齊樹潔　鄭賢宇

摘要：在處理環(huán)境糾紛的實(shí)踐中，雖然各種訴訟外解決環(huán)境糾紛的方式紛紛涌現(xiàn)，協(xié)商、調(diào)，解、行政處理、仲裁及其混合機(jī)制在現(xiàn)代社會(huì)中所占的比例越來越大，但是由于環(huán)境糾紛的特殊性，訴訟作為最后的、最權(quán)威的救濟(jì)途徑，在環(huán)境糾紛解決中仍占據(jù)著不可動(dòng)搖的優(yōu)勢。然而，由于相關(guān)法律制度的缺失，訴訟在環(huán)境糾紛解決機(jī)制中所發(fā)揮的作用可謂微不足道。與我國環(huán)境糾紛呈逐年遞增趨勢相比，環(huán)境訴訟并未呈現(xiàn)出相應(yīng)的增長。為此，有必要通過擴(kuò)張?jiān)尜Y格、構(gòu)建公益訴訟、確立團(tuán)體訴訟等途徑，完善環(huán)境糾紛訴訟制度，以有效保護(hù)民眾的環(huán)境權(quán)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境糾紛；環(huán)境訴訟；當(dāng)事人適格；團(tuán)體訴訟

中圖分類號(hào)：D915文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001－4608(2009)03－0038－08收稿日期：2008－12－13

作者簡介：齊樹潔，博士，廈門大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；鄭賢宇，博士生，集美大學(xué)法律系講師361005

一、環(huán)境訴訟的意義

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染致害事件的數(shù)量不斷增多，其破壞性日益嚴(yán)重。一些地區(qū)因?yàn)榄h(huán)境污染和資源破壞，不斷發(fā)生民事糾紛和群體性沖突，甚至影響安定團(tuán)結(jié)，危及社會(huì)穩(wěn)定。從20世紀(jì)80年代中期到1997年，我國環(huán)境糾紛一直穩(wěn)定在每年10萬件左右，1999年猛增到25萬多件，2000年超過了30萬件。根據(jù)《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)，2005年，僅投訴到環(huán)保部門的環(huán)境糾紛就達(dá)到了60余萬件。

(一)我國環(huán)境保護(hù)機(jī)制的主要缺陷

我國的環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境糾紛與日俱增。從制度方面考量，其根源主要在于單軌制的管理體系。在我國的環(huán)保領(lǐng)域，環(huán)境行政管理長期以來一枝獨(dú)大，國家通過各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)，全面行使對環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行、監(jiān)督、管理職能，并對全社會(huì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行預(yù)測和決策。這種缺乏民眾參與的行政管理單軌制存在著如下重大的缺陷：其一，政府環(huán)境管理行政部門及其工作人員往往由于某種私利、誘惑、偏見、地方保護(hù)主義等，不能或不愿實(shí)施保護(hù)環(huán)境的行政行為；其二，諸如修建核電站、水庫等眾多的政府行為，本身就可能造成不可預(yù)料的環(huán)境污染，而此時(shí)，政府既是行為的實(shí)施者，又是行為的管理者，難以嚴(yán)格執(zhí)法；其三，即便行政部門十分勤勉地工作，也可能受人員和經(jīng)費(fèi)的限制，無法應(yīng)對社會(huì)活動(dòng)的日益復(fù)雜化。政府公共執(zhí)法的不足逐步顯現(xiàn)，出現(xiàn)了所謂的“政府失靈”現(xiàn)象。

在實(shí)踐中，雖然各種訴訟外解決環(huán)境糾紛的方式紛紛涌現(xiàn)，協(xié)商、調(diào)解、行政處理、仲裁及其混合機(jī)制在現(xiàn)代社會(huì)中所占的比例越來越大，但是由于環(huán)境糾紛的特殊性，訴訟作為最后的、最權(quán)威的救濟(jì)途徑，在環(huán)境糾紛解決中仍占據(jù)著不可動(dòng)搖的優(yōu)勢。然而，由于相關(guān)法律制度的缺失，訴訟在環(huán)境糾紛解決機(jī)制中所發(fā)揮的作用可謂微不足道。與我國環(huán)境糾紛呈逐年遞增趨勢相比，環(huán)境訴訟并未呈現(xiàn)出相應(yīng)的增長。據(jù)湖北省高級(jí)人民法院呂忠梅副院長的統(tǒng)計(jì)，從1989年《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施到2003年，環(huán)境民事訴訟的數(shù)量雖然沒有一個(gè)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，但根據(jù)湖北省統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，不足2000件。太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)后，無錫的立法和司法部門開始反思環(huán)保的策略，并于2008年4月在無錫市中級(jí)人民法院正式組建環(huán)境保護(hù)審判庭，同時(shí)，在臨近太湖、長江的宜興等5個(gè)基層法院成立環(huán)境保護(hù)合議庭。然而，令人遺憾的是，幾個(gè)月過去了，沒有一件公益訴訟案件起訴到法院。

