朱錫平　陳　英　唐　英

摘要：20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)費短缺成為全球高等教育的突出問題之一，拓寬教育經(jīng)費渠道、提高財政投資的效率和效益、建立與時代發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代高等教育財政體系勢在必行，并已成為各國高等教育改革的普遍趨勢。中國高等教育財政體制改革，既要學(xué)習(xí)和借鑒國外經(jīng)驗，又要立足中國國情，在公共財政框架下探索和建立高等教育財政與管理體制。

關(guān)鍵詞：高等教育財政體制；教育經(jīng)費來源；成本補償；成本回收；體制改革

中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-6439（2009）02-0074-08

On Financial System Reform of Higher Education: International Experience and Chinas Choice

ZHU Xi-ping1, CHEN Ying2, TANG Ying3

(1. Economics and Management School, 2. Organization and Personnel Department, Hunan No.1 Normal College, Hunan Changsha 410205; 3.School of Art and Law, Changsha Institute of Technology, Hunan Changsha 410076, China)

Abstract: Since the 1920s, the shortage of funds becomes one of problems of global higher education, as a result, broadening education funds channels, raising financial investment rate and gain and establishing financial system of higher education in consistency with era development are inevitable and have become popular trends of higher education reform of each country. Chinas financial system reform of higher education should learn international experience and be based on Chinas reality and explore and establish financial and managing system of higher education under the perspective of public finance.

Key words: financial system of higher education; the source of educational funds; cost compensation; cost return; system reform

20世紀(jì)90年代以來，在全球高等教育大發(fā)展的同時，高等教育也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。高等教育經(jīng)費短缺成為一個世界性的普遍問題，拓寬經(jīng)費渠道、提高財政投資的效率是世界各國高等教育財政改革的普遍趨勢。雖然各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政治經(jīng)濟(jì)體制和高等教育傳統(tǒng)各不相同，但其高等教育財政與管理改革模式都有相似之處。研究和學(xué)習(xí)市場經(jīng)濟(jì)成熟國家和發(fā)展中國家高等教育財政與管理改革的有益經(jīng)驗，對于拓寬中國高等教育財政改革的思路，發(fā)揮財政資金與政策在實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略中的特殊作用，進(jìn)而推進(jìn)我國高等教育事業(yè)的發(fā)展和國家競爭力的提升具有重要性和緊迫性。

一、國外高等教育財政的基本模式

高等教育財政既是一種分配關(guān)系又是一種分配活動[1]。作為一種分配關(guān)系，可以探討它的性質(zhì)、特點和規(guī)律；而作為一種分配活動，還必須進(jìn)一步研究它的管理職能和作用。在一定程度上，這些內(nèi)容取決于高等教育財政的基本模式。

在全球化時代，大多數(shù)高校的財政面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。高校要在激烈的競爭中保持優(yōu)勢，必須拓寬資金來源，積極尋找政府投入和學(xué)費收入之外的其他資金來源，同時把握好學(xué)校的支出預(yù)算，有效地分配資金。高等教育資源危機(jī)不僅需要政府和高等教育機(jī)構(gòu)強有力的參與，而且需要所有受益者，包括學(xué)生、學(xué)生的家長、老師、專業(yè)協(xié)會和社會輿論等全力參與[2]，高等教育財政要采取多種控制模式。

（一）高等教育財政的國家控制模式

高等教育首先要重視教育公平，即受教育機(jī)會的平等。受教育機(jī)會的公平是指每個社會成員在大致平等的條件和規(guī)則下享有平等的受教育的機(jī)會。高等教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)著實現(xiàn)教育公平的社會責(zé)任，要對社會與公眾負(fù)責(zé)。而當(dāng)其不能履行這一責(zé)任的時候，其他社會機(jī)構(gòu)可以干預(yù)，必要時政府也可借助法規(guī)等手段對其進(jìn)行干預(yù)。

教育公平和教育資源的分配與享受聯(lián)系在一起。教育資源分配方式大體上經(jīng)歷了三個歷史階段：一是權(quán)力公平階段。主要是封建社會和中世紀(jì)的歐洲，教育資源的分配都以父系的社會地位和政治權(quán)力為依據(jù)。二是能力公平階段。隨著人們認(rèn)識到教育對推動社會生產(chǎn)發(fā)展的重要作用，各國教育資源分配開始以學(xué)生的能力為依據(jù)。三是金錢公平階段。當(dāng)人們進(jìn)一步意識到高等教育也是個人投資后獲得社會聲望和經(jīng)濟(jì)利益的領(lǐng)域之一，受教育者理應(yīng)分擔(dān)高等教育的成本[3]。如今，將能力與金錢因素結(jié)合考慮是大多數(shù)國家高等教育采用的方式。

