劉　華

[摘要]推進(jìn)科學(xué)發(fā)展背景下我國地方政府職能的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，應(yīng)在厘清中央政府與地方政府職能定位的前提下，深入分析改革開放以來中央與地方利益關(guān)系的變遷及其對地方政府職能取向的影響；并結(jié)合我國改革與發(fā)展實(shí)際，調(diào)整和改革現(xiàn)有維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系，建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的新型中央與地方關(guān)系，從而促使地方政府職能在順應(yīng)中央宏觀發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上的理性歸位。

[關(guān)鍵詞]中央與地方；利益關(guān)系；地方政府職能

[中圖分類號]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-7320(2009)04-0502-06

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度上得益于地方政府基于地區(qū)利益的主動性與創(chuàng)造性的發(fā)揮，地方政府作為“競爭主體”參與經(jīng)濟(jì)競爭有力地推動了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的改善與創(chuàng)新，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步。同時，由于地方政府作為“競爭主體”參與經(jīng)濟(jì)競爭過程中所表現(xiàn)出來的一些諸如職能錯位、競爭機(jī)制不完善、地方利益追求與國家宏觀發(fā)展目標(biāo)不一致等方面的消極因素，已經(jīng)并正在影響著我國市場化改革進(jìn)程與總體經(jīng)濟(jì)競爭力的提升。由此，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能定位及轉(zhuǎn)型話題日益成了理論界與實(shí)際部門關(guān)注的一個熱點(diǎn)話題，特別是在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，研究與總結(jié)我國地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能定位與轉(zhuǎn)變更具緊迫性與現(xiàn)實(shí)意義。

論及地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能及轉(zhuǎn)型，勢必要研究中央與地方的關(guān)系，這不僅僅因?yàn)橹醒肱c地方的關(guān)系是任何一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問題，在一國的經(jīng)濟(jì)與政治關(guān)系中居于十分重要的地位；更為關(guān)鍵的是一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要地方政府對中央政府宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的支持與配合，或者說需要地方的利益目標(biāo)與中央的利益目標(biāo)盡可能一致；只有地方的發(fā)展結(jié)果與國家的發(fā)展目標(biāo)相一致，國家的經(jīng)濟(jì)與社會事業(yè)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。正所謂：“市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有賴于兩次分工：一是政府與市場的分工，二是政府內(nèi)部的分工?！币浞职l(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用，克服其利益目標(biāo)與中央利益目標(biāo)的不一致，促使其職能的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，必然要從理論與實(shí)踐兩個層面厘清中央政府與地方政府的職能定位與利益關(guān)系、由中央與地方的利益關(guān)系所引致的地方政府職能取向，并結(jié)合我國改革與發(fā)展實(shí)際，調(diào)整與改革現(xiàn)有維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系，建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的新型中央與地方關(guān)系，促使地方政府職能在順應(yīng)中央宏觀發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上的理性歸位。這是在科學(xué)發(fā)展的背景下研究我國地方政府職能轉(zhuǎn)型與優(yōu)化的一個重要認(rèn)識前提。

在整個社會管理體系中，中央政府處于最高也是最核心的地位，它代表全體民眾實(shí)施對經(jīng)濟(jì)社會的管理，其目的在于實(shí)現(xiàn)國家整體經(jīng)濟(jì)的增長與社會公眾利益的最大化，中央政府與地方政府在社會治理的價(jià)值目標(biāo)上應(yīng)該是一致的，它與地方政府的最大區(qū)別在于中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略與政策措施是全局性的、維護(hù)的是國家整體利益，這就決定了它的職能定位是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)建基礎(chǔ)性、全局性的制度與條件。地方政府作為中央政府政令的執(zhí)行機(jī)關(guān)，既要貫徹中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀意圖，同時也要體現(xiàn)與代表地方利益，因而它的職能定位是在執(zhí)行中央政府宏觀發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步提供公共服務(wù)，它的職能的行使既是對中央政府職能的承接，也是對中央政府職能的延伸。