(二)訴訟在環(huán)境糾紛解決中的優(yōu)勢

如前所述，環(huán)境問題的日益嚴(yán)重與訴訟機(jī)制的缺失密切相關(guān)，而完善環(huán)境訴訟是解決該問題的有效途徑。

1、訴訟的特點(diǎn)決定其優(yōu)勢地位

首先，訴訟以國家強(qiáng)制力為保障，通過預(yù)設(shè)的訴訟程序，由具備法律專業(yè)知識(shí)的法官根據(jù)法律規(guī)則、結(jié)合糾紛的事實(shí)作出具有拘束力的判決，解決當(dāng)事人之間的糾紛。相對于其他的糾紛解決方式而言，訴訟更具有權(quán)威性；其次，訴訟判決具有判例效應(yīng)，可作為今后案件當(dāng)事人援引或參考的依據(jù)；最后，環(huán)境訴訟的任務(wù)并非完全是私權(quán)糾紛的解決，它通過具體解決環(huán)境損害糾紛，隱含著對各種與環(huán)境公益有關(guān)的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，為全體社會(huì)成員確立有關(guān)環(huán)境公益的行為指南，確認(rèn)環(huán)境公益的價(jià)值，甚至影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行，并推動(dòng)既有環(huán)境法律的發(fā)展。

2、公眾參與訴訟有利于彌補(bǔ)行政管理的不足

法諺云：“每一個(gè)人都是自己利益的最佳保護(hù)者。”當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，相對于行政機(jī)關(guān)可能存在的懈怠、徇私甚至無能，公眾廣泛參與環(huán)境訴訟的制度一方面可以起到填補(bǔ)漏洞的作用，另一方面可以“行使公民對政治的參與權(quán)，防衛(wèi)國家公權(quán)力的恣意”。

(三)環(huán)境訴訟的特點(diǎn)

傳統(tǒng)的民事和行政訴訟本質(zhì)是一種私益訴訟，然而，到了現(xiàn)代社會(huì)，面對大規(guī)模的產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)糾紛、環(huán)境公害糾紛等現(xiàn)代型糾紛類型，傳統(tǒng)的民事和行政訴訟無論在理念還是在制度安排上，都存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，不利于公共利益的保護(hù)。于是，產(chǎn)生了用于解釋和解決這類新型糾紛的訴訟法哲學(xué)、訴訟法理念以及相關(guān)的制度安排，這類訴訟，在學(xué)理上被稱為“現(xiàn)代型訴訟”。環(huán)境訴訟雖被稱為現(xiàn)代型訴訟，但并非一種顛覆性的訴訟形態(tài)，而是建立在傳統(tǒng)民事訴訟和行政訴訟基礎(chǔ)之上的，具有預(yù)防、激勵(lì)、政策形成功能，融保護(hù)私益和公益于一體的專門訴訟。與傳統(tǒng)民事訴訟和行政訴訟相比，其特殊之處在于：

1、起訴資格的放寬

環(huán)境利益與每一個(gè)人息息相關(guān)，因此，環(huán)境侵權(quán)涉及的利益主體廣泛，任何人都可能是環(huán)境侵權(quán)直接或間接的受害者。環(huán)境訴訟通過放寬對原告資格的限制，使之不再限于直接利害關(guān)系人，從而有效維護(hù)環(huán)境利益。

2、公益性目的

環(huán)境訴訟與基于傳統(tǒng)理論的環(huán)境侵權(quán)損害個(gè)案救濟(jì)的私益訴訟有著根本的不同，其訴訟主張指向的是環(huán)境公共利益而非某個(gè)人或者某些人的環(huán)境利益，通過對環(huán)境公益的保護(hù)間接實(shí)現(xiàn)對環(huán)境私益的保護(hù)。

3、預(yù)防性功能

對環(huán)境侵權(quán)所產(chǎn)生的損害，采取事后救濟(jì)的方式往往需要耗費(fèi)大量資源，甚至根本無法補(bǔ)救，因此，環(huán)境訴訟具有預(yù)防性功能，對潛在的可能造成環(huán)境損害的民事行為或行政行為，可以提起禁止性的訴訟。

在構(gòu)建環(huán)境訴訟機(jī)制的過程中，原告資格的確定是首要的核心問題。原告的起訴是啟動(dòng)法院司法審查程序的前提——“沒有原告就沒有法官”，因此，放寬起訴資格，成為建立專門的環(huán)境訴訟機(jī)制的前提。

