劉 波

摘要冷戰(zhàn)結(jié)束以來,一方面,聯(lián)合國為了履行維持國際和平與安全的職能,以“維和行動”的方式廣泛地介入因冷戰(zhàn)結(jié)束后所遺留下來的各種地區(qū)矛盾與沖突,維和行動也越來越頻繁;但另一方面,維和行動的指導原則也受到很大的沖擊,美國等西方國家公然違反維和行動的基本原則,粗暴干涉他國內(nèi)政和主權(quán)。

關鍵詞聯(lián)合國維和行動維和原則國家主權(quán)

中圖分類號:D815文獻標識碼:A

《聯(lián)合國憲章》規(guī)定聯(lián)合國的宗旨為:維持國際和平及安全,并為此目的,采取有效集體辦法,以防止且消除對于和平之威脅,制止侵略行為或其它和平之破壞;并以和平方法且依正義及國際法之原則,調(diào)整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢。①聯(lián)合國及其安理會依據(jù)憲章而創(chuàng)設的“維持和平行動”在維護國際和平與安全方面發(fā)揮了不可替代的作用。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,維和行動進入新的發(fā)展階段,其規(guī)模、使命任務和實施方式等都發(fā)生了巨大變化。與此同時,地區(qū)沖突樣式也發(fā)生了變化,一個顯著特點就是國家內(nèi)部的沖突已取代國際沖突而成為威脅國際和平與安全的主要不穩(wěn)定因素。面對新形勢和新任務,如何在尊重會員國國家主權(quán)的同時履行維護國際和平與安全的職責,始終是維和行動面臨的主要挑戰(zhàn)。

1 冷戰(zhàn)后聯(lián)合國維和行動對維和原則的沖擊

從冷戰(zhàn)后的近幾次維和行動的實踐來看,維和行動的指導原則在一定程度上受到了很大的沖擊。非強制性和非武力性是聯(lián)合國維和行動的一大基本原則,但在波黑和索馬里的維和行動中,人們看到的卻是安理會動輒以制裁和武力相威脅,甚至發(fā)展到實際動用武力的地步,這顯然與維和行動的原則相去甚遠。1992年9月14日,安理會第774號決議更是明確授權(quán)在波黑執(zhí)行任務的聯(lián)合國保護部隊用武力保障人道主義援助的進行。為了配合在波黑的維和行動,安理會還多次通過決議,采取對南斯拉夫聯(lián)盟實施經(jīng)濟制裁,在波黑上空建立“禁飛區(qū)”等強制性措施。在索馬里,維和部隊還被授權(quán)采取了直接動用武力的行動,這實際上使自身處于沖突中交戰(zhàn)的一方。當索馬里的維和人員受到武裝襲擊時,維和部隊所做出的反應也大大超出了自衛(wèi)與克制的范圍,對艾迪德武裝采取大規(guī)模的報復和懲罰性行動,甚至與卷入沖突的平民百姓交火。與此同時,聯(lián)合國在波黑與索馬里的行動也部分偏離了維和行動在沖突中應保持中立的基本立場并從一開始就具有一定的傾向性。

維和行動之所以陷于兩難困境,與其職責不明、職權(quán)濫用是分不開的。正是由于維和行動的定義模糊和解釋隨意,缺乏統(tǒng)一的標準和明確的任務規(guī)定,才使得其任務不斷擴大,包袱越背越重。維和行動固然是一項準軍事行動,從而不能離開軍事威懾,但它更是一種政治行動、政治姿態(tài),表明的是國際社會解決沖突的良好意愿,而不是充當國際警察或憲兵的角色,因此,它不能依賴軍事威懾來解決問題,否則,其結(jié)果是十分危險的,可能使聯(lián)合國長期陷入應付武裝沖突的泥潭,還會助長某些大國軍事干涉主義的傾向。因此,對維和行動做出明確的定義,使其標準化和規(guī)范化是當務之急。②

2 冷戰(zhàn)后聯(lián)合國維和行動的新特點及其對國家主權(quán)的影響

2.1 面臨新思維的挑戰(zhàn)

1984年4月,聯(lián)合國納米比亞過渡時期援助團成立,標志著聯(lián)合國第二代維和行動的開端,同時也標志著維和行動的戰(zhàn)略在后冷戰(zhàn)時期發(fā)生了重大變化。冷戰(zhàn)后的近幾十年間,世界各地發(fā)生的武裝沖突絕大多數(shù)是國內(nèi)沖突,曾被用來處理國與國之間沖突的維和行動已經(jīng)落伍于國際新局勢的需要,迫切需要新的戰(zhàn)略思維。與此同時,維和行動只要介入一國國內(nèi)沖突,就會面臨侵犯該國國家主權(quán)的難題,這也為一些別有用心的國家干涉別國國家主權(quán)和內(nèi)政提供了機會。