回顧改革開放以來地方政府職能的履行情況，一個不可否認(rèn)的事實(shí)是，地方政府過多地扮演了市場主體的角色，而諸如提供公共服務(wù)的職能則被有意或無意地忽視了。誠然，地方政府職能的這一行為取向與我國的分權(quán)改革、政府官員的任命考核、政績評價(jià)機(jī)制有著相當(dāng)大的關(guān)系，但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地方政府應(yīng)逐步從市場中退出，否則地方政府的職能不可避免地會出現(xiàn)“越位”、“缺位”、“錯位”等現(xiàn)象，造成經(jīng)濟(jì)資源的誤配置和效率損失，同時地方的發(fā)展結(jié)果也不能與國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)正常銜接。

一、改革開放以來中央政府與地方政府利益關(guān)系的演進(jìn)回顧

改革開放以來，為了建立適應(yīng)對外開放與經(jīng)濟(jì)體制改革需要的中央與地方關(guān)系，充分調(diào)動地方積極性，我國對傳統(tǒng)的中央與地方職能定位進(jìn)行了調(diào)整，實(shí)行了以簡政放權(quán)為核心內(nèi)容的中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整。從十一屆三中全會召開至今，中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整主要分為兩個階段：

第一階段是從十一屆三中全會后至1994年分稅制施行之前。為充分發(fā)揮中央部門、地方、企業(yè)和勞動者個人四個方面的主動性、積極性和創(chuàng)造性，中央認(rèn)為，在處理中央與地方的關(guān)系上要大膽放權(quán)，此后，中央逐步賦予了地方政府一定的相對獨(dú)立的利益和經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)，由地方政府決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和“分灶吃飯”的財(cái)政體制等一系列較為充分考慮地方政府利益的制度和做法，大大激發(fā)和增強(qiáng)了地方政府的經(jīng)濟(jì)活力和地方政府管理的自覺性，于是地方政府的利益主體地位日益凸出，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重任，地方財(cái)力大大增長，地方政府在國家經(jīng)濟(jì)管理中的地位逐步提高。“所以在轉(zhuǎn)軌時期的中央與地方關(guān)系中，地方政府盡管沒有合法的市場地位，卻在相當(dāng)程度上從傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系中擺脫出來，成為事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)主體”。放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略與“分灶吃飯”的財(cái)政體制造成了一個始料未及的后果，即在地方財(cái)力大大增強(qiáng)的同時，中央政府的財(cái)政汲取能力受到了損害，中央財(cái)政收入在全部財(cái)政收入中的比例逐年減少，“與地方財(cái)政實(shí)力相比，中央財(cái)政實(shí)力十分弱小，已經(jīng)呈現(xiàn)了‘弱中央強(qiáng)地方的基本格局?！呶迤陂g(1986—1990年)，中央政府的財(cái)政收入約占全部財(cái)政收入的40％左右，而地方政府占60％”。這種狀況直接導(dǎo)致了中央政府以財(cái)政實(shí)力為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控能力的走弱。

第二階段是1994年至今。為了增加中央的財(cái)政實(shí)力并改善中央的宏觀調(diào)控能力，中央政府按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求對中央與地方的利益關(guān)系進(jìn)行了重構(gòu)，一個根本性的措施是在1994年開始實(shí)行分稅制改革，從過去單純的放權(quán)讓利向按照各級政府的公共職能劃分財(cái)政權(quán)限，應(yīng)該說，“財(cái)政的公共財(cái)政化傾向開始體現(xiàn)”。在新的財(cái)稅體制下，中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)被重新劃分，在保證中央政府獲得國家財(cái)政大頭的前提下，地方政府獲得了充分發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)限，但同時地方政府承擔(dān)的地方性事務(wù)增加了，地方政府除了要努力提供與發(fā)展像地方基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技、衛(wèi)生等方面的公共物品與公共服務(wù)外，還要努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平。事實(shí)上，全國很多地區(qū)的地方財(cái)政收人難以滿足地方開支所需，地方政府逐步背上了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，為了應(yīng)對與解決發(fā)展過程中的財(cái)政困境，大多地方政府陷入了追求地區(qū)利益最大化的“泥淖”，具體表現(xiàn)就是與市場化的根本要求相違背的地方保護(hù)主義的泛濫。