教育資源是有限的，且分布具有不均衡性，即教育資源的地區(qū)分布、學(xué)校分布、時間分布不均衡，尤以國家政策和社會意識形態(tài)以及經(jīng)濟(jì)水平、教育人口的變化等為主要影響因素。

到目前為止，較為公認(rèn)的教育資源公平分配的原則有5項[4]：一是資源分配均等的原則(principle of distribution equality)。這是一項起始性、橫向性公平的原則，主要是保證同一學(xué)區(qū)、稅務(wù)區(qū)域內(nèi)對所有學(xué)校和學(xué)生實施基礎(chǔ)教育財政公平。二是財政中立的原則(fiscal neutrality)。其基本定義是每個學(xué)生的公共教育經(jīng)費開支上的差異不能與本學(xué)區(qū)的富裕程度相關(guān)。這項原則保證上一級政府能夠通過對下級政府、學(xué)校不均等的財政撥款克服所轄學(xué)區(qū)間、城鄉(xiāng)間的教育經(jīng)費差異，保證學(xué)生獲得均等的機(jī)會。三是調(diào)整特殊需要的原則(adjustments for special needs)。對少數(shù)民族(種族)學(xué)生、非母語學(xué)生、偏遠(yuǎn)地區(qū)及居住分散的學(xué)生、貧困學(xué)生、女童和身心發(fā)展有障礙的學(xué)生給予更多的關(guān)注和財政撥款。四是成本分擔(dān)和成本補償?shù)脑瓌t(cost sharing and cost recovery)。遵循成本應(yīng)該由所有獲益者分擔(dān)的原則，要求在非義務(wù)教育階段對學(xué)生收取一定的教育費用，并對部分學(xué)生采取推遲付費的辦法，它是一種縱向性公平。五是公共資源從富裕流向貧困的原則(transmitting the public resource from the rich to the poor)。這是現(xiàn)階段各國學(xué)者判斷教育資源分配是否公平的最終標(biāo)準(zhǔn)，是教育財政公平的最高目標(biāo)，也是實現(xiàn)教育機(jī)會均等的最根本的財政要求。

（二）高等教育財政的多元模式

在高等教育財政的多元模式下，目前高等教育經(jīng)費的來源主要是政府撥款、多方面籌措資金和學(xué)生成本分擔(dān)與補償。財政撥款主要包括中央財政和地方財政兩個方面的預(yù)算經(jīng)費。多方面籌措經(jīng)費則包括發(fā)展有償服務(wù)、校辦企業(yè)等的創(chuàng)收以及私人、社會團(tuán)體和企業(yè)的捐贈等。在絕大多數(shù)國家，學(xué)生繳費接受高等教育已逐漸被人們所認(rèn)可，各國也制定了相應(yīng)的學(xué)生成本分擔(dān)與補償及學(xué)生資助政策。

1．政府撥款

政府撥款是高等教育經(jīng)費的主要來源，因為高等教育的最大受益者是國家和個人，一個國家的政府撥款實質(zhì)上也是為了國家的利益。所以，在各國高等教育經(jīng)費來源中，政府撥款都是重要組成部分。就撥款方式而言，一個國家的政府撥款方式因其政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化背景和教育觀念等的不同而有所差異，綜合考察世界主要國家的政府撥款方式，大致分為增量撥款、公式撥款、合同撥款和學(xué)費撥款四類①。隨著世界各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化以及高等教育改革特別是管理體制改革的深化，增量撥款已逐漸被公式撥款和合同撥款所取代。作為政府直接對學(xué)生資助撥款的“學(xué)費撥款”的方式是多種多樣的：既可直接撥給學(xué)校，成為增量撥款、公式撥款或合同撥款的一部分，也可直接撥給學(xué)生；既可全額撥款，也可部分撥款；既可平均撥款，也可差額撥款[5]。學(xué)費撥款又有四種形式：在歐洲各福利國家及部分社會主義國家實行全額學(xué)費撥款，在澳大利亞、英國、德國、馬來西亞、新加坡、中國臺灣等國家和地區(qū)實行獎學(xué)金與貸學(xué)金撥款，直接撥款給學(xué)生或其父母的學(xué)生憑證計劃和剪卡方案。

