīng)該是以農(nóng)民需求為導(dǎo)向?政府為主導(dǎo)?市場運(yùn)作為基礎(chǔ),多中心治理主體(政府?企業(yè)?中介組織?農(nóng)民自組織等)互動合作的縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式(簡稱“政府主導(dǎo)+社會協(xié)同”模式,參見圖2)?

圖2粗體虛線所覆蓋的正方形范圍是我國廣袤的縣域農(nóng)村?在這一范圍內(nèi),由于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的廣泛分布,農(nóng)村公共事務(wù)治理的各類主體(政府?社會中介組織?農(nóng)民自組織?企業(yè)?農(nóng)民個體等)在多中心協(xié)同互動機(jī)制的作用之下,相互影響?相互配合,形成縣域農(nóng)村公共服務(wù)的協(xié)同供給格局?依據(jù)協(xié)同學(xué)基本概念與原理,結(jié)合我國農(nóng)村公共服務(wù)制度變遷的獨(dú)特情境,農(nóng)民需求導(dǎo)向已經(jīng)成為支配整個縣域農(nóng)村公共服務(wù)供給的戰(zhàn)略中心——“序參量”?縣域基層政府作為公共利益和公共權(quán)力的維護(hù)者和行使者,是縣域農(nóng)村公共服務(wù)協(xié)同供給的驅(qū)動力量?左下角的“五角星模型”是政府為適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境的需要,并能更加主動和有效地與其他主體互動協(xié)作所形成的“協(xié)同型政府”模型④?在決策?組織?財政?運(yùn)作?技術(shù)和監(jiān)督機(jī)制的密切協(xié)同下源源不斷地產(chǎn)生公共服務(wù)協(xié)同供給的動力?可見,以“協(xié)同型政府”為主導(dǎo)激發(fā)政治國家與公民社會共同治理縣域農(nóng)村公共事務(wù)的多中心“善治”,將極大促進(jìn)城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的統(tǒng)籌供給,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同治理?

(一)要素闡釋

1.核心要素是農(nóng)民需求?在縣域農(nóng)村公共服務(wù)的系統(tǒng)中,農(nóng)民需求的強(qiáng)弱和差序像“指揮棒”一樣,調(diào)節(jié)著整個縣域農(nóng)村公共服務(wù)的主體關(guān)系?結(jié)構(gòu)體系?運(yùn)作方式以及政策變化等,也正是有這種強(qiáng)大的需求導(dǎo)向存在,企業(yè)?中介組織?農(nóng)民自組織才可能在市場環(huán)境下發(fā)生協(xié)同關(guān)系?

2.主導(dǎo)要素是政府組織?縣級政權(quán)雖不是基層但是它接近基層,與“三農(nóng)”問題有著直接聯(lián)系?凡是涉及農(nóng)村發(fā)展?農(nóng)業(yè)開發(fā)?農(nóng)業(yè)技術(shù)?農(nóng)田水利?農(nóng)村道路修建和社會救濟(jì)等方面的公共服務(wù),應(yīng)該說都屬于縣級政府“農(nóng)政”的中心工作?縣級政權(quán)是具有立法權(quán)的準(zhǔn)基層政權(quán),它的政策水平和執(zhí)法水平,直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定,比如糧食問題?土地問題?水利問題?司法問題等,都是引發(fā)農(nóng)村穩(wěn)定的重大問題[4](pp.114-115)?從某種程度上講,縣級政府的重心是統(tǒng)籌公共服務(wù)?