二、中央與地方利益關(guān)系的博弈對地方政府職能的影響

從上述中央與地方政府利益關(guān)系的簡要演進(jìn)歷程來看，改革后的行政性分權(quán)改革使得地方政府獲得了前所未有的發(fā)展動力，地方利益在經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展中獲得了較大增長，“中央與地方關(guān)系也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即由過去以行政組織為主要基礎(chǔ)的行政服從關(guān)系，轉(zhuǎn)向了以相對經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的對策

博弈關(guān)系”。中央與地方之間的關(guān)系之所以發(fā)生了這樣大的轉(zhuǎn)變，根本的原因是由于行政性分權(quán)的改革使得地方政府獲得了自己的財(cái)權(quán)與事權(quán)，有了比較獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)與社會利益，為了發(fā)展與維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)與社會利益，地方政府及官員會傾向于在給定的條件下選擇最有利于本地區(qū)發(fā)展的方案。布坎南對此有著精辟的分析，他說：“政治家和官僚的行動與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的其它人的行動并無不同”，“政府政策的制定者是有理性的、自私的人，他們也是從個人的角度看待問題，并按個人面臨的誘因行事”。其結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府與中央政府基于利益關(guān)系的博弈。一旦地方政府基于利益關(guān)系與中央政府進(jìn)行博弈，地方政府治理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的職能便會與其“應(yīng)然”意義上的職能以及公共利益導(dǎo)向產(chǎn)生程度不等的背離，一個比較典型的例證就是早在“九五”時期，中央政府就提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，但由于地方政府一味追求地方利益，時至今日，粗放式發(fā)展仍在各地區(qū)居于主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

以我國改革開放后中央與地方政府利益關(guān)系博弈對地方政府職能所產(chǎn)生的影響來進(jìn)行分析，改革開放以后在市場化取向思路的指導(dǎo)下，自1979年開始，中央政府開始逐步打破中央高度集權(quán)的中央與地方關(guān)系模式，實(shí)施了旨在調(diào)動中央與地方兩個積極性的中央與地方關(guān)系模式的重構(gòu)，主要的政策措施是逐步向地方政府“放權(quán)讓利”，采取“財(cái)政包干”的財(cái)政體制，賦予地方更大的財(cái)權(quán)與事權(quán)。這樣一些做法改變了傳統(tǒng)的中央與地方利益關(guān)系，地方由于財(cái)政自主權(quán)的獲得、地方財(cái)力的增長，開始擁有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會利益。在這一新的中央與地方利益關(guān)系形成與發(fā)展的過程中，地方政府的職能也發(fā)生了較之于傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的根本轉(zhuǎn)變。其主要表現(xiàn)是各級地方政府不再是執(zhí)行計(jì)劃指令的中介，而是日漸把發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入作為自己的重要職能之一，事實(shí)上也正是由于這個轉(zhuǎn)變，改革開放初期我國各地的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展獲得了建國以來前所未有的快速發(fā)展，受到了社會大眾的廣泛認(rèn)同?？陀^地說，地方政府職能所發(fā)生的這個轉(zhuǎn)變對于“文革”后中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來說，是一個具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折。它表明了這樣一個理念：促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會進(jìn)步是地方政府應(yīng)有的重要職能。當(dāng)然，在改革開放初期的中國，地方政府的這一職能在實(shí)踐中也帶來了無法克服的弊病，根源在于各地方政府在追求自身利益增長的同時客觀上助長了地方保護(hù)主義的形成，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方保護(hù)主義與我國市場化改革所要求的全國統(tǒng)一市場的形成是迥然相背的。“到20世紀(jì)80年代中期，地區(qū)間相互封鎖、分割市場以及對本地企業(yè)實(shí)行行政保護(hù)等行為已經(jīng)成為國內(nèi)統(tǒng)一市場形成的重大障礙，以致有人把中國經(jīng)濟(jì)稱為‘諸侯經(jīng)濟(jì)”?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”在發(fā)展實(shí)踐中為打破市場割據(jù)平添了許多阻力，而且在“財(cái)政包干”體制下長期過分追求地區(qū)利益的發(fā)展也導(dǎo)致了中央政府財(cái)政汲取能力的下降，使得全國性公共物品與公共服務(wù)的提供受到了嚴(yán)重的損害?？梢?，由于中央與地方利益關(guān)系的改革所引致的地方政府職能的轉(zhuǎn)變在改革開放初期確實(shí)起到了調(diào)動地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性與創(chuàng)造性，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場關(guān)系一定程度的形成，如20世紀(jì)80年代蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和浙北地區(qū)私營經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展就是一個明顯的例證。當(dāng)然，地方保護(hù)主義在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的弊病也使得中央與地方的利益關(guān)系發(fā)生了新的變化，那就是在財(cái)政實(shí)力上造成了“強(qiáng)地方弱中央”的局面，而且隨著市場化改革的深入，“強(qiáng)地方弱中央”的利益格局到了20世紀(jì)90年代初，已經(jīng)給全國經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展造成了很大的阻滯，于是又展開了新的一輪中央與地方利益關(guān)系的博弈。

