袁　松

摘要:外部資源輸入村莊的邏輯可以通過(guò)詳細(xì)描述低保制度在村莊場(chǎng)域中的實(shí)踐來(lái)加以透視?低保指標(biāo)在湖北顧村的分配?上報(bào)及公示等過(guò)程顯示,作為連接數(shù)量有限的民政官員與千萬(wàn)個(gè)貧困農(nóng)戶的樞紐,基層干部在村莊的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)中處于關(guān)鍵位置,擁有信息壟斷權(quán)?在稅改后治理資源嚴(yán)重萎縮的背景下,他們不得不以這種特殊資本作為交換條件,繼續(xù)維系公共權(quán)力的私人化運(yùn)作?

關(guān)鍵詞:農(nóng)村低保制度;村莊場(chǎng)域;信息壟斷

中圖分類號(hào):D668文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1008-7168(2009)03-0050-06

自黨的十六大提出有條件的地方要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái),全國(guó)各地積極推進(jìn)農(nóng)村低保制度(以下用此簡(jiǎn)稱)建設(shè)?截至2007年底,全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)?直轄市)都已按照本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況建立了農(nóng)村低保制度?民政部2008年8月公布的民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)月報(bào)顯示,農(nóng)村最低生活保障人數(shù)已達(dá)3822.7萬(wàn)人?作為一項(xiàng)惠及千百萬(wàn)貧困農(nóng)民的重大舉措,農(nóng)村低保制度的設(shè)計(jì)理念在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)踐的過(guò)程如何?效果怎樣?運(yùn)行邏輯是什么?對(duì)這些問(wèn)題的深度闡釋與解答可以讓我們反思稅改后與低保制度類似的一系列惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村的執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)走樣的微觀機(jī)制與真實(shí)原因,對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)?推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)有著重要的意義?

目前關(guān)于農(nóng)村低保制度的報(bào)告和隨筆已有出現(xiàn),但作者多從政策管理者的角度出發(fā),或者偏重于各級(jí)財(cái)政的資金落實(shí)問(wèn)題[1][2],或者對(duì)基層組織的行為提出了一些道義上指責(zé)[3][4],但卻對(duì)該項(xiàng)制度在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的政策變形缺乏深入的分析與理論解釋?本文將以湖北省中部地區(qū)的顧村①為個(gè)案展示農(nóng)村低保制度在鄉(xiāng)村社會(huì)的具體實(shí)踐,并試圖通過(guò)深入分析該村低保實(shí)踐的整個(gè)過(guò)程來(lái)理解和提煉農(nóng)村低保制度實(shí)踐的運(yùn)作邏輯?盡管“深描”式的“解讀”有其局限性[5],但本文仍采用“敘事”的方法,以便通過(guò)對(duì)具體情景的展示和過(guò)程細(xì)節(jié)的把握來(lái)透視外來(lái)資源在村莊中的輸入?

一?農(nóng)村低保制度的設(shè)計(jì)

我國(guó)的社會(huì)保障系統(tǒng)涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)?社會(huì)救助?社會(huì)福利?慈善事業(yè)等多個(gè)方面[6](p.14)而在社會(huì)救助體系中,最低生活保障制度作為一種重要的制度創(chuàng)新,其立足之本并不在于從“臨時(shí)化”救濟(jì)變?yōu)椤爸贫然钡捅?而是在于它的動(dòng)態(tài)管理模式,即“保障對(duì)象有進(jìn)有出,補(bǔ)助水平有升有降”?

首先,低保制度設(shè)計(jì)了一整套行政程序?qū)ι暾?qǐng)者進(jìn)行資格審查,直到確認(rèn)申請(qǐng)者因?yàn)槭杖脒^(guò)低不能維持最低的生活水準(zhǔn),才動(dòng)用納稅人的錢(qián)來(lái)對(duì)其施救?其次,在受助者領(lǐng)取救助金的整個(gè)過(guò)程中,還要對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的追蹤調(diào)查,一旦收入超過(guò)救助標(biāo)準(zhǔn),救助即告終止?最后,低保制度只是將扶持補(bǔ)齊到一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)線,低保戶戶主所領(lǐng)到的救助金,并不是以低保標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)金金額,而是以低保標(biāo)準(zhǔn)減去家庭人均收入后得到的差額,再乘以家庭成員的人數(shù)?“正因?yàn)橛辛诉@樣嚴(yán)格的行政審查制度,納稅人的錢(qián)不被濫用才有了保證,從而也確保了在反貧困方面財(cái)政支出的效益最大化”[7]?