這些維和行動與聯(lián)合國的最初設想大相徑庭,有些還與《聯(lián)合國憲章》的基本原則和精神相違背。憲章第一章第二條第七款明文規(guī)定:“本憲章不得認為授權(quán)聯(lián)合國干涉在本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件,且并不要求會員國將該項事件依本憲章提請解決。”③但縱觀冷戰(zhàn)后維和行動的歷程,我們也不難發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國因當事國出現(xiàn)重大事變或國家政權(quán)不存在而出面干預的事例。

2.2 職責范圍擴大

隨著第二代維和行動的開展,聯(lián)合國維和行動表現(xiàn)出了一些新的主要特征:一是職權(quán)范圍擴大,履行全方位、多功能的政治性任務。新一代維和行動的任務不僅限于軍事行動的部署,而且大量涉及一些民事問題,例如,銷毀武器、清理地雷、遣返難民、維持社會治安、保護人道主義救援,監(jiān)督公民投票,幫助建立臨時權(quán)力機構(gòu)等等。在海地,聯(lián)合國除向其派遣“聯(lián)合國海地過渡特派團”以外,還向其派遣了“聯(lián)合國海地民事警察特派團”以協(xié)助海地政府完成國家警察部隊的職業(yè)化,培訓海地國家警察部隊以及保護人道主義援助等工作。④

二是更多地介入國內(nèi)沖突和內(nèi)部事務。冷戰(zhàn)后世界各地的的內(nèi)戰(zhàn)型沖突成為威脅地區(qū)乃至世界和平的主要不穩(wěn)定因素。這一形勢的出現(xiàn)對維和行動提出了前所未有的挑戰(zhàn),是幫助沖突國家內(nèi)部協(xié)調(diào)還是置之不理,成為聯(lián)合國在對待和處理這些沖突時面臨的棘手問題。典型的事例是,“聯(lián)合國駐柬埔寨過渡時期權(quán)力機構(gòu)”對柬埔寨國內(nèi)事務介入很深,它不但負責組織和監(jiān)督選舉最高權(quán)力機關,提供人道主義援助,而且還負責監(jiān)督柬埔寨政府機構(gòu),一度接管柬埔寨的國防、新聞、財政、公安、外交等五個重要政府機構(gòu)。⑤

三是更多的使用武力。維和人員在執(zhí)行任務時,不可避免的會受到?jīng)_突一方的襲擊,安理會在授權(quán)實施維和行動時,越來越多的援引憲章第七章的內(nèi)容,增加維和強制性,動用武力。如,在索馬里維和行動中直接對艾迪德使用武力;授權(quán)北約對波黑塞族實施大規(guī)?？找u行動,甚至動用戰(zhàn)斗機和巡航導彈轟炸了塞族的許多軍事目標。維和行動越來越多的呈現(xiàn)出強制和平的色彩,在許多行動中,兩者的區(qū)別變得十分模糊。這些都說明冷戰(zhàn)后維和行動越來越多的面臨沖擊一國國家主權(quán)的現(xiàn)實。

2.3 “強制和平”色彩濃重

聯(lián)合國前秘書長加利在1992年《和平綱領》和1995年《和平綱領》補編中提出了在《聯(lián)合國憲章》的構(gòu)架和條款范圍內(nèi)加強聯(lián)合國預防性外交、促成和平、維持和平和沖突后締造和平的建議。自此以后,“維持和平”與“強制和平”總是存在概念和實踐上的誤解。“強制和平”過分強調(diào)了聯(lián)合國的權(quán)威而忽視了國際現(xiàn)實及當事各方的意愿。加利主張聯(lián)合國可采取武力手段強迫沖突各方接受聯(lián)合國的要求,可用武力保證對停火協(xié)議的遵守,并稱“強制和平”系援引《聯(lián)合國憲章》第七章而采取,但是第七章中的強制行動與強制和平是兩個不同的概念,區(qū)別之一是:采取強制行動前,已經(jīng)依法斷定有侵略行為存在,而在“和平行動”中,聯(lián)合國所面對的則是“沖突各方”而不是侵略國家。

3 冷戰(zhàn)后聯(lián)合國維和行動對國家主權(quán)沖擊的啟示

3.1 國際形勢的變化與國家主權(quán)