1994年新財(cái)稅體制改革的實(shí)施按照各級政府所承擔(dān)的公共職能劃分財(cái)政權(quán)限，中央通過分稅制重新掌控了財(cái)政收入的大頭，在這一輪中央與地方利益關(guān)系博弈中，地方政府承擔(dān)了絕大部分區(qū)域共享性的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，但其財(cái)政收入并沒有得到明顯的增加。中央則通過給予地方補(bǔ)助或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來規(guī)范和控制地方政府的行為。以1994年新財(cái)稅改革的實(shí)施為主要標(biāo)志的新的中央與地方利益關(guān)系，同樣也對各級地方政府的職能取向產(chǎn)生了重要影響，呈現(xiàn)出了一些新的特征。具體表現(xiàn)為三個方面：一是為了應(yīng)對和解決疲于應(yīng)付的財(cái)政窘境，地方政府在實(shí)踐中自覺或不自覺地將追求財(cái)政收入最大化當(dāng)作了自己的重要職能，實(shí)踐中紛紛把能夠做大GDP的產(chǎn)業(yè)作為區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。二是在中央政府以財(cái)政實(shí)力為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控引導(dǎo)與控制下，地方政府的職能開始從聚焦經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域，不得不將發(fā)展區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科教、文化、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品與公共服務(wù)作為自己的基本職能。三是在現(xiàn)有的干部任命與政績考核體制沒有實(shí)現(xiàn)根本變革的前提下，地方政府及其行政官僚為了基于自身利益的政績最大化，過多地卷入了本應(yīng)由市場來主導(dǎo)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中以市場分割和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)為主要特征的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，在發(fā)展實(shí)踐中忽視了自身應(yīng)該履行的職能，也就是通常所認(rèn)為的職能行使上的“越位”與“缺位”現(xiàn)象。