2．多渠道籌措經(jīng)費

盡管各國政府都表示盡可能多地承擔(dān)高等教育經(jīng)費，并盡可能地提供對學(xué)生的資助，但國家的財力有限，經(jīng)費緊張的問題并未得到很好的解決。一些高校也認(rèn)識到要減少對政府財政的依賴性，而且逐漸認(rèn)識到對大學(xué)生的普遍資助缺乏公正性，所以各高校各顯其能，多渠道籌措高等教育經(jīng)費。許多國家的實踐也證明：多渠道籌措經(jīng)費是一條有效的、應(yīng)當(dāng)長期堅持的途徑，它有利于提高資源的利用率和高校內(nèi)部效益，有利于擴(kuò)大高校規(guī)模，有利于提高公平性等②[6]。多渠道籌措經(jīng)費一般包括擴(kuò)大家庭資助的概念和范圍、社區(qū)對學(xué)生的資助和校辦產(chǎn)業(yè)收入等方面。具體的做法有：提高學(xué)雜費收入在學(xué)?？偸杖胫械谋壤?，擴(kuò)大貸款范圍、提高貸款比例，爭取其他部門和行業(yè)的科研撥款、資助和科研合同收入，提高大學(xué)咨詢和教育科研服務(wù)收入以及其他服務(wù)和銷售收入，收取用人單位部分學(xué)生和培訓(xùn)人員的經(jīng)費以及工商企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)和校友捐贈。

3．學(xué)生收費及資助政策

世界性的無限制增加公共高等教育經(jīng)費的做法逐漸轉(zhuǎn)為在繼續(xù)增加高等教育的公共投入的同時由受益者分擔(dān)高等教育成本。但對大學(xué)生收費、收費比例和標(biāo)準(zhǔn)如何確定目前尚無一致看法。但多數(shù)國家的經(jīng)驗表明，高校實行收費政策是大勢所趨，只不過收費政策需要與國家的其他財政政策協(xié)調(diào)一致，并且收費政策的制定和實施要考慮國家的經(jīng)濟(jì)、政治文化傳統(tǒng)與價值觀，即收費政策的實施要具有適宜的實施環(huán)境。國家對大學(xué)生直接資助的政策根據(jù)國家對學(xué)生提供資金的償還方式不同可分為三種，即無償助學(xué)金模式、學(xué)生貸款模式和混合資助模式?！盎旌腺Y助模式”是目前發(fā)達(dá)國家的最流行的直接資助模式，如美國、加拿大、瑞典等國家在1990年以后都采用這種模式。這種模式的優(yōu)點是各種資助方式都能發(fā)揮作用，并且能夠相互補充。比如，助學(xué)金可為較貧困的學(xué)生支付學(xué)費，維持最基本的生活標(biāo)準(zhǔn)，貸款可使學(xué)生滿足就讀于學(xué)費昂貴學(xué)校的要求。另外，接受資助的學(xué)生一般是同時接受助學(xué)金、貸款等多種方式的資助，并且接受助學(xué)金往往以接受貸款為前提，加拿大各省和美國“教育機(jī)會均等補助助學(xué)金”都有類似規(guī)定。

（三）高等教育財政的補償模式

把成本概念首先引入教育領(lǐng)域的是西方教育經(jīng)濟(jì)學(xué)者。高等教育成本一般指在培養(yǎng)一個學(xué)生的過程中所耗費的一切費用，即單位產(chǎn)出的消耗量。高等教育成本概念有廣義和狹義之分。廣義的高等教育成本包括高等教育的社會直接成本和間接成本以及受教育者個人直接成本和間接成本。高等教育的社會直接成本指政府為培養(yǎng)學(xué)生而投入的資源以及其他社會團(tuán)體、個人對高等教育的捐款、捐贈等。高等教育的社會間接成本則指高等教育機(jī)構(gòu)使用的資源如不用于教育而用于其他方面可能獲取的收益。受教育者個人直接成本包括學(xué)生或家庭為其接受高等教育而支付的全部費用，即應(yīng)有的學(xué)費、書籍費、文具費及生活費。而個人間接成本則指學(xué)生本人達(dá)到法定就業(yè)年齡，由于接受高等教育而放棄的就業(yè)收入。從高等教育成本分擔(dān)與補償?shù)慕嵌瓤矗叩冉逃杀痉謸?dān)與補償主要是針對高等教育的社會直接成本，即高等教育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)學(xué)生實際花費的費用，也就是狹義的高等教育成本。高等教育成本分擔(dān)主要指中央與地方政府根據(jù)各自的財力狀況對高等教育費用進(jìn)行合理分擔(dān)。高等教育成本補償則是由高等教育受益各方(政府除外)根據(jù)各自收益高低及支付能力大小對高等教育費用進(jìn)行補償。[7]

1．以成本補償與教學(xué)活動發(fā)生的時間關(guān)系劃分

根據(jù)成本補償與教學(xué)活動發(fā)生的時間關(guān)系劃分，可把成本補償?shù)膶崿F(xiàn)形式歸納為實時付費制、預(yù)付學(xué)費制和延遲付費制三種。