3.協(xié)同要素是企業(yè)?中介組織?農(nóng)民自組織等多元主體?政府在政策管理?規(guī)章制度?保障平等?防止歧視或剝削?保障服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性以保持全社會的凝聚力等方面更勝一籌;企業(yè)界在創(chuàng)新推廣成功經(jīng)驗(yàn)?適應(yīng)迅速的變化?拋棄不成功的和過時的活動?完成復(fù)雜和技術(shù)性任務(wù)方面更勝一籌;而第三部門則在完成微利或無利可圖的任務(wù)?需要同情心和對個人關(guān)心和尊重的任務(wù)?需要顧客或當(dāng)事人具有廣泛信任的任務(wù)?需要親自動手和直接關(guān)心的任務(wù)以及牽涉道德準(zhǔn)則和個人行為職責(zé)的任務(wù)方面更勝一籌?政府公共服務(wù)應(yīng)該把主要精力集中于基本公共服務(wù)的供給,對大量非基本?準(zhǔn)公共服務(wù)可以發(fā)揮社會組織和市場力量來協(xié)同提供[5]?

(二)結(jié)構(gòu)體系

如圖3所示,“政府主導(dǎo)+社會協(xié)同”模式的結(jié)構(gòu)體系囊括三個層次:

1.戰(zhàn)略層面協(xié)同?縣域農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)的基本任務(wù)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?“政府主導(dǎo)+社會協(xié)同”模式正是基于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),完善農(nóng)村公共服務(wù)體系,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo),以市場經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一性為紐帶,通過縣級政府內(nèi)部決策?組織?財政?運(yùn)作?技術(shù)和監(jiān)督機(jī)制的協(xié)同,形成以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的政府?企業(yè)?中介組織?農(nóng)民自組織等多元主體協(xié)同治理的新型縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式?

2.結(jié)構(gòu)層面協(xié)同?結(jié)構(gòu)層面協(xié)同是在“政府主導(dǎo)+社會協(xié)同”模式的“中觀層級”,即多元主體合作供給農(nóng)村公共服務(wù)的協(xié)同機(jī)制?它克服了傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)模式中國家單方供給的“詬病”,將農(nóng)村公共服務(wù)的政府主導(dǎo)?市場運(yùn)作和社會籌資三方面力量進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ),從而達(dá)到改變政府單一治理結(jié)構(gòu),形成公共治理的合作網(wǎng)絡(luò),促使政府對農(nóng)村公共事務(wù)的管理由單中心的“善政”向多元化“善治”的治理轉(zhuǎn)型?

3.操作層面協(xié)同?縣域農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)中政府行為如何優(yōu)化的問題位于“政府主導(dǎo)+社會協(xié)同”模式的“金字塔”結(jié)構(gòu)中的最底層,它是轉(zhuǎn)變政府職能?加強(qiáng)和完善農(nóng)村公共服務(wù)?創(chuàng)新政府治理模式的“中流砥柱”?縣級政府內(nèi)部公共服務(wù)的決策?組織?財政?技術(shù)?監(jiān)督機(jī)制(“五角星模型”)在協(xié)同運(yùn)作的驅(qū)動下呈現(xiàn)“螺旋式”上升態(tài)勢,輻射并穿透中觀領(lǐng)域(即結(jié)構(gòu)協(xié)同層),最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)?

(三)個案演繹[6](pp.133-150)

長興縣地處浙江省北部,屬湖州市,位于中國長江三角洲杭嘉平原,與蘇州?無錫隔太湖相望,素有“魚米之鄉(xiāng)”?“絲綢之鄉(xiāng)”的美譽(yù)?長興縣作為我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)的強(qiáng)縣,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒與研究?2004年1月,長興縣委發(fā)布《長興縣城鄉(xiāng)一體化行動綱要》,針對該縣農(nóng)村發(fā)展中的“短腿”,運(yùn)用協(xié)同思維,采取聯(lián)動推進(jìn)的戰(zhàn)略提出實(shí)施“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移┕こ獺?