二、當(dāng)事人適格制度的缺失

所謂當(dāng)事人適格，是指當(dāng)事人對于作為訴訟標(biāo)的之特定的權(quán)利或法律關(guān)系可以實(shí)施訴訟并請求本案判決的資格。當(dāng)事人適格理論的發(fā)展，經(jīng)歷了從“實(shí)體適格當(dāng)事人”(包括直接利害關(guān)系和一般利害關(guān)系)到“程序與實(shí)體上雙重適格當(dāng)事人”再到“程序當(dāng)事人”的演變，在學(xué)術(shù)界已經(jīng)不存在太多爭議。當(dāng)事人適格制度作為糾紛解決機(jī)制的第一道閘門，理應(yīng)緊跟糾紛特點(diǎn)的變化而變化。因此，對環(huán)境糾紛的特點(diǎn)進(jìn)行概

括，是分析評價(jià)環(huán)境訴訟中當(dāng)事人適格制度的前提。

(一)環(huán)境糾紛的特點(diǎn)

1、環(huán)境糾紛的原因具有復(fù)雜性

首先，引發(fā)環(huán)境糾紛的原因有直接的也有間接的。其次，由環(huán)境糾紛原因的間接性延伸而來，環(huán)境糾紛的原因還具有發(fā)現(xiàn)的滯后性。許多環(huán)境上的危害行為或產(chǎn)品往往是在經(jīng)年累月之后才被發(fā)現(xiàn)。第三，也是最為重要的，環(huán)境糾紛的原因具有復(fù)雜的科技關(guān)聯(lián)性(technology complication)，使得人們在環(huán)境糾紛的認(rèn)定以及責(zé)任的承擔(dān)方面無法作出準(zhǔn)確的判斷。

2、環(huán)境糾紛主客體具有不確定性

第一，環(huán)境破壞的主體具有不確定性。首先是加害主體的多元性。由于環(huán)境污染的原因多種多樣，導(dǎo)致在某一環(huán)境事故發(fā)生之后，找不到確定的加害人，而只能由果溯因到一定范圍內(nèi)可能施加過污染行為的數(shù)個(gè)“嫌疑人”。其次是受害人的不確定性。由于環(huán)境污染或破壞屬于社會(huì)公害，危害范圍較廣，受害者往往是多數(shù)人。加之因環(huán)境破壞而在特定受害者人身或者財(cái)產(chǎn)上的表現(xiàn)不完全一樣，或者說由于多種原因?qū)е聯(lián)p害表征復(fù)雜化，受害人的范圍就更加難以確定。此外，如果某環(huán)境污染并未造成任何私人人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害，而僅造成公共環(huán)境的破壞，這種情況下，環(huán)境糾紛的受害人更加不確定，是全體公民還是某些熱心于公益事業(yè)的人士?是當(dāng)代人民還是子孫后代?這些問題都還處于理論探討之中。第二，環(huán)境糾紛的客體具有不確定性。由于環(huán)境權(quán)尚屬于一種“形成中的權(quán)利”，其內(nèi)涵和外延都不確定，有關(guān)的理論尚不夠成熟，各種學(xué)說眾說紛紜，法院在面對以環(huán)境權(quán)損害賠償為案由的訴訟請求時(shí)常常采取否定的態(tài)度。這樣一來，環(huán)境糾紛的主體尋求環(huán)境救濟(jì)的資格也相應(yīng)地呈現(xiàn)出不確定性，從而導(dǎo)致司法者無所適從。

3、環(huán)境糾紛具有社會(huì)性

由于環(huán)境糾紛所涉及的人數(shù)眾多，影響范圍廣，所涉及的利益沖突廣泛而尖銳，導(dǎo)致環(huán)境糾紛具有非常強(qiáng)的社會(huì)性，在處理時(shí)往往難以平衡各方的利益。因此，環(huán)境訴訟常常曠日持久，久拖不決。另外，環(huán)境問題還具有明顯的公益性。環(huán)境是大家共同的家園，保護(hù)環(huán)境不只是某一個(gè)公民或單位的責(zé)任，而是全社會(huì)成員的責(zé)任。

(二)“直接利害關(guān)系原則”的局限性

對當(dāng)事人適格的衡量標(biāo)準(zhǔn)，我國采用的是傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系原則”，即社會(huì)公眾不得對與自己無關(guān)的利益主張權(quán)利，只有自己的合法權(quán)益受到違法侵害，才具備起訴的資格。這一原則在我國立法中有明確的體現(xiàn)，《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”；《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院提起訴訟?！彪m然《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》都作出規(guī)定，公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人有權(quán)檢舉和控告。但是，這些規(guī)定并未在訴訟法中得到體現(xiàn)，而且訴訟實(shí)務(wù)中對于“控告”趨向于狹義的理解，即僅限于在行政措施層面上向環(huán)境行政主管部門告發(fā)，并不包括公眾通過訴訟手段來制止、糾正破壞環(huán)境的行為?！爸苯永﹃P(guān)系原則”對適格主體的嚴(yán)格限制，是基于解決傳統(tǒng)的民事合同、侵權(quán)等爭議的訴訟機(jī)制自維系統(tǒng)本身的要求，其訴訟的原告必然是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，應(yīng)當(dāng)說，這種訴訟法律制度中對主體資格的界定和安排與私有制國家的經(jīng)濟(jì)和政治基本制度是同構(gòu)的，各類資源的所有者為維護(hù)自己的權(quán)益而抗?fàn)?，反映了自然資源及環(huán)境所有者對所屬物的價(jià)值判斷和選擇。