按照這種理念,各地依照自身情況設(shè)計(jì)了詳細(xì)的保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法?家庭收入統(tǒng)計(jì)口徑?低保對(duì)象分類模式?低保資金發(fā)放額度,以及一系列的申請(qǐng)?審核?審批程序?在程序上,先由戶主向村民委員會(huì)提出申請(qǐng),村民委員會(huì)開(kāi)展調(diào)查?組織民主評(píng)議提出初步意見(jiàn),經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核,由縣級(jí)政府民政部門(mén)審批?鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和縣級(jí)政府民政部門(mén)再對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核查,了解其家庭收入?財(cái)產(chǎn)?勞動(dòng)力狀況和實(shí)際生活水平,結(jié)合村民民主評(píng)議意見(jiàn),提出審核?審批意見(jiàn)?如湖北省規(guī)定:

對(duì)納入保障范圍的保障對(duì)象應(yīng)建檔立卡,實(shí)行信息化管理?縣級(jí)民政部門(mén)會(huì)同鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府,對(duì)參保對(duì)象每年至少集中審核一次,對(duì)不再符合低保條件的,應(yīng)及時(shí)終止其低保,并收回低保證……要堅(jiān)持做好鄉(xiāng)(鎮(zhèn))?村兩榜三次公示,新增對(duì)象按規(guī)定及時(shí)進(jìn)行公示,已保障對(duì)象一般應(yīng)半年公示一次?②

二?低保制度在顧村的實(shí)踐過(guò)程

筆者將先大致交待顧村的概況,特別是稅改后村級(jí)組織的基本情況,盡管這種情況在中西部的村莊中非常常見(jiàn),但卻是本文討論問(wèn)題的背景與前提?隨后,筆者將按照低保制度實(shí)施的時(shí)間向度詳細(xì)描述這一制度實(shí)踐過(guò)程?

(一)顧村概況?顧村位于湖北省A市J縣的C鎮(zhèn),耕地面積3328.1畝,是一個(gè)普通的多姓雜居村?2008年全村共有308戶,1192人,分布在7個(gè)村民小組?25個(gè)自然灣內(nèi)?村內(nèi)以水稻種植為主,其他經(jīng)濟(jì)作物較少,村民的另一項(xiàng)收入來(lái)源就是外出務(wù)工?據(jù)2007年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)字,村里的常年流出人口有355人?

稅改后,顧村有4名村干部?村支部書(shū)記與村委會(huì)主任實(shí)行“一肩挑”,另設(shè)副書(shū)記兼政法主任?婦女主任和村會(huì)計(jì)各一名?村民小組長(zhǎng)已經(jīng)取消,各小組的工作由4名村干部兼任?村兩委現(xiàn)在已經(jīng)從稅改前的“催糧派款”等硬性任務(wù)中脫離出來(lái),目前的中心工作是爭(zhēng)取上級(jí)政府轉(zhuǎn)移下來(lái)的各種項(xiàng)目資金,逐步完成村中路?水?電的改造?日常的常規(guī)工作則是填字報(bào)表,完成上級(jí)交付的各種任務(wù)?這些任務(wù)主要是收集和上報(bào)上級(jí)政府所需的各種信息,如育齡婦女的計(jì)生信息,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼下發(fā)前所需了解的農(nóng)戶土地面積?農(nóng)作物種植情況,以及低保指標(biāo)下?lián)苤靶枰私獾霓r(nóng)戶家庭狀況等?用村干部自己的話來(lái)講,就是平時(shí)經(jīng)常要“做功課”?

(二)向下分配的低保指標(biāo)?

雖然中央財(cái)政2007年首次投入了30億元用于各地農(nóng)村低保工作的資金補(bǔ)助,并重點(diǎn)向中西部地區(qū)傾斜,但目前的低保資金仍需地方財(cái)政籌集?按照低保制度的設(shè)計(jì),凡是符合規(guī)定條件,家庭人均收入低于最低生活保障線的貧困農(nóng)戶均有申請(qǐng)低保指標(biāo)的權(quán)利?這樣一來(lái),在由地方政府依據(jù)自身財(cái)力決定的特困救助制度向常規(guī)化的低保制度轉(zhuǎn)變的時(shí)候,地方財(cái)政的支出就要大為增加,這對(duì)于取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)業(yè)型區(qū)域來(lái)說(shuō)確實(shí)勉為其難?

A市民政局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2007年全市共籌集農(nóng)村低保資金1802.5萬(wàn)元,其中爭(zhēng)取中央?省級(jí)補(bǔ)助資金1575萬(wàn)元,地方配套資金落實(shí)了227.5萬(wàn)元?2007年,根據(jù)村級(jí)組織統(tǒng)計(jì)上報(bào)的數(shù)字匯總所得的數(shù)據(jù),全市人均純收入低于貧困線693元的農(nóng)民共有8.2萬(wàn)人,但由于地方財(cái)政拮據(jù),當(dāng)年實(shí)際納入低保范圍的僅4.8萬(wàn)人,覆蓋率為59%?

