馮林林

摘要目前西方大多數(shù)國家的行政訴訟制度中都存在簡易程序,普通法系國家不區(qū)分公、私法,行政訴訟程序與民事訴訟程序適用同樣的法律和程序,對其不作介紹。大陸法系國家自上個(gè)世紀(jì)末以來紛紛建立行政訴訟簡易程序制度。對海外行政訴訟簡易程序的介評有助于我們進(jìn)一步認(rèn)識其具體制度設(shè)計(jì),為我國行政訴訟簡易程序的構(gòu)建提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞行政訴訟簡易程序范例訴訟

中圖分類號:D93/97文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

1海外行政訴訟簡易程序制度概況

1.1法國

1973年法國的行政訴訟法典中規(guī)定:每個(gè)行政審判庭設(shè)1名審判長,3名行政法官。對行政案件的判決原則上由3名行政法官(包括審判長在內(nèi))合議做出,某些簡單的行政案件可由1名行政法官代表單獨(dú)判決。法國在全國設(shè)立了33個(gè)地方行政法庭,并規(guī)定行政法庭在其管轄區(qū)域(各省)內(nèi),可以由審判長委派一名行政法官代表,單獨(dú)判決簡單的訴訟案件。行政法官代表只是對當(dāng)事人提供便利條件,當(dāng)事人仍然可以直接向行政法庭起訴。這在事實(shí)上承認(rèn)了簡易程序在行政訴訟中的存在。

法國行政訴訟簡易程序設(shè)置的特點(diǎn)在于:首先,簡易程序適用的范圍是“簡單的行政案件”,采取了法官具有廣泛自由裁量權(quán)的概括式標(biāo)準(zhǔn)。其次,一般實(shí)行書面審查,節(jié)省了開庭審理案件花費(fèi)的大量時(shí)間和程序成本。第三,實(shí)行法官獨(dú)任制程序,體現(xiàn)了對案件繁簡分流的思路。第四,賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán),簡易程序啟動與否完全由當(dāng)事人自由選擇。

1.2德國

由于德國的行政訴訟程序冗長,行政法院積壓了大量的行政訴訟案件,德國在1997年修改“行政法院法”時(shí),建立了“法院裁決”和“范例訴訟”兩種簡易程序制度?！胺ㄔ翰脹Q”程序適用于“訴訟事件在事實(shí)上或適用法律上并無特別困難,或者事實(shí)之內(nèi)容已臻明確”的案件。此為簡易程序適用范圍的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！胺独V訟”程序通過將預(yù)先設(shè)定的、格式化的程序,適用于大量性質(zhì)或內(nèi)容相同的“大宗訴訟”或“大批訴訟”案件?！胺独V訟”程序適用標(biāo)準(zhǔn)是一種形式標(biāo)準(zhǔn)。

德國行政訴訟簡易程序的特點(diǎn)是:

1.2.1審級不限。一審和二審均可適用簡易程序,二審適用簡易程序的條件是:一審中已有言辭審理,事實(shí)比較清楚,且經(jīng)當(dāng)事人同意。

1.2.2獨(dú)任制與合議制并用。一審適用簡易程序,一般是由一個(gè)法官進(jìn)行獨(dú)任審判。二審適用簡易程序,一般也是由一個(gè)法官審理,但經(jīng)常也有三至五個(gè)法官審理。對獨(dú)任法官的資格是有限制的,見習(xí)法官在其任命后第一年內(nèi)不得擔(dān)任獨(dú)任法官。

1.2.3實(shí)行書面審。法官采用書面審理的方式對案件進(jìn)行審理,但法院在決定不經(jīng)過言詞審理直接進(jìn)行裁判時(shí),必須聽取當(dāng)事人的意見。如當(dāng)事人在簡易程序判決作出時(shí)及時(shí)請求言詞審理,簡易判決視為未作出。這一規(guī)定在案件事實(shí)調(diào)查上節(jié)省了大量的時(shí)間,加快了訴訟進(jìn)程,同時(shí)又能兼顧當(dāng)事人的法庭辯論權(quán)利。

1.2.4排除當(dāng)事人程序選擇權(quán)。“行政法院法”第6條第3款規(guī)定對法庭作出的將訴訟指定獨(dú)任法官用簡易程序?qū)徖淼臎Q定當(dāng)事人不可爭執(zhí),如果法庭沒有指定獨(dú)任法官用簡易程序?qū)徖?當(dāng)事人也不得反對。