盡管“直接利害關(guān)系原則”在傳統(tǒng)訴訟中存在積極的意義，但該原則與環(huán)境保護(hù)的要求卻產(chǎn)生了巨大的矛盾。環(huán)境利益具有地域性、團(tuán)體性、擴(kuò)散性的特點(diǎn)，超出了傳統(tǒng)訴訟保護(hù)的個(gè)人人格權(quán)和個(gè)人自由處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，且除了請求損害賠償外，最為關(guān)鍵的救濟(jì)方式乃是防止即將發(fā)生的侵害和除去正在發(fā)生的繼續(xù)性、反復(fù)性侵害，從而實(shí)現(xiàn)“防患于未然”和最大限度地減輕損害。因此，傳統(tǒng)訴訟法理論和立法，往往無法充分適應(yīng)涉及當(dāng)事人的擴(kuò)散利益、集團(tuán)利益的環(huán)境侵權(quán)民事訴訟等“現(xiàn)代型訴訟”的需要。環(huán)境權(quán)益作為一種特殊的財(cái)富，不僅僅屬于私人利益，更屬于社會(huì)公益，環(huán)境污染、生態(tài)破壞必然會(huì)直接或間接損害到每一個(gè)社會(huì)成員的利益，社會(huì)公眾擁有天然的保護(hù)環(huán)境的積極性，公眾必然是環(huán)境保護(hù)的一種重要力量。為此，公眾作為環(huán)境保護(hù)的一種基本力量已經(jīng)在許多國家達(dá)成共識(shí)，這些國家出于保護(hù)環(huán)境的需要，對當(dāng)事人適格理論進(jìn)行擴(kuò)張。

(三)國外環(huán)境訴訟立法例之借鑒

西方國家在發(fā)展工業(yè)的過程中，走了一條“先污染，后治理”的彎路，付出慘重代價(jià)。在這個(gè)過程中，為了有效利用司法救濟(jì)解決環(huán)境糾紛，各國不約而同地對當(dāng)事人適格理論進(jìn)行擴(kuò)張，并根據(jù)本國國情構(gòu)建了各式環(huán)境訴訟制度。下文通過對幾類典型公益訴訟的分析，以尋求適合我國國情的當(dāng)事人適格擴(kuò)張的道路。

1、美國的集團(tuán)訴訟(Class Action)

美國的集團(tuán)訴訟是從英美衡平法上發(fā)展而來的一種訴訟制度，來源于英國的代表訴訟，經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的演變，從形式到內(nèi)容都有了極大的豐富和發(fā)展。基于訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)睦碚?，在集團(tuán)訴訟中，一個(gè)或數(shù)個(gè)人，為了集團(tuán)成員全體的共同的利益，可以自己的名義代表全體集團(tuán)成員提起訴訟。法院對集團(tuán)所作的判決，不僅對直接參加訴訟的主體具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，也具有約束力。

2、德國的團(tuán)體訴訟

德國的團(tuán)體訴訟，是指有權(quán)利能力的公益團(tuán)體(NGO)，基于團(tuán)體法人自己的實(shí)體權(quán)利，依照法律規(guī)定，得就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無效行為請求法院命令其終止或撤回其行為的特別訴訟制度。通過團(tuán)體訴訟，既避免眾多受害者提起大量的訴訟，又通過整合大量個(gè)體的力量形成訴訟資源上的優(yōu)勢，達(dá)到積極而且經(jīng)濟(jì)的效果。最終的裁判是針對該團(tuán)體及其被告作出的，有利裁判的效力間接惠及于團(tuán)體的成員，產(chǎn)生“事實(shí)上的既判力”。

團(tuán)體訴訟是基于訴訟信托的法理建立的。團(tuán)體的眾多成員將實(shí)體和訴訟權(quán)利信托給該團(tuán)體后，由該社會(huì)團(tuán)體提起符合其章程、設(shè)立目的的訴訟。因此，團(tuán)體訴訟的原告只有一個(gè)，就是團(tuán)體本身，而不是全體成員，這與美國的集團(tuán)訴訟形成鮮明對比。德國之所以未引入集團(tuán)訴訟，原因之一是德國基本法第103條有關(guān)保障當(dāng)事人聽審請求權(quán)的規(guī)定，在該制度下，無法進(jìn)行判決效力的擴(kuò)張，于是采用了團(tuán)體訴訟這種間接擴(kuò)張判決效力的方式。團(tuán)體訴訟雖然由單一的團(tuán)體充當(dāng)原告，但原告是由多數(shù)人組成的團(tuán)體，而且判決的效力具有間接的擴(kuò)張性，可以起到與集團(tuán)訴訟類似的法律效果。