為了應(yīng)對(duì)這種局面,地方民政部門(mén)便根據(jù)自身財(cái)力設(shè)置出相應(yīng)人數(shù)的低保指標(biāo),并按行政級(jí)別層層向下分配?在C鎮(zhèn),鎮(zhèn)委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)于分到該鎮(zhèn)的低保指標(biāo)握有較大的裁量權(quán),在各村之間分配低保指標(biāo)時(shí),除了人口總數(shù)?經(jīng)濟(jì)狀況?村里貧困人口的數(shù)量外,他們還可以有私人化的考慮因素?

我今年給村里爭(zhēng)取到六十多個(gè)低保名額(按人數(shù)計(jì)算),這在其他的村是不大可能的?我從來(lái)不像其他村,逢年過(guò)節(jié)還跑去送東西,我靠的是自己做事的能力?書(shū)記?鎮(zhèn)長(zhǎng)他們平時(shí)安排任務(wù)時(shí),不管多么難做我都比別人先完成,還做得很好?我平時(shí)給了他們面子,到了關(guān)鍵的時(shí)候他們肯定也得照顧我,要不然他們的工作誰(shuí)來(lái)支持?③

(三)低保戶的確定?2008年初,C鎮(zhèn)會(huì)以低保對(duì)象人數(shù)為單位把低保指標(biāo)分到各村?顧村的村支書(shū)會(huì)在領(lǐng)到低保指標(biāo)后召集各小組的代表開(kāi)會(huì),確定出該年度村里應(yīng)該享受低保的村民?

各個(gè)小隊(duì)的代表也不是那么正式,(是)我們幾個(gè)村干部臨時(shí)開(kāi)著摩托車(chē)去叫的?現(xiàn)在7個(gè)小隊(duì)都沒(méi)有小隊(duì)長(zhǎng)了,但是以前當(dāng)過(guò)小隊(duì)長(zhǎng)的人在這個(gè)隊(duì)里還是有些威信的,對(duì)灣子里的情況也比較清楚?我們一般叫上這些以前的小隊(duì)長(zhǎng),再在每個(gè)隊(duì)叫上兩三個(gè)吃得開(kāi)的人?這些人平時(shí)難得湊齊的,好多都出去打工去了,反正誰(shuí)在家就叫誰(shuí),能叫幾個(gè)就叫幾個(gè),只要每個(gè)小隊(duì)不低于兩個(gè)人就行了?④

在開(kāi)會(huì)之前村支書(shū)會(huì)根據(jù)自己所了解的情況以村民小組為單位開(kāi)列出一個(gè)低保對(duì)象的候選人名單,開(kāi)會(huì)時(shí)再讓所有與會(huì)代表在名單上打勾,打勾數(shù)目小于指標(biāo)總數(shù)的有效?最后,計(jì)算出所有低保候選人的得票數(shù),按照票數(shù)排名決定該年度的低保人選?

做這個(gè)事情還是要講良心的,你不能讓那些明顯很可憐的人得不到低保,這是說(shuō)不過(guò)去的,所以我每次都把那些得不到低保就說(shuō)不過(guò)去的人先空出來(lái),不當(dāng)作代表們打勾的對(duì)象?開(kāi)會(huì)之前,我會(huì)把這些困難戶的名字先念一下,大家就不用選了?選好以后我再叫會(huì)計(jì)按照貧困程度⑤把表填好,交上去就完事?⑥

這種確定低保戶的方式與“戶主申請(qǐng),村委會(huì)組織調(diào)查和民主評(píng)議”的規(guī)定有所差異,但要求村里的老弱病殘都在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)到村委會(huì)提交書(shū)面申請(qǐng)又不太現(xiàn)實(shí),所以顧村這種方法基本上符合低保制度的要求,而且看起來(lái)很民主,不是由村干部擅自決定的⑦?

(四)低保指標(biāo)的處理技巧?

按照低保制度的設(shè)計(jì),家庭人均收入低于最低生活保障線的農(nóng)戶可以申請(qǐng)成為低保戶,該戶所有的家庭成員都可領(lǐng)到以低保標(biāo)準(zhǔn)減去家庭人均收人所得的差額?因此,J縣民政局在統(tǒng)計(jì)低保對(duì)象時(shí)是按照戶數(shù)統(tǒng)計(jì),然后將所有低保戶的人口總數(shù)計(jì)為低保對(duì)象人數(shù)?但在實(shí)際分配低保指標(biāo)時(shí),各級(jí)都是按人數(shù)來(lái)進(jìn)行的,如某貧困戶有4口人,可能只有1人享受低保?這樣一來(lái),獲得低保指標(biāo)的家庭的總?cè)丝跀?shù)就會(huì)大于實(shí)際得到低保的人數(shù)?