1.2.5簡易程序與普通程序之間的轉(zhuǎn)換。已經(jīng)用簡易程序?qū)徖戆讣?在審理過程中發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)適用簡易程序的,獨(dú)任法官應(yīng)當(dāng)將案件移交法庭用普通程序?qū)徖?對于獨(dú)任法官移交法庭審理的決定,當(dāng)事人不可爭執(zhí),案件移交法庭后不得再次改用簡易程序?qū)徖怼?/p>

1.2.6訴訟全過程的簡化。包括口頭起訴、口頭答辯、簡化判決書及送達(dá)方式。

1.2.7上訴與言詞審理的選擇。如果當(dāng)事人對簡易判決的結(jié)果有異議的,在法院裁決書送達(dá)1個(gè)月內(nèi),可以請求準(zhǔn)許上訴或申請進(jìn)行言詞審理。

1.3荷蘭

在荷蘭,在對不同類型的行政糾紛采取不同的簡易程序的理論主導(dǎo)下,行政訴訟簡易程序呈現(xiàn)多元化趨勢。荷蘭行政訴訟中的簡易程序,包括“簡易程序” 、緊急審理程序、臨時(shí)救濟(jì)三種。

“簡易程序”是對沒有必要進(jìn)入正式審判程序的案件所適用的程序。在庭前調(diào)查階段,法官在審查原告的起訴和被告的答辯后,認(rèn)為沒有必要進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查和聽證,可中止調(diào)查并直接作出判決?！昂喴壮绦颉边m用范圍包括法院明顯沒有管轄權(quán)、訴訟請求明顯不能被接受、起訴明顯沒有理由、起訴明顯合理的案件。法官判決后當(dāng)事人不能向上級法院上訴,只能向原審法院提出異議。異議由合議庭審理,原審判法官不得參與對異議的審理。如法院決定異議不被接受或異議沒有理由,則維護(hù)原判決;如法院認(rèn)為異議合理,則撤銷被異議判決,庭前調(diào)查從被中止的地方恢復(fù)進(jìn)行。

緊急審理程序是對于一些情況緊急、如不盡快審結(jié)則易嚴(yán)重影響當(dāng)事雙方的權(quán)益的行政案件所適用的程序。緊急審理程序一般是縮短普通程序中規(guī)定的一些期限和省略反復(fù)答辯等程序。如法院在聽證中發(fā)現(xiàn)案件不滿足緊急程序?qū)徖淼臈l件,或案件需要普通程序?qū)徖?可以決定改用普通程序進(jìn)一步審理。

在有些情況下,雖然適用緊急程序?qū)徖?但對當(dāng)事人而言訴訟程序仍太長,有可能因時(shí)間的拖延遭受重大損失,則可適用臨時(shí)救濟(jì)程序。臨時(shí)救濟(jì)程序的最大特征在于臨時(shí)性,它并不是一個(gè)可以永久生效的裁判程序,可以由法院自行決定或根據(jù)當(dāng)事人申請決定其失效時(shí)間。但如果是在已向法院起訴的情況下申請臨時(shí)救濟(jì),法院在審理后認(rèn)為進(jìn)一步調(diào)查對案件的審理意義不大,可以立即作出判決。

荷蘭行政訴訟簡易程序的特點(diǎn)是:

首先,范圍不同于傳統(tǒng)意義上的簡易程序。緊急審理程序與臨時(shí)救濟(jì)程序啟動的主要原因并非案件的繁簡,而在于時(shí)間的緊迫性。臨時(shí)救濟(jì)程序類似于一種訴訟中的保全措施。而“簡易程序”的適用范圍也囿于簡單案件中的幾類特定案件。因此,荷蘭的行政訴訟簡易程序,實(shí)質(zhì)上可以說是一種針對特定類型案件的訴訟程序。

其次,審判組織的形式可以為獨(dú)任制或合議制。

第三,依據(jù)簡易程序判決的案件限制上訴,只能向原法院提出異議。異議成立的結(jié)果不是從頭開始審理案件,而是從中間被中止的部分開始進(jìn)行。

1.4我國臺灣地區(qū)