（1）實時付費制是指學(xué)生在每學(xué)期或?qū)W年初一次性繳納學(xué)費。這是一種無論在時間還是空間上都較為流行的成本補償形式。它的好處是確保了學(xué)校的經(jīng)費來源，減少了成本補償中的不確定因素。

（2）預(yù)付學(xué)費制是指在學(xué)生接受高等教育之前就由家長按現(xiàn)行價格為孩子付清全部學(xué)費或以儲蓄形式為孩子預(yù)先儲蓄學(xué)費。這種制度的好處在于消除了學(xué)費上漲、通貨膨脹等因素的負(fù)面影響，同時預(yù)先籌集的資金有利于緩解高等教育財政危機(jī)，并形成高等教育經(jīng)費的良性循環(huán)。但預(yù)付學(xué)費制在實踐上并不普遍，仍處于嘗試階段，缺乏成功的經(jīng)驗。

（3）延遲付費制是指學(xué)生以未來的收入或服務(wù)形式來支付現(xiàn)期的學(xué)費，主要形式有學(xué)生貸款、畢業(yè)生稅、服務(wù)合同、獎學(xué)金等。

2．以負(fù)擔(dān)者特征劃分

根據(jù)負(fù)擔(dān)者特征的不同，可劃分三種補償模式：一是由成績較差的學(xué)生負(fù)擔(dān)，如日本；二是由成績優(yōu)良者扮演分擔(dān)成本的主要角色，如美國私立大學(xué)；三是平均分擔(dān)模式，如我國并軌后的收費模式。

3．以成本補償形式的不同組合劃分

根據(jù)不同國家采用的成本補償形式的不同組合可把成本補償模式劃分為三種模式：[8]

（1）美國模式。美國模式幾乎囊括了所有的成本補償形式，并且其主體具有多元性。20世紀(jì)90年代，為了減少壞賬風(fēng)險，克林頓政府創(chuàng)造性地提出“國家服務(wù)”計劃，即如果學(xué)生畢業(yè)后的收入不足以償還貸款，可以做兩年的社會服務(wù)工作(例如維持社會治安、教學(xué)或為困難家庭服務(wù))來抵債。這樣，一方面使所有想上大學(xué)的青年不必顧慮日后償還債務(wù)，另一方面也為社區(qū)提供了一支素質(zhì)較高的社會工作隊伍。在美國，預(yù)付學(xué)費制中包括學(xué)費儲蓄計劃和州學(xué)費預(yù)付計劃，學(xué)費儲蓄又分為州儲蓄、國家儲蓄和商業(yè)儲蓄計劃等。

（2）日本模式。日本模式除日本外，還包括韓國、菲律賓、巴西、中國臺灣等國家和地區(qū)。這種模式采用實時收費與延期收費相結(jié)合的補償模式，具體特點有兩個方面：一方面，公私立大學(xué)學(xué)費差距懸殊，家庭負(fù)擔(dān)比例大。從統(tǒng)計數(shù)字看，日本公私立大學(xué)學(xué)費差異由1985年的2.45倍縮小到1999年的1.96倍。根據(jù)1995年《韓國教育指標(biāo)》，韓國私立大學(xué)學(xué)費是公立大學(xué)的2倍左右。這和美國的數(shù)字相比，并不十分驚人，然而如果考慮到日本模式國家私立大學(xué)就讀學(xué)生占學(xué)生總數(shù)的70%甚至80%以上，就意味著大多數(shù)成績平平的學(xué)生及其家庭承受著較高的學(xué)費，因此從社會角度看，家庭負(fù)擔(dān)的比例相當(dāng)大。以日本為例，1990年公私立大學(xué)、短期大學(xué)(兩年制大學(xué)，類似美國的社區(qū)學(xué)院)合計的家庭對高等教育經(jīng)費的分擔(dān)水平已達(dá)到60%。另一方面，成本補償形式單一。從成本補償形式來看，采用這種形式的國家一般只采用延遲付費制中的學(xué)生貸款方式。學(xué)生貸款通常由準(zhǔn)官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)放與管理，如日本是日本育英獎學(xué)金基金會(The Japan Scholarship Society)，韓國為韓國獎學(xué)金基金會(The Korean Scholarship Society)。貸款形式主要以商業(yè)抵押貸款為主，需要學(xué)生畢業(yè)后定期定額償還。