為了滿足民政部門(mén)的統(tǒng)計(jì)口徑,顧村的會(huì)計(jì)把得到低保指標(biāo)的村民分開(kāi)列戶?最常見(jiàn)的情況是那些兒子不盡贍養(yǎng)義務(wù)的老人,因?yàn)樵谟?jì)算家庭人數(shù)時(shí)應(yīng)包括他們的兒子在內(nèi),但這樣的話他們的“家庭”人均收入就會(huì)高于最低生活保障線693元?同樣,那些家里有殘疾人的農(nóng)戶也是如此,如3組村民劉發(fā),他的手臂在打工時(shí)傷殘,現(xiàn)在已回家種田,他的兩個(gè)孩子都在上學(xué),家庭經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較困難,但由于他的妻子仍然在外打工,所以在計(jì)算家庭人均收入時(shí)也會(huì)不符合要求?為了讓這些生活確實(shí)困難的村民得到補(bǔ)助,村會(huì)計(jì)進(jìn)行了一些變通,他把那些無(wú)人贍養(yǎng)的老人單獨(dú)立戶,作為孤寡老人處理,而把劉發(fā)當(dāng)作沒(méi)有妻子的光棍來(lái)處理,這樣上級(jí)民政部門(mén)在計(jì)算家庭人均收入時(shí)他們就能夠符合政策要求?

(五)低保指標(biāo)的分配結(jié)果?為了便于分析村莊中低保指標(biāo)的分配機(jī)制,筆者把顧村所有得到低保指標(biāo)的農(nóng)戶分成了9種類型,并在每種類型中選出一戶作為個(gè)案,制成如下表格:

對(duì)上述分配結(jié)果的解釋性說(shuō)明:

1.顧村人口較多,平時(shí)村里要組織群眾抗旱?維修水渠等僅僅靠4個(gè)村干部就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,因此必須在各個(gè)小組里設(shè)置一些幫助村干部做事的人?稅改取消村民小組長(zhǎng)之后,村委會(huì)就用分配低保指標(biāo)的方法來(lái)使以前的村民組長(zhǎng)繼續(xù)工作,或者把低保指標(biāo)分配給一些在村里親戚多?關(guān)系廣的“關(guān)鍵人物”(也即是“村干部去叫的”各小組代表),這樣一來(lái)村里平時(shí)的工作就好開(kāi)展?

在顧村4組,顧姓是一個(gè)大姓,沒(méi)有顧山海等人的幫助,村委會(huì)想在4組收取每年抗旱的水電費(fèi)比較困難?同時(shí),顧姓勢(shì)力也是村支書(shū)的堅(jiān)定支持者?所以,通過(guò)低保指標(biāo)來(lái)籠絡(luò)各小組的“關(guān)鍵人物”,也有利于現(xiàn)任村干部在村委會(huì)選舉時(shí)掌握選票?在與會(huì)代表那里,各個(gè)小組的“關(guān)鍵人物”應(yīng)該得到低保指標(biāo)已經(jīng)是一種共識(shí),他們?cè)凇按蚬础睍r(shí)會(huì)保持這種默契?

2.陳邦之所以能得到低保指標(biāo)是因?yàn)樗粌H可以在本村與其他村產(chǎn)生糾紛時(shí)出面“擺平”,還可以給村委會(huì)弄到一些便宜的建材用于村里的電?水?路的改造?這也意味著村干部可以在興建村莊公共工程時(shí)有一定的“油水”可撈?

3.胡武政的哥哥是C鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長(zhǎng),他的全家所享受的低保指標(biāo)是副鎮(zhèn)長(zhǎng)額外爭(zhēng)取到的,因此在計(jì)算各小組的低保指標(biāo)時(shí)他的5個(gè)指標(biāo)不被計(jì)入?

4.王思熊是村里退下來(lái)的老干部,盡管他已有少量的退休補(bǔ)助,但村里還是給他全家安排了低保?一位前組長(zhǎng)說(shuō),這是村干部在為自己鋪路,他們希望此后選上來(lái)的村干部也繼續(xù)這個(gè)傳統(tǒng),讓所有當(dāng)村干部的人心里踏實(shí)⑧?

5.王兵以前是民辦教師,實(shí)行計(jì)劃生育后村里的小學(xué)生越來(lái)越少,于是村民辦小學(xué)在幾年前被取消,所有民辦教師被一齊辭退,并且沒(méi)有任何后續(xù)保障?他以前的同事至今還在上訪,但是老王因?yàn)榇謇锇l(fā)了這份低保,一直都沒(méi)有行動(dòng)?