1.政府主導(dǎo)機(jī)制:“黨政‘一把手負(fù)責(zé)?分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓?層層保落實(shí)”?該縣成立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工程指揮部,總指揮由一名縣委常委和一名縣人大常委副主任擔(dān)任,其成員包括勞動和社會保障局?教育局?農(nóng)業(yè)局?發(fā)改委?縣農(nóng)辦?縣公安局?縣總工會?團(tuán)縣委?縣婦聯(lián)?縣科協(xié)等部門主要領(lǐng)導(dǎo)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)?指揮部專門成立辦公室,設(shè)在縣勞動和社會保障局,該局局長兼任辦公室主任?指揮部要求各成員單位明確分工,將農(nóng)村勞動力培訓(xùn)?轉(zhuǎn)移工作作為本部門的一項(xiàng)重要工作來抓,并且明確了黨政“一把手”為第一責(zé)任人,堅持“一把手”親自抓,分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓,一級抓一級,層層保障落實(shí)的政府主導(dǎo)機(jī)制?結(jié)合本部門的職能特點(diǎn),相互協(xié)調(diào),共同配合,合力抓好農(nóng)村勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移工作,構(gòu)建起農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工程的組織網(wǎng)絡(luò)體系?

2.協(xié)同服務(wù)機(jī)制:“培訓(xùn)基地+政府+用人單位+農(nóng)民”?長興縣充分挖掘縣就業(yè)培訓(xùn)中心?各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校及民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢,整合培訓(xùn)資源?2004-2005兩年間先后培訓(xùn)?認(rèn)定了22家培訓(xùn)基地,通過市場化運(yùn)作方式,積極鼓勵和扶持社會力量創(chuàng)辦各類職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu),其協(xié)同服務(wù)形式有:技校?職校?社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系共同建立培訓(xùn)基地;依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校?農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校創(chuàng)辦培訓(xùn)基地;用工單位或公民個人自行創(chuàng)辦培訓(xùn)基地等?同時,政府還積極推進(jìn)培訓(xùn)的市場化和產(chǎn)業(yè)化,促進(jìn)培訓(xùn)由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變,以打造“長三角藍(lán)領(lǐng)培訓(xùn)基地”為目標(biāo),打響培訓(xùn)和勞務(wù)輸出品牌?例如,泗安的服裝縫紉工?林城的電焊工?虹星橋的噴水織機(jī)擋車工?煤山的熱電技術(shù)工等?

長興縣依托“政府主導(dǎo)+社會協(xié)同”機(jī)制創(chuàng)新,農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工程取得了較大成效,農(nóng)村公共服務(wù)協(xié)同供給模式初現(xiàn)端倪,充分彰顯了“協(xié)同治理”之道(參見圖4),積累了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)?2004年長興縣完成轉(zhuǎn)移人數(shù)27587人,其中向縣域外輸出4087人,與年度指標(biāo)比較,分別達(dá)到184%?116%;2005年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移輸出為22471人,其中向縣域外輸出6036人,較全年指標(biāo),超額完成12.3%?50.9%?該縣勞動力轉(zhuǎn)移的結(jié)果和質(zhì)量大為改善,農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工程實(shí)施兩年,全縣農(nóng)村勞動力完成轉(zhuǎn)移50058人,與規(guī)劃指標(biāo)的6萬人相比,已經(jīng)完成83.43%,使從事第一產(chǎn)業(yè)人員已從14.89萬人,減少至9.8萬人,農(nóng)村富余勞動力迅速減少,農(nóng)村勞動力中第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員已降至勞動總?cè)丝诘?0%左右,農(nóng)村勞動力中從事二?三產(chǎn)業(yè)人員由原來的17萬增加到22萬余?

四?理念與路徑:協(xié)同思維框架下的農(nóng)村縣級政府公共服務(wù)行為優(yōu)化

“政府主導(dǎo)+社會協(xié)同”模式是建立在系統(tǒng)科學(xué)的協(xié)同思維基礎(chǔ)上的理論建構(gòu)?優(yōu)化我國縣級政府公共服務(wù)行為,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展,當(dāng)務(wù)之急是摒棄“條塊分割”?“各自為陣”的傳統(tǒng)行政理念,樹立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的多元協(xié)同思維,構(gòu)建縣級農(nóng)村“協(xié)同型政府”?如圖5所示,我們認(rèn)為,應(yīng)該拆除政府組織的“有形圍墻”,立足縣級政府六大公共服務(wù)供給機(jī)制(決策?組織?財政?運(yùn)作?技術(shù)和監(jiān)督機(jī)制)的整合,在時空?各社會治理主體這兩個維度全面協(xié)同的基準(zhǔn)上,形成縣域農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的“機(jī)制協(xié)同→多元主體協(xié)同→全時空協(xié)同”的“多中心立體式”變革路徑?