3、日本的選定當(dāng)事人訴訟

選定當(dāng)事人訴訟制度和集團(tuán)訴訟都是訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)囊环N表現(xiàn)方式。所謂選定當(dāng)事人訴訟，是指具有共同利益的多數(shù)人以及不屬于法律上賦予其

民事主體的非法人團(tuán)體，必須由多數(shù)人全體作為一方當(dāng)事人起訴或被訴時(shí)，通過選定其中一人或數(shù)人為全體起訴或應(yīng)訴，其余的人脫離(或退出)訴訟的制度。該制度是日本和我國臺(tái)灣地區(qū)民事訴訟的一種類型，與集團(tuán)訴訟一樣，是解決群體性訴訟的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。日本在工業(yè)發(fā)展的過程中，遭遇了多次嚴(yán)重的公害事件，其中聞名世界的四大公害案件就是通過選定當(dāng)事人訴訟解決的。

4、美國的公民訴訟(Citizen Suit)

根據(jù)美國憲法第3條的規(guī)定，聯(lián)邦法院只有在存在“事實(shí)或爭端”(case or controversy)的情況下才能對案件行使管轄權(quán)。傳統(tǒng)上認(rèn)為，原告資格的獲得主要以其受到事實(shí)上的直接損害或者有受到損害的切實(shí)危險(xiǎn)為前提。并且這種損害還被狹窄地界定在經(jīng)濟(jì)損害的范疇。如果嚴(yán)格遵循這一標(biāo)準(zhǔn)，許多帶有公益性質(zhì)的訴訟無法被提起。于是，聯(lián)邦法院在一系列的訴訟中逐漸擴(kuò)張?jiān)尜Y格，為公民訴訟的制度化打下基礎(chǔ)。1970年的《清潔空氣法》是第一部規(guī)定公民訴訟制度的法律，該法第304條明確授權(quán)：“任何人有權(quán)以自己的名義對任何他人(包括合眾國以及任何其他憲法第十一修正案認(rèn)可具有被告資格的政府機(jī)構(gòu))提起民事訴訟……”在公民訴訟發(fā)展的過程中，對于認(rèn)定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷了一個(gè)先擴(kuò)張后限制再擴(kuò)張的過程。在1971年的“塞拉俱樂部訴司法部長莫頓案”中，最高法院確認(rèn)美學(xué)和環(huán)境方面的福利也可以構(gòu)成“事實(shí)上的損害”。但在斯卡利亞法官(Scalia)進(jìn)入聯(lián)邦最高法院后，最高法院對原告資格重新施加諸多限制，“魯堅(jiān)案”就是轉(zhuǎn)折點(diǎn)L[6J154。一直到2000年的“地球之友訴萊德勞公司環(huán)境污染案”后，這種嚴(yán)格限制的局面才得以扭轉(zhuǎn)。通過對原告資格的擴(kuò)張性解釋，公民訴訟成為美國保護(hù)環(huán)境最有效的手段之一。

5、行政機(jī)關(guān)訴訟

在國外，法律也賦予某些行政機(jī)關(guān)的公職人員提起公益訴訟的權(quán)利。英國的地方政府機(jī)關(guān)能以自己的名義提起與保護(hù)、促進(jìn)本地區(qū)居民利益有關(guān)的訴訟；公平交易總局局長可以將限制競爭的協(xié)議送交限制性交易法院審查；另外，專利局長、公共衛(wèi)生監(jiān)察員等人也有權(quán)在各自的管轄范圍內(nèi)提起公益民事訴訟。德國的婚姻管理機(jī)關(guān)作為公益代表人可以提起無效婚姻訴訟，俄羅斯的聯(lián)邦生態(tài)和自然資源部可以對環(huán)境污染提起訴訟。

當(dāng)然，在能夠提起訴訟的行政機(jī)關(guān)中，檢察機(jī)關(guān)無疑是最具代表性的訴訟主體。在西方國家，檢察官是“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，最有資格代表國家參與特定民事訴訟。例如，美國1957年的《環(huán)境保護(hù)法》、1970的《防止空氣污染條例》、1970年的《防止水流污染條例》、1972年的《防止港口污染和河流污染條例》、1972年的《噪音控制條例》等均規(guī)定，在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的民事案件中，檢察官有權(quán)提起訴訟。

三、當(dāng)事人適格的擴(kuò)張

結(jié)合我國的具體情況，我們認(rèn)為，可以從三個(gè)方面改善傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論：其一，擴(kuò)張解釋直接利害關(guān)系原則；其二，依托訴訟信托理論，建立團(tuán)體訴訟、行政機(jī)關(guān)訴訟和檢察院公訴；其三，完善代表人訴訟制度。