我國臺灣地區(qū)對適用簡易程序案件范圍的規(guī)定采用了形式標(biāo)準(zhǔn),具體列舉了適用簡易程序的案件:(1)關(guān)于稅捐課征事件涉訴,所核課之稅額在新臺幣3萬元以下者;(2)因不服行政機(jī)關(guān)所為新臺幣3萬元以下罰款處分而涉訴者;(3)其他關(guān)于公法上財(cái)產(chǎn)關(guān)系之訴訟,其標(biāo)的之金額或價(jià)額在新臺幣3萬元以下者;(4)因不服行政機(jī)關(guān)所為告誡、警告、記點(diǎn)、記次或其他相類之輕微處分而涉訴者;(5)依法律之規(guī)定應(yīng)適用簡易訴訟程序者。

可見我國臺灣地區(qū)行政訴訟簡易程序的適用范圍的確定基本上以涉訴金額為主要標(biāo)準(zhǔn),輔以對行政機(jī)關(guān)的輕微處分不服以及法律明文規(guī)定適用簡易程序的兩類案件。

我國臺灣地區(qū)行政訴訟簡易程序的具體規(guī)則為:

1.4.1簡化審判程序。起訴及其他對外聲明或陳述,都可以以言詞進(jìn)行。在有確定證據(jù)時(shí),可以不需開庭審理,不經(jīng)言詞辯論,由法官直接進(jìn)行書面審查并作出判決。簡化判決書,對案件事實(shí)、理由,可以不分項(xiàng)記載,并且可以僅僅記載要領(lǐng)。

1.4.2采用獨(dú)任制的審理組織形式。

1.4.3通過申請?jiān)S可上訴或抗告程序?qū)ι显V作出限制。我國臺灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為,適用行政簡易訴訟程序之事件均屬輕微、簡單事件,為減少訴累并提供迅速之權(quán)利保證,其裁判以從速為宜,故原則上應(yīng)當(dāng)禁止上訴或抗告。但是為保障當(dāng)事人的權(quán)益,仍有必要在案件所涉及的法律見解具有先例性質(zhì)的情況下,經(jīng)最高行政法院許可,允許上訴或

抗告,以提供最后的救濟(jì)途徑。

2 海外行政訴訟簡易程序制度之比較分析

從以上四個(gè)國家和地區(qū)的行政訴訟簡易程序制度概況中,可以看出,海外各國家和地區(qū)基于合理配置司法資源、平衡公正與效率的現(xiàn)代司法理念,創(chuàng)建行政訴訟簡易程序,具有許多值得我們學(xué)習(xí)借鑒之處,同時(shí)因各國家和地區(qū)司法制度、法律傳統(tǒng)不同,彼此之間存在許多差異。比較各國家和地區(qū)行政訴訟簡易程序制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣,將為我國大陸地區(qū)設(shè)置行政訴訟簡易程序制度帶來極大的參考價(jià)值。

在簡易程序的價(jià)值取向上,各國家和地區(qū)簡易程序的設(shè)立都是為了加速案件進(jìn)程、提高訴訟效益、節(jié)約司法資源、為公民提供有效法律保護(hù),但在公正和效益的價(jià)值取向上的側(cè)重點(diǎn)有所差異。德國由于普通程序案件審理期很長、程序過于復(fù)雜,一直面臨著嚴(yán)重的案件積壓的問題,因此德國簡易程序在公正和效益的價(jià)值取舍上更側(cè)重于效益。具體表現(xiàn)在德國簡易程序的適用完全排除了當(dāng)事人的程序選擇權(quán);一審和二審均可適用簡易程序,二審中并不排斥獨(dú)任制;當(dāng)事人對簡易判決結(jié)果有異議,請求言詞審理后,法院如果堅(jiān)持簡易判決的理由并在裁判時(shí)予以確認(rèn)的,則可不再陳述案件和裁判之理由。而法國、荷蘭和我國臺灣地區(qū),在公正和效益的選擇上,則較傾向于公正,更加注重簡易程序的正當(dāng)性。因?yàn)樗鼈兌紱]有出現(xiàn)德國那樣嚴(yán)重的案件積壓,簡易程序的設(shè)置的原因中,更好的為公民提供有效法律保護(hù)的考慮占了重要地位。法國設(shè)置行政法官代表承擔(dān)行政訴訟簡易程序?qū)徟泄ぷ髦皇菫榱藢Ξ?dāng)事人提供便利條件,當(dāng)事人仍然可以直接向行政法庭起訴選擇普通程序。荷蘭行政法院的受案范圍并不很大,行政機(jī)關(guān)有些造成公民損失的行為行政法院并無管轄權(quán),而是由民事法院提供法律救濟(jì)。因此,目前行政法院還沒有出現(xiàn)負(fù)擔(dān)非常重的情況,其簡易程序設(shè)置的首要目的自然不同于德國。如荷蘭的緊急審理程序及臨時(shí)救濟(jì)程序設(shè)立的根本出發(fā)點(diǎn)是為了保障當(dāng)事人的重大利益能得到及時(shí)的救濟(jì)。而我國臺灣地區(qū)簡易程序設(shè)置的目的主要是爭取時(shí)間處理重大事件,實(shí)現(xiàn)司法功能所要求的“有效法律保護(hù)”。