(一)理念更新:需求導(dǎo)向下的多元協(xié)同

1.以科學(xué)發(fā)展為目標(biāo),樹立戰(zhàn)略協(xié)同的“時空觀”?科學(xué)發(fā)展觀要求我們從全局的戰(zhàn)略眼光出發(fā)思考現(xiàn)實(shí)與未來(時間維度)?城市與農(nóng)村?不同區(qū)域?人與自然?國內(nèi)與國際(空間維度)等重大問題?在此指導(dǎo)之下,縣級政府要從“善政”范式下政府“大包大攬”?“親歷親為”?“單方供給”等慣性思維的樊籬中跳出來,從公共服務(wù)能力建設(shè)抓起,有效整合政府組織內(nèi)部的公共服務(wù)機(jī)制?

2.以發(fā)展三農(nóng)為根本,樹立需求適度的“人本觀”?人類為了生活,首先就需要衣?食?住以及其他東西,因此第一個歷史活動就是生產(chǎn)滿足這些需要的資料,即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身[7](p.95)?縣域農(nóng)村公共服務(wù)的任務(wù)在于及時地滿足農(nóng)民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活的需要,促進(jìn)三農(nóng)的發(fā)展?當(dāng)前急需解決“民生難題”,應(yīng)把滿足基本公共需求定位為縣級政府公共服務(wù)改革的重點(diǎn)?根據(jù)一定的“限度”和“取舍”,要把中央和各級政府用于農(nóng)村公共服務(wù)的每一分錢都用到“刀刃”上,優(yōu)先救濟(jì)幫助農(nóng)村弱勢群體?

3.以公平正義為價值取向,樹立均等有效的“服務(wù)觀”?實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間公共服務(wù)均等化關(guān)鍵在縣級以上政府,中央要調(diào)整國民收入分配格局和財政支出結(jié)構(gòu),實(shí)施各級政府職責(zé)劃分與機(jī)構(gòu)改革的配套政策,加大中央和各級財政轉(zhuǎn)移支付力度;縣域內(nèi)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化改革的重心則在縣和縣以下的基層政府?縣級政府要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革步伐,發(fā)揮“協(xié)同服務(wù)”機(jī)制的籌資功效,思想上徹底糾正“基本公共服務(wù)均等化就是向農(nóng)民‘發(fā)紅包”的偏狹觀念,使農(nóng)村基本公共服務(wù)在國家與社會協(xié)同合作的互動之中實(shí)現(xiàn)真正的均等化?

(二)策略選擇:政府主導(dǎo)下的合作共治

在治理轉(zhuǎn)型和變革中的中國社會,尤其是在推進(jìn)“追趕型”現(xiàn)代化的背景下,需要強(qiáng)化政府的作用,但這絕不意味著政府進(jìn)入服務(wù)對象的自主領(lǐng)域去越俎代庖,而是指政府把那些屬于自己的職能發(fā)揮得更充分?更有效[8]?圖5中縣級政府內(nèi)部六大機(jī)制的有機(jī)整合是多元主體協(xié)同提供農(nóng)村公共服務(wù)的動力“引擎”?在筆者看來,以政府為主導(dǎo)的社會協(xié)同治理可謂是我國農(nóng)村縣級政府公共服務(wù)行為優(yōu)化的“上策”?

1.完善農(nóng)村公共決策制度?縣級政府應(yīng)重新定位“一事一議”的角色,移除農(nóng)村公共服務(wù)補(bǔ)充供給職能,強(qiáng)化需求表達(dá)功能;完善村民代表選舉制度,增加農(nóng)民對資金監(jiān)督的權(quán)力,確保國家轉(zhuǎn)移支付資金的專款專用;協(xié)商民主是選舉民主的重要補(bǔ)充形式,要倡導(dǎo)其在公共治理中的參與?對話和協(xié)商的公益精神,促進(jìn)政府與農(nóng)民?國家與社會?政府與市場在公共治理中的協(xié)同互動?