(一)擴(kuò)張解釋直接利害關(guān)系原則

對于如何解釋直接利害關(guān)系的范圍，我國法院歷來堅(jiān)持嚴(yán)格的限制態(tài)度。除實(shí)體法上明確規(guī)定的權(quán)利外，其他未規(guī)定的權(quán)利無法成為當(dāng)事人具備直接利害關(guān)系的依據(jù)。在一些國家，諸如環(huán)境權(quán)等形成中的權(quán)利早已被納入審判權(quán)的范圍。有學(xué)者在解釋這一現(xiàn)象時(shí)認(rèn)為：“這類訴訟出現(xiàn)以及法院逐漸確立了對這些問題進(jìn)行調(diào)整的民事審判權(quán)這一過程，實(shí)質(zhì)上反映了戰(zhàn)后幾十年來西方工業(yè)社會(huì)的重大變遷?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)達(dá)、大規(guī)模的開發(fā)與建設(shè)、大量生產(chǎn)大量消費(fèi)的生產(chǎn)和流通體制形成等變化，在給生活帶來了更多財(cái)富和更大方便的同時(shí)，也引起了嚴(yán)重的環(huán)境污染和消費(fèi)者權(quán)益的侵害等問題，要求在社會(huì)利益和代價(jià)的再分配上進(jìn)行微妙的調(diào)整。為數(shù)眾多的現(xiàn)代型訴訟進(jìn)入法院的審判范圍就是這種調(diào)整的一環(huán)。”在我國，一些法院在這方面已經(jīng)邁出了可喜的一步。2000年，一批青島市民以青島規(guī)劃局批準(zhǔn)在音樂廣場北側(cè)建立住宅區(qū)、破壞了廣場景觀和當(dāng)?shù)孛癖娨詾闃s的海濱景觀、侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)為由，將青島市規(guī)劃局告上了法庭。法庭受理了此案，并確認(rèn)原告的主體資格合法。

從民事訴訟基本理論發(fā)展史來看，對訴訟法和實(shí)體法關(guān)系的認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了從“實(shí)體法一元論——訴訟法一元論——二元論”的發(fā)展歷程，程序法對實(shí)體法發(fā)展的促進(jìn)作用已得到一致的認(rèn)可。如果把程序法發(fā)展實(shí)體法的過程比作化學(xué)反應(yīng)，法院的司法能動(dòng)性則起到了催化劑的作用。有學(xué)者認(rèn)為，對于環(huán)境權(quán)等“受到侵害或者發(fā)生爭議的‘形成中的權(quán)利，法院不得以沒有相應(yīng)的實(shí)體法規(guī)范為判決根據(jù)為拒絕審判的理由”。

當(dāng)然，對當(dāng)事人適格的擴(kuò)張必須有一定的限度，若一概承認(rèn)起訴者具有當(dāng)事人資格，當(dāng)事人適格理論所起到的隔離排除功能將蕩然無存，程序也必將過度膨脹，法院不僅難以負(fù)荷，其自身的功能也會(huì)發(fā)生異化。美國的公民訴訟條款雖然在對訴訟主體進(jìn)行描述時(shí)使用了“任何人”這一概念，但該條款出現(xiàn)后，一些屬于“任何人”范圍內(nèi)的主體開始在法院測試這一種特殊訴訟形式的主體資格，而法院的答復(fù)仍然堅(jiān)持要求原告必須證明其具有事實(shí)上的損害、因果關(guān)系和可救濟(jì)性。法官的答復(fù)顯示出判例法制度下法官對法律有很大的解釋權(quán)，有時(shí)甚至做擴(kuò)大化的解釋。法庭對公民訴訟起訴資格的解釋正是采取一種延伸議會(huì)意圖的解釋方式。盡管法院在后續(xù)的一系列案件中放寬了對損害的解釋，但僅僅是降低而非廢除該標(biāo)準(zhǔn)，起訴者至少要證明其具有最低限度的利害關(guān)系才能獲得原告資格。

(二)引入信托理論

適用于環(huán)境訴訟的信托理論包括公共信托理論和訴訟信托理論。“公共信托”理論來源于羅馬法，是指：空氣、水流、海岸、荒地等均是人類的共同財(cái)產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。美國學(xué)者JosephSax于1970年在《密執(zhí)安法律評論》上發(fā)表題為《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預(yù)》的文章，將公共信托理論用于環(huán)保領(lǐng)域。他認(rèn)為：水、空氣等與人類生活密不可分的環(huán)境要素不是無主物，而是全體國民的共有財(cái)產(chǎn)。國民可以將他們的共有財(cái)產(chǎn)委托政府管理。此時(shí)，國民與政府之間的關(guān)系是委托人與受托人的關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)為全體國民管理好這些財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)委托人許可，不得自行處理這些財(cái)產(chǎn)。公共信托的理論內(nèi)涵與現(xiàn)代代議制政府代表人民對國家資源實(shí)施保護(hù)和管理的基本原則是一致的。訴訟信托理論是以公共信托理論為基礎(chǔ)提出的，當(dāng)全體國民交給國家信托管理的財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí)，國家就有義務(wù)保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)不受損害，于是，國民將自己保護(hù)環(huán)境的訴權(quán)也信托給國家。但國家作為眾多機(jī)關(guān)的集合體，不可能自己親自出庭起訴、應(yīng)訴，于是又將訴權(quán)分配給檢察機(jī)關(guān)或其他組織，由這些機(jī)關(guān)或組織代表國家提起訴訟。