（3）澳大利亞模式。澳大利亞于1989年開始實行高等教育貢獻(xiàn)計劃(Higher Education Contribution Scheme，HECS)，這種制度是修改后的實時付費制與延遲付費制的學(xué)生貸款的結(jié)合，體現(xiàn)了高度的靈活性，受到了學(xué)術(shù)界的好評：一是學(xué)費的專業(yè)差異。按照學(xué)生專業(yè)不同，學(xué)科收費分三個級別。第一級，收費3 521澳元，收費的學(xué)科專業(yè)包括藝術(shù)、人文科學(xué)、社會科學(xué)、行為科學(xué)、教育、視覺與表演藝術(shù)、護(hù)理、司法與法學(xué)研究；第二級，收費5 015澳元，收費的學(xué)科專業(yè)包括數(shù)學(xué)、計算科學(xué)、健康科學(xué)、農(nóng)業(yè)再生資源、建筑學(xué)、自然科學(xué)、工程加工、行政管理、商業(yè)與經(jīng)濟(jì)；第三級，收費5 870澳元，收費的學(xué)科專業(yè)包括法律、醫(yī)藥學(xué)、醫(yī)學(xué)、牙醫(yī)、牙科學(xué)與獸醫(yī)(注：參見http//:www.hecs gov. au/pubs/becs2001/contents hun.)。二是學(xué)費折扣。學(xué)生在開學(xué)時，如果一次性繳納學(xué)費，將享受折扣。1989年實施的HECS計劃在學(xué)生選擇一次性繳納所應(yīng)負(fù)擔(dān)的高等教育成本后，給予15%的折扣，后來聯(lián)邦政府為鼓勵更多的學(xué)生選擇一次性付費方式，將折扣增加到25%。三是與收入掛鉤的貸款。為了縮短還貸年限，盡快收回HECS的債務(wù)，HECS計劃在償還比例、償還折扣方面都有詳細(xì)的規(guī)定。同時，澳大利亞稅務(wù)署負(fù)責(zé)解釋與延期償還債務(wù)有關(guān)的事宜，如HECS償還債務(wù)的計算方法和物價指數(shù)的變更。

二、中國高等教育財政改革的戰(zhàn)略選擇

在全球高等教育競爭日趨激烈和高等教育財政與管理改革的背景下，我們必須立足于中國國情，積極學(xué)習(xí)和大膽借鑒國外高等教育財政與管理改革的經(jīng)驗，努力探索基于公共財政框架下高等教育財政改革的路徑，改進(jìn)與完善我國高等教育財政體制，提升高等教育財政的多樣化職能作用的協(xié)同性，提高高等教育資源的使用效率，提高高等教育質(zhì)量，增強我國高等院校的國際競爭力。

1．重塑中央財政和地方財政對高等教育的分權(quán)模式

按照中央財政和地方財政分權(quán)的規(guī)范，中央財政的事權(quán)范圍是“全國性事務(wù)”或受益范圍遍及全國的公共物品的提供，地方政府的事權(quán)范圍是“地方性事務(wù)”或受益范圍在某一區(qū)域內(nèi)的公共物品的提供。高等教育具有很強的地方性事務(wù)特征，它的受益范圍也主要在特定區(qū)域范圍，在此前提下，地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)高校的財政責(zé)任具有相對合理性，而中央政府只負(fù)責(zé)少數(shù)幾所中央直屬學(xué)校的財政責(zé)任卻沒有合理的依據(jù)。從理論上說，任何一所高等學(xué)校的具體發(fā)展均可以按所在地域劃為“地方事務(wù)”，高等學(xué)校并不能因歸屬于中央政府就成為超越“地方”的“國家事務(wù)”，因而由中央政府直接提供財政支持并不具備合理性和必然性[9]。就未來的改革而言，如果所有的高校均由地方政府管理，則其“地方事務(wù)”的屬性更毋庸置疑，由地方政府提供財政支持合情合理。如果高等教育的主要事務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)，高等學(xué)校的經(jīng)費也應(yīng)主要由地方財政提供。我國目前進(jìn)行的高等教育管理體制“以省級政府為主”的改革其實就是對高等教育事務(wù)“地方性”的確認(rèn)。在這一改革趨勢下，中央財政和地方財政的事權(quán)范圍也需要重新認(rèn)定。需要指出的是，盡管高等教育主要是地方性事務(wù)，但某些事務(wù)卻又超出了地方性事務(wù)的范圍。如地區(qū)差異的協(xié)調(diào)、高等教育的公平保障等，應(yīng)視作“全國性事務(wù)”，由中央財政承擔(dān)，即中央政府和地方政府高等教育財政責(zé)任的劃分不應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校行政隸屬關(guān)系來劃分，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的高等教育事務(wù)的特征來劃分。屬于地方性事務(wù)的由地方財政承擔(dān)，屬于全國性事務(wù)或地方不便履行的事務(wù)由中央財政承擔(dān)。具體地說，高等學(xué)校的日常經(jīng)費需求由地方財政提供，中央政府只負(fù)責(zé)對地方高等教育的轉(zhuǎn)移支付以及對學(xué)生的資助。因為，一方面，在高等教育財政中通過轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間公共高等教育資源的差異也是中央級教育財政不可推卸的職責(zé)。通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付彌補地方財力薄弱地區(qū)高等教育對公共資源的需求是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展的重要措施，也是平衡公共教育資源分布的重要途徑。另一方面，通過建立由中央政府負(fù)主要責(zé)任的高等教育學(xué)生資助制度，確保中央財政可以用相對豐裕的經(jīng)費為大學(xué)生提供資助，這可以使高等教育公共資源得到更切實的保障，可以更為有效地對處境不利的群體進(jìn)行積極的補償。