總結(jié)上述改革開放后中央與地方利益關(guān)系的變化對地方政府職能取向的影響后，我們發(fā)現(xiàn)，在1994年新財(cái)稅體制實(shí)施前的中央與地方利益關(guān)系是“藏富于地方”的“強(qiáng)地方弱中央”，這種利益關(guān)系影響了中央政府宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮，制約了全國的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過利益博弈，在1994年之后逐步形成的中央與地方利益關(guān)系是中央政府對國家財(cái)政的絕對控制，但這種利益關(guān)系狀態(tài)又使得地方政府在追求地區(qū)利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使下與中央政府展開了博弈，地方政府的職能或明或暗地與中央政府的宏觀目標(biāo)產(chǎn)生了差異與沖突。中央與地方的利益關(guān)系陷入了“困境”，正是這種利益關(guān)系“困境”使得地方政府深陷于地方保護(hù)主義的泥潭而不能自拔。發(fā)展實(shí)踐表明，對于政府內(nèi)部的分工，決定分權(quán)的合理程度仍然是一個難以把握的目標(biāo)，科學(xué)劃分中央與地方的權(quán)力、構(gòu)建合理的中央與地方利益關(guān)系并非一件易事。處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國實(shí)現(xiàn)中央與地方利益關(guān)系的科學(xué)化與合理化，并在此基礎(chǔ)上推動地方政府職能與中央政府的宏觀發(fā)展目標(biāo)趨于一致將是一個艱巨與復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

三、調(diào)整、改革中央與地方利益關(guān)系，促進(jìn)地方政府職能理性歸位

為了促進(jìn)地方政府職能的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展，必須采取措施協(xié)調(diào)好中央與地方的利益關(guān)系，從而避免由于地方政府職能的偏差而引致全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“公地悲劇”之中。如何協(xié)調(diào)好中央與地方利益關(guān)系?筆者以為，一個根本的原則是在充分發(fā)揮市場機(jī)制的前提下，對規(guī)范現(xiàn)有中央與地方利益關(guān)系的制度進(jìn)行改革，改革的方向不是完全推翻現(xiàn)有的維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系。因?yàn)楦母镩_放多年來特別是1994年新財(cái)稅體制施行以來中央與地方的利益關(guān)系總體上是穩(wěn)定的，否則就無法解釋這些年來我國國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會全面進(jìn)步的事實(shí)。理性的路徑是對原有制度體系中不符合實(shí)踐要求的制度進(jìn)行調(diào)整和改革，通過改革建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的中央與地方之間的新型政府間利益關(guān)系，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)與社會的和諧發(fā)展。具體可以從以下四個方面展開。

第一，中央政府應(yīng)有的宏觀權(quán)威仍然要予以保持和強(qiáng)化。這是加強(qiáng)與改善中央經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)行財(cái)稅體制下中央政府占有財(cái)政收入大頭的格局必須保持，中央政府運(yùn)用給予地方財(cái)政補(bǔ)助的辦法規(guī)范和控制地方政府行為的做法是有益的，它最起碼能在一定程度上抑制地方政府與中央宏觀調(diào)控目標(biāo)相異的非理性的諸如盲目投資、重復(fù)建設(shè)行為。在全局性的事務(wù)方面，強(qiáng)有力的中央政府權(quán)威可以克服地方政府微觀理性行為所導(dǎo)致的宏觀不理性的后果，如中央政府通過對地方政府的財(cái)政返還和轉(zhuǎn)移支付制度能夠有效地規(guī)范地方政府的發(fā)展，推進(jìn)中央政策在地方的有效實(shí)施。更為有意義的是，“在新世紀(jì)中國政府之所以能夠?qū)⒏蟮淖⒁饬D(zhuǎn)移到社會政策上來，首先是因?yàn)樨?cái)政體制的變革大大提高了國家的汲取能力，使得政府有可能將更多的資源投入社會政策領(lǐng)域”。