6.吳康玲的丈夫受過(guò)重傷,沒(méi)有勞動(dòng)能力?2007年吳康玲家有2份低保指標(biāo),但2008年變成只有1份,因?yàn)榇蠹矣X(jué)得她的丈夫有退伍軍人生活補(bǔ)助,維持生活不成問(wèn)題?吳對(duì)此非常不滿,揚(yáng)言要到縣民政局去告狀,但她最后還是沒(méi)去,因?yàn)榇甯刹扛嬖V她,“只要你去了,以后就沒(méi)有低保了”,因?yàn)樗緛?lái)就是不符合條件的?

7.村民丁曉花因種了外出打工的哥哥與姐夫轉(zhuǎn)給她的田地,收入較多,不符合條件?經(jīng)過(guò)她的一再哭訴和吵鬧,村干部做出妥協(xié),答應(yīng)在開(kāi)會(huì)時(shí)打招呼,給她“弄兩個(gè)”?

(六)低保指標(biāo)的公示?

顧村所有的貧困村民并不是都得到了低保指標(biāo),村里至少還有6-8位老人的生活非常困難,但原因都是子女不盡贍養(yǎng)責(zé)任,而且他們的子女與村干部或者村里的“關(guān)鍵人物”存有過(guò)節(jié)?但是那些村民們公認(rèn)絕對(duì)貧困?應(yīng)該得到低保指標(biāo)的農(nóng)戶確實(shí)享受了低保?因?yàn)檫@些絕對(duì)貧困戶的生活大家都看在眼里,如果他們的生活難以為繼,村干部就會(huì)遭到村民的公開(kāi)譴責(zé)⑨?所以,如果低保指標(biāo)是分給了那些絕對(duì)貧困的農(nóng)戶,村干部們就會(huì)大肆宣揚(yáng);而如果是為了某些“特殊”用途把低保指標(biāo)給了那些不太貧困的人,他們就會(huì)和得到低保的人共同把住口風(fēng),拒不透露?

按照民政部門(mén)規(guī)定的程序,各村低保指標(biāo)的分配方案是要公示的,但顧村的公示都是村民代表的口頭傳達(dá)?他們?cè)趥鬟_(dá)時(shí)是一種選擇性表述:貧困戶得了低保指標(biāo)的他們肯定會(huì)說(shuō),其他非貧困戶就緘口不言?全村低保指標(biāo)的總額,除了為數(shù)不多的幾個(gè)內(nèi)部人誰(shuí)都說(shuō)不清楚?

本來(lái)選出來(lái)的低保戶是要上墻公布的,但是說(shuō)個(gè)老實(shí)話,農(nóng)村里現(xiàn)在除了選舉之外,誰(shuí)還去費(fèi)那個(gè)勁啊?那不是自己找虧吃?公布了之后肯定是會(huì)有人來(lái)扯皮的,村里紅眼病多的是?要是有人通知說(shuō)縣里要來(lái)檢查,(那)就晚上把它貼上去,第二天檢查完了撕掉?一般只要是村里報(bào)上去的材料,最后都會(huì)批下來(lái)?有時(shí)上面會(huì)來(lái)抽查,(但)抽中的可能性還是很小的?再說(shuō),抽中了也問(wèn)題不大,他們又不認(rèn)識(shí)人,要由我們陪著去查,我們?cè)谂赃?哪個(gè)(村民)會(huì)瞎說(shuō)呢?⑩

三?基層組織的信息壟斷與農(nóng)村低保制度的實(shí)踐邏輯

我們很難用正面或者負(fù)面的功能主義思維來(lái)評(píng)判顧村的低保實(shí)踐,村級(jí)組織通過(guò)低保制度的變通行使,使得許多實(shí)質(zhì)困難但形式上無(wú)法符合條件的貧困農(nóng)民享受了低保,但同時(shí)也讓以救助貧苦為目的的低保指標(biāo)淪為一種治理村莊的手段?但是,從低保制度在顧村的落實(shí)情況中,我們的確可以觸摸到政策過(guò)程的實(shí)踐邏輯?