在行政訴訟簡易程序的適用范圍上,法國行政訴訟簡易程序適用范圍是“簡單的行政案件”,對于這一寬泛的概括式標(biāo)準(zhǔn),法官具有廣泛的自由裁量空間。德國的兩種簡易程序分別采用形式與實(shí)質(zhì)兩種標(biāo)準(zhǔn)。荷蘭對于傳統(tǒng)意義上的簡易程序適用范圍并不大,僅限于“法院明顯沒有管轄權(quán)、訴訟請求明顯不能被接受、起訴明顯沒有理由、起訴明顯合理的案件”的幾類特定案件,但荷蘭將緊急審理程序和臨時(shí)救濟(jì)程序也納入簡易程序范圍,使得它的簡易程序范圍最為廣泛。我國臺灣地區(qū)采用的實(shí)質(zhì)與形式雙重標(biāo)準(zhǔn),并以列舉方式限制了簡易程序的適用范圍,這種明確的標(biāo)準(zhǔn)具有極強(qiáng)的可操作性,并對特定類型的案件區(qū)別對待,但范圍偏于狹窄,限制簡易程序功能的發(fā)揮。

從簡易程序的啟動來看,法國規(guī)定了當(dāng)事人的程序選擇權(quán);荷蘭的“簡易程序”是否啟動由法官在庭前調(diào)查階段決定,并非自當(dāng)事人起訴之初便已決定適用,這種啟動方式更像是自普通程序向簡易程序的轉(zhuǎn)換,而緊急審理程序和臨時(shí)救濟(jì)程序均由單方當(dāng)事人申請;德國和我國臺灣地區(qū)都排除了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。是否賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán),各國家和地區(qū)學(xué)者都有自己的說法,如何衡量其利弊,成為一個(gè)需要深入思考的問題。

從適用簡易程序的審級來看,法國、我國臺灣地區(qū)僅限于一審,德國、荷蘭一審、二審均可適用簡易程序,這說明,對簡易程序已有了更為寬泛的理解,一審案件和二審案件均存在案情簡單可以適用簡易程序的情況,只是簡易程序的形式有所不同。是否在二審中適用簡易程序,主要與各國家和地區(qū)的司法制度和實(shí)踐需要有關(guān)。

從行政訴訟簡易程序的審判組織來看,法國和我國臺灣地區(qū)的簡易程序完全適用獨(dú)任制;德國在一審簡易程序中適用獨(dú)任制,二審簡易程序適用獨(dú)任制或合議制;荷蘭根據(jù)簡易程序的不同類型分別適用獨(dú)任制和合議制。這說明,獨(dú)任制和簡易程序之間沒有絕對的聯(lián)系,獨(dú)任制是審判組織的形式,而簡易程序則是訴訟程序的類別。獨(dú)任制和合議制都可以適用于簡易程序,并沒有一個(gè)統(tǒng)一的模式。不過,基于簡易程序本身節(jié)約司法資源的目的,獨(dú)任制仍被大量使用。