第二，現(xiàn)行的財(cái)稅體制以及宏觀政策的制定模式需要進(jìn)一步改革。先看財(cái)稅體制方面的弊端。吳敬璉在論及我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的制約因素時認(rèn)為，“財(cái)政體制的缺陷使各級政府官員有動力和能力進(jìn)行過度投資營建‘形象工程和‘政績工程。把許多應(yīng)當(dāng)由中央政府掌握的事權(quán)和財(cái)權(quán)，例如實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育的責(zé)任和財(cái)源，下放給地方政府的分散財(cái)政體系，使各級地方政府都要努力取得更多的收入來彌補(bǔ)日益增大的支出，同時，以生產(chǎn)型增殖稅為主、在中央預(yù)算和地方預(yù)算之間按75：25的比例分成的稅收體制使各級政府努力運(yùn)用手中的資源配置權(quán)力集中力量經(jīng)營產(chǎn)值大、稅收多的簡單加工業(yè)和重化工業(yè)的重大項(xiàng)目”。不難看出，現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的部分財(cái)權(quán)與事權(quán)配置上的不恰當(dāng)，在相當(dāng)大的程度上促成了各級地方政府在引導(dǎo)與推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非理性行為，而且這種狀況長期得不到扭轉(zhuǎn)的話，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變會充滿困難與阻力。

再看宏觀政策的制定。中央政府宏觀政策的制定以及宏觀調(diào)控目標(biāo)所具有的公共性不容置疑，但在宏觀政策的實(shí)施過程中不少地方政府采取了“陽奉陰違”的態(tài)度，致使中央的宏觀調(diào)控能力受到了嚴(yán)重的損害。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的重要原因在于地方政府的利益目標(biāo)與中央政府的利益目標(biāo)產(chǎn)生了差異和沖突。就中央政府宏觀政策制定的角度來透視，要實(shí)現(xiàn)地方政府與中央政府利益取向一致化的目標(biāo)，推進(jìn)中央宏觀政策制定的民主化是一個必然的趨勢，有關(guān)全國性的公共政策制定要合理地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)的利益訴求。正如胡鞍鋼指出的：“需要用決策參與權(quán)換取財(cái)權(quán)，擴(kuò)大各地方參與中央決策的機(jī)會，使之能夠?qū)θ鐣Y源分配具備表達(dá)本地區(qū)利益的發(fā)言權(quán)……有助于地方領(lǐng)導(dǎo)人了解全國狀況，增加合作的愿望。”“如果中央政府總是長期忽視甚至剝奪地方的話語權(quán)，或明或暗地排斥和阻礙地方政府進(jìn)入中央政府政策制定過程，甚至要求全國地方政府完全退出參與宏觀調(diào)控的分工體系，不僅不現(xiàn)實(shí)，而且因其決策科學(xué)化民主化程度的降低，不利于形成科學(xué)有效的宏觀調(diào)控體制，更談不上構(gòu)建新型的中央與地方關(guān)系”。當(dāng)然，中央政府在宏觀政策的制定過程中如果再吸收更多的社會主體如非政府組織、大眾傳媒、社會大眾等主體的參與，相信宏觀政策的實(shí)施勢必會得到更為廣泛的社會共識與呼應(yīng)，全國協(xié)調(diào)發(fā)展的阻力將會日漸消除。