布迪厄用“場(chǎng)域”的概念來(lái)分析社會(huì),他認(rèn)為社會(huì)中存在諸多不同的場(chǎng)域,每種場(chǎng)域有其自身的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯?一個(gè)場(chǎng)域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)(network),或者一個(gè)構(gòu)型(configuration)……這些位置將不同類型的權(quán)力(或資本)加在占據(jù)特定位置的行動(dòng)者或機(jī)構(gòu)之上,占有這些位置就意味著把持了在這一場(chǎng)域中某種利害攸關(guān)的專門(mén)利潤(rùn)的得益權(quán)[8](p.133)?可以說(shuō),場(chǎng)域是行動(dòng)者們?yōu)榱吮３趾蛿U(kuò)展位置?占有和再生產(chǎn)特殊資本的爭(zhēng)斗競(jìng)技場(chǎng)?村莊場(chǎng)域就是一個(gè)有著自身運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上的行動(dòng)者運(yùn)用他們的策略不斷生產(chǎn)和交換自己的特殊資本,同時(shí)維持著場(chǎng)域結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定?

低保制度在進(jìn)入顧村以后,它所設(shè)計(jì)的“戶報(bào)?村審?鄉(xiāng)(鎮(zhèn))核?縣批”的程序便有名無(wú)實(shí)了?由村干部點(diǎn)人來(lái)開(kāi)會(huì)決定低保人選當(dāng)然是一種大大簡(jiǎn)化的做法,但如果按照規(guī)定,村干部發(fā)布通告公布評(píng)選標(biāo)準(zhǔn),讓所有可能符合條件的農(nóng)戶都來(lái)上報(bào),那肯定就會(huì)引起一系列的爭(zhēng)端:因?yàn)榧彝サ慕?jīng)濟(jì)收入?貧困程度?家庭成員怎么計(jì)算都是“一人一個(gè)說(shuō)法”的事情,到時(shí)候彼此相熟的村民有的評(píng)上了有的卻沒(méi)有,村干部就會(huì)成為眾矢之的?然而,簡(jiǎn)化程序?省卻麻煩并不是村干部變更規(guī)定的主要原因,這里涉及一個(gè)信息在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中流通通道的壟斷問(wèn)題?

一方面,政府民政部門(mén)的工作人員數(shù)量有限,卻要面對(duì)千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)分散的低保對(duì)象,還要去充分了解和評(píng)定貧困農(nóng)民的真實(shí)情況實(shí)現(xiàn)“動(dòng)態(tài)管理”和“分類建檔”,這在現(xiàn)實(shí)中是根本不可能的?他們要想完成這個(gè)工作,就必須通過(guò)村級(jí)組織?另一方面,廣大的貧困農(nóng)民要想成為低保對(duì)象,也不可能直接去民政局申請(qǐng),因?yàn)橛嘘P(guān)他們真實(shí)情況的“地方性知識(shí)”,只有與之同村居住的村干部才能確認(rèn),一般的政府工作人員無(wú)法核實(shí)?于是,在資源沿場(chǎng)域中的網(wǎng)絡(luò)向村莊輸入的過(guò)程中,村干部便占據(jù)了一個(gè)關(guān)鍵的信息節(jié)點(diǎn):只有他們才可以讓上下兩端的信息順利對(duì)接,使資源較為準(zhǔn)確地輸入?

占據(jù)了這個(gè)有著信息壟斷權(quán)的位置,村干部當(dāng)然要充分加以利用?他們可以通過(guò)部分地改裝村莊信息從而讓外部資源輸入其想要輸入的位置,然后再拿這種外部輸入的特定資源與場(chǎng)域中其他位置的行動(dòng)者來(lái)作交換?實(shí)際上,鄉(xiāng)村干部們用自己對(duì)于村民信息向上傳遞的壟斷權(quán)鞏固和構(gòu)建著各自的支持網(wǎng)絡(luò)?各個(gè)小組以前的小組長(zhǎng),村民代表或者村中關(guān)系廣?勢(shì)力大的“關(guān)鍵人物”都是村干部們用以拉攏的對(duì)象,原因是這些關(guān)鍵人物掌握著該小組關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的樞紐,獲得了這些人的支持也就等于控制了村莊的權(quán)力?同樣,對(duì)于“上面有人”的關(guān)系戶,潛在上訪戶以及鄉(xiāng)村“混混”的拉攏也是為了經(jīng)營(yíng)自己的支持網(wǎng)絡(luò),以便保住和擴(kuò)展自己所控制的位置以及這個(gè)位置上的資源?盡管顧村是村干部點(diǎn)人來(lái)開(kāi)會(huì)以集體的名義決定,但這和村干部自己決定沒(méi)有質(zhì)的差別?顧村的村支書(shū)就可以通過(guò)自己擬定低保候選人名單?空出來(lái)部分人不選?會(huì)前和會(huì)中向村民代表們“吹風(fēng)”等多種方式來(lái)使得最后決定的低保對(duì)象符合自己的計(jì)劃?