國家主權(quán)是指“一個國家在其領域內(nèi)擁有的最高權(quán)力。根據(jù)這種權(quán)力,國家按照自己的意志決定對內(nèi)對外政策,處理國際國內(nèi)一切事務而不受任何外來干涉。”⑥《聯(lián)合國憲章》第一章第二條第一款規(guī)定:“本組織系基于各會員國主權(quán)平等之原則。”⑦聯(lián)合國并不擁有各國主權(quán),當然不能也不應該干涉會員國的內(nèi)部事務,更無權(quán)代替主權(quán)國家決策。⑧

隨著經(jīng)濟全球化及其影響的日益擴大,全球安全環(huán)境也發(fā)生了變化,主權(quán)國家內(nèi)的民族矛盾和種族沖突也日益加劇,以美國為首的一些國家就認為傳統(tǒng)的主權(quán)概念“過時了”,國家主權(quán)被逐漸弱化。國家主權(quán)的爭論不是單純的學術(shù)問題,更重要的是一個國際政治問題。面對國際和平與安全方面出現(xiàn)的新情況,維和行動如何能在不干涉沖突國家主權(quán)的范圍內(nèi)采取行動成為國際社會關注的焦點。

3.2 人權(quán)與國家主權(quán)

關于人權(quán)與主權(quán)關系問題的爭論始終成為影響維和行動按照憲章規(guī)定原則實施行動的絆腳石。一些西方國家拿人權(quán)作為干涉別國內(nèi)政的工具,提出了諸如“人權(quán)高于主權(quán)”等論調(diào),把西方價值觀和政治制度強加于別國,為干涉他國內(nèi)政提供理論基礎。北京大學王鐵崖教授曾經(jīng)指出:“所謂人權(quán)的國際保護,是指國家按照國際法,通過條約承擔國際義務,對實現(xiàn)基本人權(quán)的某些方面進行合作與保證,并對侵犯這種權(quán)利的行為加以防治與懲治。⑨聯(lián)合國自成立以來,在促進人權(quán)方面做了大量工作,僅在《聯(lián)合國憲章》中,關于人權(quán)的條款就有五處。從憲章有關規(guī)定來看,它并未授權(quán)安理會處理一般的人權(quán)事務的權(quán)力。至于個人享有的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利與公民權(quán)利,政治權(quán)利等所謂的個人人權(quán),在原則上屬于一國的內(nèi)政,或者說屬于國內(nèi)人權(quán)保護的內(nèi)容。⑩

科索沃戰(zhàn)爭后,安南一再闡述其“新主權(quán)觀”,提出不容許以主權(quán)為借口踐踏自己國家公民的權(quán)利,主權(quán)不能成為人道主義干預的障礙。豘事實證明,“聯(lián)索行動”已經(jīng)偏超越了“人道主義干預”的職能,不適當?shù)亟槿肓藳_突國家的內(nèi)部事務,聯(lián)合國也因此陷入了信譽危機。

3.3 國際干涉與國家主權(quán)

加利在1995年《和平綱領》補編中指出:“冷戰(zhàn)結(jié)束以來,聯(lián)合國在維持和平與安全方面的活動激增,活動的性質(zhì)也發(fā)生了變化,而且事實上,質(zhì)的變化比量的變化更加顯著?！必[這里質(zhì)的變化就是國家干預引起越來越多爭議的重要原因之一。

每當安理會通過決議要采取干預行動時,最常引用的文字就是《聯(lián)合國憲章》第七章所規(guī)定的內(nèi)容,越來越多的強制性措施和手段運用于以“維和行動”為名義而實施的國際干預中。這導致了一些維和行動超越除自衛(wèi)外不得使用武力的原則,轉(zhuǎn)而通過展開大規(guī)模軍事行動,侵犯他國主權(quán),實現(xiàn)強制和平,并且這種趨勢有繼續(xù)發(fā)展的征候。

此外,國際干預在決策中超越了傳統(tǒng)維和行動模式下的只有經(jīng)主權(quán)國家的邀請下才能實施的原則,轉(zhuǎn)而采取主動行動。加利在《和平綱領》中提出維和行動包括的組成部分中明確指出,維和行動帶有幫助受援國沖突后建設和平的使命?！皼_突后建設和平”主要內(nèi)容包括介入沖突國家和平重建,促進保護人權(quán),推進和平進程,加強或改進政府機構(gòu)等等,甚至包括幫助實施經(jīng)濟重建等更廣泛的領域。從事這些行動都帶有明顯的干預性質(zhì),在一定程度上介入了主權(quán)國家內(nèi)部事務,所以無論成功與否,爭議都很大。