2.重塑縣域微觀組織結(jié)構(gòu)?嘗試“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,綜合借鑒“縣政鄉(xiāng)派”?“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”?“鄉(xiāng)政自治”等新設(shè)想進(jìn)行“縣鄉(xiāng)協(xié)同”式的改革;探索“省管縣”的財政體制,促使財政體制的“扁平化”;拓展非政府組織在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展空間?大力培育和發(fā)展農(nóng)村民間組織,讓農(nóng)民組織起來,使多樣化的農(nóng)民組織能夠清晰地表現(xiàn)出農(nóng)民多樣化的需求,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展?

3.建設(shè)廣覆蓋的公共財政?深化縣鄉(xiāng)財政體制改革,一方面要落實(shí)好中央和各級政府對縣域農(nóng)村公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付及財政專項(xiàng)補(bǔ)貼,為建立覆蓋整個城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系提供充足的“財源”;另一方面要拓寬籌資渠道,鼓勵民間融資合作組織的發(fā)展,使“政府主導(dǎo)+私人投資+社會組織參與”的協(xié)同化籌資網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)中編織起來?

4.啟動多中心的運(yùn)作機(jī)制?通過土地流轉(zhuǎn)?政府債券?政府補(bǔ)貼?銀行貼息?擔(dān)保等優(yōu)惠政策鼓勵民間資本注入農(nóng)村公共服務(wù),探索BOT或TOT模式運(yùn)營;激活政府內(nèi)部功能,提升政府公共服務(wù)的核心能力?縣級政府要保持與中央和省?市政府以及鄉(xiāng)?鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)溝通,擴(kuò)大信息和資源的“共享”,要與國家“主體功能區(qū)”和城市圈的建設(shè)密切配合?

5.整合網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)技術(shù)?圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)?農(nóng)產(chǎn)品銷售以及與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的氣象?水文預(yù)報?農(nóng)村公共文化服務(wù)等建立嚴(yán)格的信息收集和發(fā)布制度,規(guī)范和統(tǒng)一公用農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫,鼓勵有條件的農(nóng)村運(yùn)用全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)(GPS)?地理信息系統(tǒng)(GIS)?遙感系統(tǒng)(RS)和管理信息系統(tǒng)(MIS)等技術(shù)提供便捷的服務(wù);統(tǒng)籌和整合城鄉(xiāng)信息資源,建立覆蓋城鄉(xiāng)的信息網(wǎng)絡(luò),減少城鄉(xiāng)間信息的不對稱,逐步縮小“數(shù)字鴻溝”?

6.創(chuàng)新多渠道的監(jiān)督體系?把“農(nóng)民群眾滿不滿意”作為縣域農(nóng)村公共服務(wù)評價的“標(biāo)尺”,使“政府管民”徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?wù)于民”;縣級政府還應(yīng)引入全面質(zhì)量管理的ISO9001(產(chǎn)品開發(fā)設(shè)計?生產(chǎn)?安裝和服務(wù)的質(zhì)量保證模式)等質(zhì)量認(rèn)證體系,加強(qiáng)對農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理;完善政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與強(qiáng)化政府對外監(jiān)管職能相結(jié)合,形成“上下聯(lián)動?內(nèi)外合作”的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制?