2．推行高等教育基金制

教育基金是由社會捐資設(shè)立、由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運作、投資收益用于資助教育事業(yè)的新型基金。教育基金能在短時間內(nèi)把社會閑散資金聚集起來，通過專門機(jī)構(gòu)運作，使其增值，彌補教育投入的不足。早在1993年，中共中央、國務(wù)院在《中國教育改革和發(fā)展綱要》中指出，要“改革對高等學(xué)校的撥款機(jī)制，充分發(fā)揮撥款手段的宏觀調(diào)控作用。對于不同層次和科類的學(xué)校，撥款標(biāo)準(zhǔn)和撥款方法應(yīng)有所區(qū)別。改革按學(xué)生人數(shù)撥款的辦法，逐步實行基金制”。在中國，像享有“希望工程”商標(biāo)專用權(quán)的中國青年基金、曾憲梓教育基金會等早已設(shè)立，而且已經(jīng)廣泛服務(wù)于教育事業(yè)，所起的作用和產(chǎn)生的效果也非常明顯，對教育事業(yè)的發(fā)展將是一個有力的促進(jìn)。但從全國范圍看，基金還屬于稀缺之物，沒有得到全面的開展和最大限度的實行，而且在高等教育經(jīng)費緊缺的情況下，我國還沒有建立相應(yīng)的高等教育基金。但從長遠(yuǎn)來看，這是一種發(fā)展趨勢，在我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善、政府改革對高校的財政撥款機(jī)制的條件下，逐步實行高等教育基金制的時機(jī)已經(jīng)成熟，我們應(yīng)逐步設(shè)立和實行教育基金制，使政府的高等學(xué)校撥款、科研項目合同撥款和學(xué)生資助撥款逐步向基金制過渡[10]?，F(xiàn)在教育部直屬高校、中央其他各部委所屬高校和地方院校也都在逐步實施撥款制度的改革，基本趨勢是確立高等教育基金制的管理方法，以“普通基金加專項基金”的方式分配高等教育事業(yè)費，并在時機(jī)成熟時成立專門的高等教育基金委員會，負(fù)責(zé)高等教育經(jīng)費的分配。

3．改革高等教育經(jīng)費財政撥款模式

在當(dāng)前國際范圍內(nèi)高等教育財政管理的新形勢下，中國的高等教育財政撥款體制必須改革。依據(jù)高等教育撥款模式的效率、公平和公開的基本原則，并結(jié)合世界高等教育撥款模式的發(fā)展方向和有益經(jīng)驗，中國高等教育撥款模式的改革方向是：加強績效評價與撥款的結(jié)合，增強撥款的科學(xué)性和透明度，促進(jìn)公平與效率，鼓勵創(chuàng)新與進(jìn)步，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。具體地說，可考慮從以下方面改革，以改變目前低效率的撥款模式：

(1)實行多政策參數(shù)的公式撥款。公式撥款方式是以體現(xiàn)學(xué)校特征(如學(xué)生規(guī)模和人員配置結(jié)構(gòu))的公式確定撥款數(shù)額的一種方式。其主要優(yōu)點是采用固定公式，然后選取一些參數(shù)，就能決定撥款的數(shù)量。這樣，既減少了撥款中人為的因素，提高了撥款的效率，又能較好地反映出各類、各地區(qū)高校的實際成本，進(jìn)而有側(cè)重地進(jìn)行撥款，防止“一刀切”和搞平均主義。