村里不屬于精英范疇的普通村民由于沒(méi)有有利的資源與這個(gè)場(chǎng)域中占據(jù)關(guān)鍵位置的人相交換,就只能交出自己的服從B11?他們只要還在村莊里生活,就不會(huì)輕易選擇向上級(jí)投訴,或者公開(kāi)和村干部等村莊精英翻臉?作為弱者,他們的生存策略是安全第一,“穩(wěn)”字當(dāng)先?當(dāng)這些弱者獲得了隱忍的習(xí)性之后,他們就成為鄉(xiāng)村場(chǎng)域結(jié)構(gòu)中最底層的基石?與此相對(duì),那些有一定經(jīng)濟(jì)資本和文化資本的農(nóng)民,如果真的頻頻上訪試圖破壞這個(gè)場(chǎng)域的結(jié)構(gòu),就會(huì)被精英們拉攏,成為結(jié)構(gòu)的一部分?

“在現(xiàn)代政治的視角下,村組干部的治權(quán)合法性來(lái)自村民選舉,但在現(xiàn)實(shí)的村莊治理中,選舉并沒(méi)有提供村組干部充足與持久的行使治權(quán)的合法性基礎(chǔ),制度性選舉設(shè)計(jì)在村民看來(lái)只是一次性的?”[9]實(shí)際上,中國(guó)鄉(xiāng)村公共權(quán)力的支持系統(tǒng)是私人化的,是公共權(quán)力行使者——基層干部與他們的支持者之間的一種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)?

取消農(nóng)業(yè)稅,實(shí)行村賬鄉(xiāng)管/村賬鎮(zhèn)審之后,大部分的中西部村莊掌握的治理資源都很有限,村集體能夠拿來(lái)掌握村組干部,支配村民行動(dòng)的自主資源幾近于零?而在原子化趨勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重,村莊隨著打工經(jīng)濟(jì)的深入流動(dòng)性越來(lái)越強(qiáng)?越來(lái)越離散的時(shí)候,村干部只能利用自己手上仍然存留的信息壟斷權(quán)來(lái)?yè)Q取可以自主支配的資源,繼而通過(guò)在場(chǎng)域網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行的一系列交換來(lái)拉攏村中“關(guān)鍵人物”,動(dòng)員積極分子,撫慰“釘子戶”,以此來(lái)達(dá)到治理村莊的目的?

但是,“權(quán)力依靠私人基礎(chǔ)增強(qiáng),也可能導(dǎo)致權(quán)力基礎(chǔ)的分割?部分人成為受益者和支持者,部分人則可能會(huì)因?yàn)闊o(wú)收益和不公平感而成為治理問(wèn)題,反而危及權(quán)力行使的基礎(chǔ)”[9]?顧村村民不可能對(duì)村組精英們分配外部輸入資源時(shí)采取的不正當(dāng)行為永遠(yuǎn)保持無(wú)知的狀態(tài),如果他們洞悉了事情的原委,村級(jí)組織的治理能力無(wú)疑會(huì)更加削弱?

顧村的低保實(shí)踐只是外部資源輸入鄉(xiāng)村場(chǎng)域的一個(gè)案例?而其他類似的外部資源輸入還有很多,如新農(nóng)村建設(shè)中下?lián)艿母鞣N轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,村村通工程?農(nóng)村沼氣工程?農(nóng)田整理工程,等等,它們會(huì)不會(huì)遵循與低保指標(biāo)一樣的實(shí)踐邏輯?

四?討論:農(nóng)村低保制度實(shí)踐邏輯的深層原因

農(nóng)村低保是由國(guó)家供給的一種鄉(xiāng)村公共品?在青壯年勞動(dòng)力大量流出,農(nóng)村趨于衰敗的宏觀背景下,國(guó)家于取消農(nóng)業(yè)稅之后開(kāi)始實(shí)施以工哺農(nóng)?以城帶鄉(xiāng)的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略,國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系出現(xiàn)了重大調(diào)整,村莊與國(guó)家的信息交換也邁入了新的歷史階段,表現(xiàn)出不同的具體內(nèi)涵:“取消農(nóng)業(yè)稅之前,國(guó)家針對(duì)農(nóng)民的行為主要是資源提取,因而村莊與國(guó)家的信息交換就是農(nóng)民稅負(fù)能力信息與國(guó)家稅費(fèi)政策信息的交換;取消農(nóng)業(yè)稅之后,國(guó)家針對(duì)農(nóng)民的行為則主要是資源下?lián)?因而村莊與國(guó)家的信息交換就表現(xiàn)為村莊公共需求信息與國(guó)家財(cái)政撥付信息的交換?”[10]