第三，明晰中央政府與地方政府各自的職責(zé)權(quán)限劃分，使中央與地方關(guān)系進(jìn)一步法制化，也是構(gòu)建互利有序的中央與地方關(guān)系、催化地方政府職能優(yōu)化的一個重要因素。“西方國家中央和地方關(guān)系不僅都建立在明確而廣泛的憲法和法律基礎(chǔ)之上，而且都努力通過法律化、制度化、程序化的手段來協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系和矛盾”。現(xiàn)行憲法雖然對于地方政府權(quán)力的運(yùn)行作了原則性的規(guī)定，但過于寬泛籠統(tǒng)和原則化，缺乏具體規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，“因?yàn)槲覈闹醒肱c地方關(guān)系長期以來主要是依靠政策性文件規(guī)范的”；中央與地方具體職權(quán)的劃分不是分工式的，而是權(quán)力總數(shù)的分割；除中央專屬的權(quán)力外，法律分別賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致和對等的，地方政府儼然是中央政府的翻版，地方政府之間也沒有明確的權(quán)力分工。這種劃分使得中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限模糊不清，職能重疊多變，造成中央與地方權(quán)力和職能的錯位，以及地方政府之間利益沖突的出現(xiàn)。一旦中央與地方或地方與地方之間出現(xiàn)矛盾與沖突，中央可以隨意地干預(yù)地方的具體事務(wù)或者隨意地收放權(quán)力，妨礙了地方政府有效地履行自己的職責(zé)；同時地方政府也常常出現(xiàn)某些越權(quán)和“變通”的行為，使中央的政令難以落實(shí)。中央與地方、地方與地方政府之間的權(quán)限劃分由于缺乏法律規(guī)范而帶有很大的隨意性、不規(guī)范性和不穩(wěn)定性，不利于中央與地方關(guān)系的良性發(fā)展。因此，在合理劃分中央政府與地方政府職權(quán)的基礎(chǔ)上，使中央與地方政府關(guān)系規(guī)范化、法制化是未來中央與地方利益關(guān)系調(diào)整的一個重要方面，“中央政府與地方政府應(yīng)該在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只有對中央與地方的利益關(guān)系進(jìn)行法律基礎(chǔ)上的調(diào)控，才能保證中央與地方政府關(guān)系的相對穩(wěn)定性，提高中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整的規(guī)范性，防止中央政府收權(quán)放權(quán)的盲目性、隨意性和地方政府逾越冒犯的可能性”。此外，通過法定程序構(gòu)建中央政府對于地方政府權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督機(jī)制也是協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、促使地方政府職能理性化的一個重要舉措，中央政府在向地方下放權(quán)力的同時，應(yīng)該充分認(rèn)識到監(jiān)督機(jī)制對于控制地方政府職能的重要意義，要著力改變監(jiān)督機(jī)制一直落后于權(quán)力改革步伐的現(xiàn)狀，做到法律監(jiān)督與行政監(jiān)督雙管齊下，盡快制定操作性強(qiáng)的宏觀調(diào)控法律制度，加大對地方政府違規(guī)的懲罰力度，提高違規(guī)成本。

第四，在協(xié)調(diào)中央與地方的利益關(guān)系、規(guī)范地方政府職能的過程中，仍要注意保護(hù)地方政府在其轄區(qū)內(nèi)的合理權(quán)益，使其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主動性與積極性能夠始終得到充分發(fā)揮。我國各級地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)是在特定的體制轉(zhuǎn)軌環(huán)境中形成的，地方政府事實(shí)上已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動力量，而且地方政府與市場機(jī)制一起推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)有格局在現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)型期仍具有特定的效率意義，如改革開放后蘇南政府在“蘇南模式”的發(fā)展及其創(chuàng)新中所起到的積極作用就是一個明顯的例證。正所謂“現(xiàn)存制度的可行性和成本以及技術(shù)能力共同決定了某一特定制度的影響力”，試圖在一夜之間強(qiáng)行剝奪地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)既不現(xiàn)實(shí)，也不理性。因?yàn)?，“中國改革成功的一個重要保障是采取了一條代價(jià)低、風(fēng)險(xiǎn)小、又能及時帶來收益的漸進(jìn)道路，而東歐和前蘇聯(lián)由于選擇了相反的改革方式，產(chǎn)生了巨大的摩擦和社會動蕩，給社會和人民帶來了諸多困難和災(zāi)難”。因此，現(xiàn)階段在強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方政府職能的同時，也要注意調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動性與創(chuàng)造性，切實(shí)保護(hù)不同于地方保護(hù)主義的地方合理自主權(quán)益，在對地方政府的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控的同時，要盡可能地給予必要的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，為地方政府積極性的發(fā)揮創(chuàng)造基本動力。另外，對一些發(fā)展公共服務(wù)存在困難的地區(qū)，中央政府可通過財(cái)政補(bǔ)助、人才支持等手段對這些地方政府給予必要的援助，使其經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施得以建立，從而使地方政府權(quán)力更健康地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會。

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(責(zé)任編輯葉娟麗)