五?結(jié)語:走向全面協(xié)同的境界

站在時間與空間交錯的“坐標(biāo)系”中,我們看到的是一幅政府公共服務(wù)管理隨政治?經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境改變而不斷變化的“多維畫卷”?馬克思恩格斯曾指出,“許多人協(xié)作,許多力量融合為一個總的力量”,“造就了一種‘新的力量,這種力量和它的一個個力量的總和有本質(zhì)的差別”[9](p.469)?這里的“新的力量”正是協(xié)同力?換言之,系統(tǒng)整體對于其組成部分具有“非加和性”,用公式來表示是:

其中“E”是系統(tǒng)的整體功能,“e”是系統(tǒng)各組成部分(要素)的功能,“p”是各要素相互聯(lián)系而形成的結(jié)構(gòu)功能[10](p.161)?依循系統(tǒng)科學(xué)邏輯,我們嘗試性地把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的縣域農(nóng)村公共服務(wù)的“政府主導(dǎo)+社會協(xié)同”模式凝練為:

其中“C”是縣域農(nóng)村公共服務(wù)總能力,也就是馬克思恩格斯所說的“力量的總和”,是各構(gòu)成要素(政府?農(nóng)民?企業(yè)?社會組織等)的力量?能量之和,“m”是各要素相互作用形成的協(xié)同力,即馬克思恩格斯所提出的“新的力量”,也就是協(xié)同學(xué)話語中的“協(xié)同效應(yīng)”?

農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)中各個要素的相互協(xié)調(diào)?合作與同步運(yùn)動,共同演繹出縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式嬗變的軌跡,即從“國家單方供給”到“社會協(xié)同治理”的遞進(jìn)?正如協(xié)同學(xué)創(chuàng)始人哈肯教授所言:“在協(xié)同學(xué)意義上,會從很多個別事實(shí)中——像圖畫拼板玩具那樣——得出一個嶄新的圖景來?”[11](p.9)然而這個領(lǐng)域還有太多空白,但“協(xié)同效應(yīng)”的頻繁出現(xiàn)已經(jīng)使其成為公共管理研究的重要陣地,基于協(xié)同學(xué)語境的縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式研究是這個陣地中的一支“奇葩”?所有的結(jié)論歸結(jié)到一點(diǎn),那就是要弘揚(yáng)協(xié)同的思維模式,優(yōu)化縣級政府行為,讓農(nóng)村公共服務(wù)在“協(xié)同合作”中又好又快地運(yùn)轉(zhuǎn)起來,使我國縣域農(nóng)村公共服務(wù)走向全面協(xié)同的新境界?

注釋:

①《左傳》記載:“宣公十五年秋七月,初稅畝?”春秋時期的公元前594年,魯國實(shí)行“初稅畝”,成為征收農(nóng)業(yè)稅的最早記錄?2005年12月29日十屆人大常委會第十九次會議通過《關(guān)于廢止農(nóng)業(yè)稅條例》,2006年1月1日起,中國農(nóng)民依法徹底告別了農(nóng)業(yè)稅時代?

②無論是人民公社時期,或是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期,還是目前稅費(fèi)改革起步階段,均是由政府單向度地推動改革,這種自上而下的改革往往淪為政府簡單地集權(quán)和分權(quán)調(diào)整,涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公共服務(wù)仍然基本上依賴政府提供?回眸近半個世紀(jì)中國農(nóng)村公共服務(wù)制度的嬗變歷程,反映出長期以來我國縣域農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)的特征是國家單方的供給?《2008年政府工作報告》顯示,僅2002-2007年的五年間,中央財政用于“三農(nóng)”的支出累計高達(dá)1.6萬億?

③《尚書》是中國最古老的史書,上溯堯舜,下迄春秋秦穆公,其內(nèi)容都與政事相關(guān),講述多是古代為君為政之道?其中《大禹謨》記載:“德惟善政,政在養(yǎng)民?”意為“德就是善于治理政事,治理政事在于教養(yǎng)百姓?”“善政養(yǎng)民”是我國傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)“國家單方供給”模式的高度概括和最佳形容?

④其中技術(shù)機(jī)制是影響農(nóng)村公共服務(wù)效能的核心因素?公共服務(wù)協(xié)同技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用將成為有效溝通縣級政府與農(nóng)村社會?充分整合政府內(nèi)部非技術(shù)性資源(決策?組織?財政?運(yùn)作?監(jiān)督)以及全面提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)能力提供的技術(shù)支撐?

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[責(zé)任編輯:岳林]