由于農(nóng)村缺乏多樣化?組織化?常規(guī)化的信息上傳通道,農(nóng)民個(gè)體跨越基層與上級(jí)政權(quán)的直接溝通在現(xiàn)實(shí)中又會(huì)造成上層的信息核實(shí)成本極高的問(wèn)題,因而村莊公共品需求信息的上傳通道就被基層組織所壟斷,信息上傳過(guò)程中的屏蔽效應(yīng)由此產(chǎn)生?在筆者所研究的村莊,這種信息屏蔽作用一方面讓國(guó)家的財(cái)政資源有所流失,但另一方面也因?yàn)榇甯刹恳员Ｗo(hù)型經(jīng)紀(jì)的面目在場(chǎng)而使得制度遭遇扭曲變通卻產(chǎn)生了較好的結(jié)果?然而問(wèn)題是,基層組織也完全會(huì)以一種贏利型經(jīng)紀(jì)的面目出現(xiàn),他們可以用自身掌握的信息壟斷權(quán)來(lái)謀求利益的最大化,而這恰恰是筆者在農(nóng)村調(diào)研時(shí)看到的最為常見(jiàn)的現(xiàn)象:那些容易給基層帶來(lái)利益的公共品項(xiàng)目如修路?建辦公大樓等往往被優(yōu)先考慮(不僅可以顯示政績(jī),還可以拿回扣),而農(nóng)村文化?教育?醫(yī)療?環(huán)境?水利等事業(yè)則嚴(yán)重投入不足?

當(dāng)一種制度的設(shè)計(jì)需要依靠掌握了權(quán)力的人沒(méi)有私心才能產(chǎn)生預(yù)期效果的時(shí)候,這個(gè)制度就很難說(shuō)是成功的?農(nóng)村低保制度在實(shí)踐中產(chǎn)生的悖論在于,原子化的農(nóng)民無(wú)法依靠自我組織形成的權(quán)力制約來(lái)使村莊的公共信息透明化,而國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅然后進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的原因正是由于向原子化的農(nóng)民征收稅費(fèi)成本太高[11]?因此,問(wèn)題產(chǎn)生的根本在于制度運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ),而不是制度本身?換句話說(shuō),如何在新農(nóng)村建設(shè)中通過(guò)加強(qiáng)組織建設(shè)和文化建設(shè)來(lái)增加村莊社會(huì)關(guān)聯(lián),才是當(dāng)前農(nóng)村最為緊迫的問(wèn)題?

注釋:

①文中的地名?人名均按學(xué)術(shù)研究的倫理規(guī)范進(jìn)行了化名處理?

②參見(jiàn)《湖北省人民政府關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》鄂政發(fā)[2007]41號(hào)?

③2008年9月28日對(duì)顧村村支書(shū)顧鐵剛的訪談?

④2008年9月30日對(duì)村會(huì)計(jì)顧寧生的訪談?

⑤湖北省對(duì)低保對(duì)象實(shí)行分類管理,依據(jù)貧困程度不同發(fā)給不同的補(bǔ)助金?2007年J縣依照家庭狀況?致貧原因等將全縣低保對(duì)象分三類建檔?1為鰥寡孤獨(dú)類,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人60-70元/月;2為癡呆傻殘類,占救助總?cè)藬?shù)的36%,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人30-60元/月;3為因?yàn)?zāi)因病特困類,占救助總?cè)藬?shù)的53%,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人15-30元/月?

⑥2008年10月3日對(duì)顧鐵剛的訪談?

⑦之所以說(shuō)貌似民主,是因?yàn)榇謇锏捅Ｖ笜?biāo)的具體分配實(shí)際上有另外一套機(jī)制在起作用?

⑧2008年10月8日對(duì)7組前組長(zhǎng)劉連發(fā)的訪談?

⑨顧村5組有一個(gè)孤兒父母雙亡,常年享受補(bǔ)助,但從2008年開(kāi)始沒(méi)有補(bǔ)助了,因?yàn)樗呀?jīng)年滿18歲,在廣東打工?5組村民對(duì)此很有意見(jiàn),說(shuō)村干部沒(méi)有把事情做好?

⑩2008年10月5日對(duì)村副支書(shū)兼政法主任王長(zhǎng)發(fā)的訪談?

B11１說(shuō)?布勞認(rèn)為,在社會(huì)交換中,處于弱勢(shì)地位的人為了獲得利益,會(huì)選擇尊敬?服從?甘居臣屬地位,以作為對(duì)強(qiáng)勢(shì)的利益提供者的回報(bào)?這種選擇在社會(huì)行動(dòng)中的累積和擴(kuò)散就會(huì)形成強(qiáng)勢(shì)者的支配權(quán)力?參見(jiàn)彼┑?布勞《社會(huì)生活中的交換與權(quán)力》,孫非等譯,北京:華夏出版社,1988年版?

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[責(zé)任編輯:王篆]