(2)建立健全高校質(zhì)量評估機(jī)制和評價指標(biāo)體系，將評估的結(jié)果與撥款直接掛鉤，運用績效對高等學(xué)校的所有撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進(jìn)行衡量，以決定后續(xù)撥款的多少、方向、形式和方法等。督促高校間的良性競爭，使教育資源得到更為充分、有效的利用。同時，政府相關(guān)部門要著手制定適合我國國情的績效撥款指標(biāo)體系，將撥款與評估密切結(jié)合起來，鼓勵高等學(xué)校進(jìn)行資源的合理競爭，以實現(xiàn)既能優(yōu)化資源配置，又能搞活高等教育和提高高等教育整體水平的目的。

(3)將保證教學(xué)的常規(guī)撥款與提高水平的專項撥款分開撥付，提高教育撥款的透明度和針對性，最大限度地提高教育資金的使用效率；同時發(fā)揮合同撥款的優(yōu)勢，用于科研和專項基金的分配，以確保教育經(jīng)費的使用效率和質(zhì)量，提高科研水平，使高校間建立起既合作又競爭的良性發(fā)展氛圍，從而有助于發(fā)揮高校的自主性，提高我國高等教育的整體水平。另外，可以通過合同撥款使高校服務(wù)于政府和社會的專門需要，充分發(fā)揮大學(xué)的社會功能。

(4)加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會參與評價相互結(jié)合的有效機(jī)制，推動高校成為“面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體”。在處理政府與高校的關(guān)系上，要改變以前單純依靠行政命令等方式管理高等教育的方法，主動使用撥款這一新的、符合市場經(jīng)濟(jì)的管理方法，通過撥款方向、撥款模式、撥款數(shù)量等來指導(dǎo)高校的發(fā)展。

4．建立高等教育經(jīng)費多元籌集模式

我國的高等教育財政改革的根本方向是要解決高等教育經(jīng)費短缺這一制約發(fā)展的瓶頸問題?！伴_源”和“節(jié)流”是兩條根本途徑。而其中的“開源”無疑又是解決這一問題的重中之重。我們在保證財政性撥款主渠道地位的前提下，應(yīng)積極拓展非財政性教育經(jīng)費的來源渠道。實踐證明，面對窮國辦大教育的社會現(xiàn)實，高等教育這種多渠道籌措經(jīng)費的模式是行之有效的，可使政府從高等教育的巨額投資中逐漸解脫出來。在我國高等教育經(jīng)費的來源中，財政性教育經(jīng)費由20世紀(jì)90年代的70%以上下降為2002年的52%，呈下降趨勢，但仍是高等教育經(jīng)費的主渠道[11]。進(jìn)一步擴(kuò)大社會、個人對教育經(jīng)費的投入，不僅在客觀上減輕了政府對教育投入的負(fù)擔(dān)，而且能使全社會、全民族關(guān)心和促進(jìn)中國高等教育的發(fā)展。與發(fā)達(dá)國家的高教經(jīng)費來源相比，我國政府財政撥款占教育總投資量的比例仍很高，所以必須繼續(xù)努力深化高等教育投資體制改革，爭取更多的社會、個人資金投向高等教育。在眾多非財政性資金來源渠道中，學(xué)費收入已成為擴(kuò)大教育經(jīng)費來源不可或缺的渠道。從向?qū)W生收取學(xué)費到并軌招生，學(xué)生不分公費還是自費，一律交費上學(xué)。此外，高等學(xué)校還可以通過興辦企業(yè)、與校外企業(yè)的聯(lián)合、鼓勵民間捐贈、發(fā)行教育彩票、發(fā)展民辦高校并發(fā)行股票以及爭取國際銀行組織用于發(fā)展高等教育的貸款等方式和途徑籌集資金。[12]

5．科學(xué)制定高等教育財政成本回收政策

無論從公平的角度還是效率的角度考慮，高等教育實行成本回收政策都是應(yīng)該的。高等教育成本回收對實現(xiàn)教育機(jī)會均等和提高高等教育系統(tǒng)資源配置效率都有積極的意義。適度的收費，可在一定程度上緩解公共財政壓力，增加高校收入，擴(kuò)大接受高等教育的學(xué)生規(guī)模，更大限度地滿足社會與個體對高等教育的需求，因此應(yīng)該成為高等教育財政的一個長期策略?？茖W(xué)制定高等教育財政成本回收政策，需要考慮以下幾方面因素：

(1)科學(xué)確定成本回收的水平。在確定高等教育成本回收水平時，學(xué)生及其家庭的支付能力和高等教育的需求價格彈性是必須考慮的重要因素。增加學(xué)費對整個入學(xué)人數(shù)并無多大影響，但卻可能對處于平均收入水平以下的學(xué)生產(chǎn)生影響。因此，提高大學(xué)學(xué)費雖然對整個高等教育系統(tǒng)有益，但有必要考慮那些處于該系統(tǒng)邊緣的人可能受到的影響。雖然中國高校應(yīng)該收多少費用還是一個有待探討的問題，但原則上講，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)和各收入階層的不同情況來確定一個較為合理的水平。