援用訴訟信托制度是為實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人適格擴(kuò)張后的當(dāng)事人職業(yè)化，而要做到職業(yè)化，需要一種統(tǒng)一并專門的選擇。為此，應(yīng)當(dāng)賦予國家特設(shè)機(jī)關(guān)(如行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān))和一定范圍的社會(huì)團(tuán)體以訴訟信托主體的資格。這是因?yàn)?，依?jù)系統(tǒng)科學(xué)的等級(jí)層次原理，具有一定共同性的社會(huì)個(gè)體成員的利益經(jīng)一定的利益集團(tuán)進(jìn)行初次整合，再經(jīng)各種利益集團(tuán)的再次整合，從而形成社會(huì)整體利益，這種機(jī)制是最為合理的。

1、團(tuán)體訴訟

從技術(shù)角度看，團(tuán)體訴訟從構(gòu)建到適用都比集團(tuán)訴訟要簡單得多，因此，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在一定條件下允許環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境訴訟。但從現(xiàn)狀看，結(jié)社自由受到嚴(yán)格限制，成立社團(tuán)困難重重，社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)中起的作用是有限的。即使是幾個(gè)規(guī)模較大的經(jīng)過合法注冊的環(huán)保團(tuán)體，也大都是在官方的支持下建立的，具有濃厚的行政色彩，實(shí)際上是政府進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的工具，嚴(yán)重缺乏獨(dú)立行動(dòng)的能力。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為我國不宜建立團(tuán)體訴訟制度。我們并不認(rèn)同這樣的看法。法律的制定和修改應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，盡管目前環(huán)保團(tuán)體參與訴訟的能力不足，但我們必須認(rèn)識(shí)到，我國的環(huán)保團(tuán)體從無到有，從小到大，體現(xiàn)了國家民主化進(jìn)程之迅速，隨著我國從“大政府、小社會(huì)”的管理模式向“小政府、大社會(huì)”模式邁進(jìn)，環(huán)保團(tuán)體參與公益訴訟有望將在不久的將來成為現(xiàn)實(shí)。

2、行政機(jī)關(guān)提起訴訟

環(huán)境訴訟涉及到許多復(fù)雜的科技因素，需要專業(yè)的判斷，因此，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)享有環(huán)境公益訴訟原告資格，符合環(huán)境公共利益保護(hù)的及時(shí)性和預(yù)防性的客觀要求。1999年修訂后的我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由國家環(huán)保主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門、沿?？h級(jí)地方政府有關(guān)部門等代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。在2004年的“塔斯曼?！卑钢?，天津市海洋局代表國家起訴被告英費(fèi)尼特航運(yùn)有限公司和倫敦汽船船東互保協(xié)會(huì)，要求兩被告對原告海洋環(huán)境容量損失、調(diào)查、監(jiān)測評估費(fèi)用及生物修復(fù)研究經(jīng)費(fèi)承擔(dān)連帶責(zé)任；天津市漁政漁港監(jiān)督管理處經(jīng)農(nóng)業(yè)部授權(quán)代表國家起訴上述兩被告，要求連帶賠償國家漁業(yè)資源的損失。天津海事法院確認(rèn)了兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的原告資格。

盡管在海洋環(huán)境污染中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)作為原告的例子，但這一做法是基于法律的明確規(guī)定，對法官而言，不存在擴(kuò)張解釋法律可能引發(fā)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。而在其他法律沒有明確規(guī)定的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)作為原告的案例可謂鳳毛麟角。受到廣泛關(guān)注的“黑龍江省饒河縣四排赫哲族鄉(xiāng)政府訴郭頌等侵犯民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)糾紛”一案(簡稱“烏蘇里船歌案”)，無疑是行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟最為典型的例子。在該案中，法院的判決理由確認(rèn)了赫哲族鄉(xiāng)政府的身份是民眾的公共利益的代表，可以提起民事訴訟。該案例被收入《最高人民法院公報(bào)》2004年第7期，對全國審判的影響勿庸置疑，對推動(dòng)我國民事訴訟當(dāng)事人適格理論的發(fā)展具有里程碑式的意義。

3、檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴

盡管行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境訴訟可以有效遏制環(huán)境污染行為，但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，在現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)出于部門利益或迫于地方保護(hù)主義的壓力，往往不敢懲罰違法者，甚至充當(dāng)違法者的保護(hù)傘。此時(shí)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察院不但可以通過民事公訴有效彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)的懈怠，甚至可以通過行政公訴督促或懲罰行政機(jī)關(guān)。自河南省方城縣人民檢察院提起第一例民事公訴以來，全國各地的檢察機(jī)關(guān)紛紛以各種方式介入民事訴訟，其中不乏環(huán)境訴訟的案例。如2003年，山東省樂陵市人民檢察院起訴范某非法建設(shè)小煉油廠項(xiàng)目。同年，四川省閬中市人民檢察院就群發(fā)骨粉廠侵害環(huán)境一案向法院提起了民事訴訟，這些都是我國檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境訴訟方面的有益嘗試。