從審理形式來看,法國實(shí)行書面審理;德國、我國臺灣地區(qū)均以書面審理為原則,言詞審理為例外;荷蘭須經(jīng)由庭前辯論方進(jìn)入簡易程序。對于簡易程序所使用的案件,通常只通過審查書(下轉(zhuǎn)第184頁)(上接第177頁)面材料便可了解案情,得出正確裁判。固守口頭審理方式,會造成不必要的成本浪費(fèi),而完全依賴書面審理,又難免有真?zhèn)尾幻骰虍a(chǎn)生歧義的時(shí)候。因此,靈活運(yùn)用這兩種審理形式方為上策。

從行政訴訟簡易程序的具體規(guī)則看,各國家和地區(qū)均在遵循簡單、快捷的原則基礎(chǔ)上,根據(jù)實(shí)際情況采取不同形式的簡易程序規(guī)則,但大多包括口頭起訴、口頭答辯、靈活運(yùn)用證據(jù)規(guī)則、簡化庭審過程、簡化判決書及送達(dá)方式等內(nèi)容。并且行政訴訟簡易程序呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢,開始以不同的面貌適用于簡單案件以外的特定行政案件。

從是否限制上訴來看,法國不限制上訴;德國規(guī)定在上訴與申請言詞審理之間擇一而行,如果選擇上訴,二審?fù)瑯涌梢赃m用簡易程序進(jìn)行書面審理,也就是說,上訴與言詞審理的選擇,也許不過是又一次書面審理與言詞審理的選擇;荷蘭的“簡易程序”判決不能上訴,只能向原法院復(fù)議;我國臺灣地區(qū)規(guī)定提起上訴或抗告須經(jīng)最高法院許可,而許可的前提較為苛刻。除法國外,各國家和地區(qū)或多或少對簡易程序裁判的上訴作了限制,體現(xiàn)了對簡易程序正當(dāng)性的信心和對司法效益的追求。

3 海外行政訴訟簡易程序制度對我國大陸地區(qū)的借鑒意義

海外各國家和地區(qū)的行政訴訟簡易程序的作用和價(jià)值已被立法和實(shí)踐的成功所證實(shí)。有以下幾點(diǎn)值得我們借鑒:

3.1合理界定行政訴訟簡易程序的適用范圍。首先是為了達(dá)到簡易程序提高訴訟效率、節(jié)約司法資源、方便訴訟的目的,應(yīng)當(dāng)明確行政訴訟簡易程序的適用范圍,以便于使簡易程序得到與普通程序并行不悖的有效實(shí)施。其次,從本質(zhì)上說,適用簡易程序不可避免地會在一定程度上產(chǎn)生效益與公正的矛盾,簡易程序的適用范圍作為這一矛盾的平衡點(diǎn),應(yīng)作出合理的限定。

3.2在制度設(shè)計(jì)上充分考慮本國固有的訴訟模式。簡易程序的設(shè)計(jì)和實(shí)際操作很大程度上依賴于司法者的態(tài)度及其所處的社會環(huán)境,需要考慮的因素至少應(yīng)該包括:法律傳統(tǒng)、司法的權(quán)威性、法官的公正性、法官的職業(yè)習(xí)慣及經(jīng)驗(yàn)、社會主體和當(dāng)事人對訴訟的態(tài)度等。

3.3設(shè)計(jì)方便快捷的審理程序。簡易程序的“簡易”應(yīng)貫穿案件審理的全過程,包括起訴、庭前準(zhǔn)備、庭審、判決、送達(dá)等各環(huán)節(jié)的簡化,而不是僅僅將簡易程序與獨(dú)任制等同。但絕不可一味求速,而忽略了訴訟追求正義的實(shí)質(zhì)。同時(shí)也要認(rèn)識到,簡易程序不等于普通程序的簡易化,它既簡化、省略了普通程序的環(huán)節(jié),又有可能改變、替代普通程序的某些環(huán)節(jié)。簡易程序獨(dú)立于普通程序,需要建立起完整的配套制度。

3.4適應(yīng)簡易程序的多元化發(fā)展趨勢。為適應(yīng)行政手段的多樣化,簡易程序逐漸擺脫了以往單一的模式,開始適用于多種行政案件之中。我國應(yīng)根據(jù)本國國情,構(gòu)建多元化的行政訴訟簡易程序制度,對不同類型的案件適用不同的審理程序,真正地做到繁簡分流,最大限度的發(fā)揮簡易程序的價(jià)值。