(三)完善代表人訴訟制度，構(gòu)建示范訴訟

我國的代表人訴訟制度是通過借鑒日本的選定當(dāng)事人制度和美國的集團(tuán)訴訟制度而設(shè)計(jì)出的富有特色的訴訟程序。它既引入了選定當(dāng)事人制度中的許多程序設(shè)計(jì)，又改善了其中一些過于“保守”的程序，以體現(xiàn)群體訴訟的特征。同時(shí)，它既變通地借鑒了集團(tuán)訴訟中既判力擴(kuò)張的做法，保證了群體訴訟的本質(zhì)屬性，又巧妙地回避了集團(tuán)訴訟中“訴權(quán)讓與”等與傳統(tǒng)訴訟法學(xué)理論不協(xié)調(diào)的“爭議制度”，避免了代表人訴訟過于“激進(jìn)”的弊端。雖然代表人訴訟制度對群體性糾紛的解決起到很大作用，但從實(shí)踐中看，代表人訴訟的使用率明顯偏低。究其原因主要有兩點(diǎn)，其一，代表人訴訟的制度設(shè)計(jì)存在缺陷。因此，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，特別是美國集團(tuán)訴訟的一些巧妙設(shè)計(jì)，是改進(jìn)代表人訴訟的必由之路，如改革權(quán)利登記方式，放寬代表人權(quán)限、加強(qiáng)法院的監(jiān)督職權(quán)、引入勝訴酬金制等，此處不再詳述。其二，除了制度設(shè)計(jì)的缺陷外，法院的政治傾向也嚴(yán)重阻礙了代表人訴訟的適用。法院在處理群體性糾紛時(shí)，有意識(shí)地將案件分散處理，實(shí)行分而治之的策略，具有防止事態(tài)擴(kuò)大、抑制矛盾激化、起到穩(wěn)定團(tuán)結(jié)的政治作用。在銀廣夏案件中，最高人民法院甚至通過司法解釋明確禁止代表人訴訟的適用。因此，在代表人訴訟制度自身改良求變的同時(shí)，示范訴訟制度的構(gòu)建應(yīng)提到議事日程。

示范訴訟(test case)亦被譯為“試驗(yàn)性訴訟”、“樣板訴訟”、“先行訴訟”、“先行判決”、“試探訴訟”等。特別之處在于用一種比較小的訴訟規(guī)模(通常為傳統(tǒng)的“一對一”訴訟模式)來解決現(xiàn)代“小額多數(shù)”型群體糾紛中共同的事實(shí)或法律問題，從而避免了對一定違法行為的因果關(guān)系、過失有無等共通爭點(diǎn)進(jìn)行重復(fù)性的事實(shí)審理。鑒于示范訴訟超越個(gè)案的意義，英國、德國、瑞士等國已在民事訴訟立法中對其予以明確規(guī)定。與代表人訴訟通過訴訟擔(dān)當(dāng)方式直接解決群體性糾紛不同的是，示范訴訟的效力僅及于示范訴訟契約的簽訂者或共同起訴者，不能直接擴(kuò)張至未起訴者，只是可以將示范判決作為后訴裁判的直接基準(zhǔn)和依據(jù)，因此，示范訴訟避開了代表人訴訟的固有缺陷。盡管目前我國還缺乏有關(guān)示范訴訟的理論和法律規(guī)定，但人民法院在處理群體性糾紛的司法實(shí)踐中，已經(jīng)摸索出了一些類似國外示范訴訟的做法，并廣泛應(yīng)用于勞動(dòng)爭議、業(yè)主與開發(fā)商或與物業(yè)公司之間的爭議、中小股東與公司或控股股東等等爭議的解決之中，曾轟動(dòng)全國的“中小股東訴大慶聯(lián)誼虛假陳訴民事賠償案”就采用了示范訴訟的模式。環(huán)境污染的擴(kuò)散性決定了環(huán)境訴訟中必然存在大量群體性訴訟，在代表人訴訟制度面臨被法院排斥的窘境之時(shí)，示范訴訟完全可以成為環(huán)境訴訟的突破口。

1972年的《人類環(huán)境宣言》指出：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。”環(huán)境保護(hù)需要全社會(huì)的共同努力已經(jīng)成為共識(shí)。我們期盼通過擴(kuò)張當(dāng)事人適格的途徑，完善環(huán)境訴訟制度，使更多的熱心民眾能夠參與環(huán)境保護(hù)。

責(zé)任編輯：吳增基