(2)成本回收要與適度收費和建立完善的助學(xué)制度相結(jié)合。成本回收政策的實施必然會導(dǎo)致部分低收入學(xué)生因?qū)W費問題而上不起學(xué)。實際上，中國近些年來也經(jīng)常發(fā)生這種情況。這無疑是成本回收帶來的負(fù)面影響。要解決這一矛盾，為有效地幫助貧困學(xué)生和吸引有才能的青年進(jìn)入大學(xué)，就必須建立和完善助學(xué)、獎學(xué)制度，以彌補成本回收帶來的負(fù)面影響。

(3)引入延期支付措施，減小實施成本回收的阻力。引入延期支付措施主要是指通過選擇根據(jù)收入計算償付的貸款和抵押貸款以及畢業(yè)生稅等方式實現(xiàn)的。中國的貸款計劃實行至今，情況并不盡如人意。原因是目前中國高校的學(xué)生貸款是按一定比例從國家財政撥給高校的經(jīng)費中劃出，并采用由學(xué)校貸款、由學(xué)?；厥盏淖龇?。因此常常要求學(xué)生在畢業(yè)時就還貸，而不是在學(xué)生畢業(yè)后以獲得的工資收入來還貸這種真正意義上的學(xué)生貸款方式。這使得中國高校的學(xué)生貸款率低、回收率低，起不到應(yīng)有的作用。所以應(yīng)更有效地確定貸款目標(biāo)，在降低資助程度的同時減輕學(xué)生的債務(wù)負(fù)擔(dān)，通過設(shè)計更有效的回收機(jī)制，把借款不還的情形降到最低程度。此外，在國家財力有限的條件下，應(yīng)積極發(fā)展民辦高校吸納民間資金。應(yīng)把有限的資源有選擇地集中投入到公立高校，以維持國家的學(xué)術(shù)地位。同時，也可把部分現(xiàn)有公立高校轉(zhuǎn)為民辦，并為私立高校提供較為寬松的發(fā)展空間，以促進(jìn)高等學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)張。

6．進(jìn)一步健全和完善高等教育管理體制

我國高校教育經(jīng)費十分短缺，但又不同程度地存在著教育資源浪費的現(xiàn)象，造成高等教育效益很低。從內(nèi)部“節(jié)流”的原則出發(fā)，我們應(yīng)進(jìn)一步完善教育管理體制。在宏觀層面上要進(jìn)一步完善撥款體制，加強績效評價與撥款的結(jié)合，增強撥款的科學(xué)性和透明度，促進(jìn)公平與效率，鼓勵創(chuàng)新與進(jìn)步，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。在微觀上，要精減學(xué)校管理人員，減員增效。加強辦公軟件的研制開發(fā)，促進(jìn)學(xué)校辦公自動化，提高辦事效率；減少機(jī)關(guān)部處設(shè)置，通過機(jī)關(guān)行政人員轉(zhuǎn)到其他崗位，尤其是教育、實驗崗位，以達(dá)到減員增效的目的。同時推進(jìn)后勤服務(wù)社會化，包括學(xué)生宿舍管理的社會化。盡快推進(jìn)后勤服務(wù)尤其是學(xué)生宿舍管理的社會化，不僅能使學(xué)校從后勤服務(wù)、學(xué)生宿舍管理的巨額投資中解脫出來，將主要精力投入到教學(xué)、科研中去；而且也將后勤服務(wù)和學(xué)生宿舍管理推向市場，提高競爭意識，增強內(nèi)在動力，促進(jìn)其向高水平、高質(zhì)量方向發(fā)展，特別是加快學(xué)生宿舍的改造、擴(kuò)建、新建，緩解學(xué)生住宿需求日益增加的壓力。另外，也可以在加強學(xué)校安全管理的前提下，建立開放式的學(xué)生管理模式，可以通過學(xué)校與房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合在學(xué)校附近建造公寓式宿舍樓，供學(xué)生統(tǒng)一租用，以便于學(xué)校對學(xué)生的管理。以此建立起內(nèi)部符合教育規(guī)律、外部適應(yīng)市場機(jī)制的競爭機(jī)制，促進(jìn)高校向高水平、高質(zhì)量方向發(fā)展，推動高等教育更好地與社會需求和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

此外，為確保高等教育財政改革措施更加完善和改革措施可以順利實施，在切實實行以上改革措施的同時，政府還應(yīng)采取其他一些配套措施，并保證相關(guān)政策的穩(wěn)定性。一方面，加大對接受高等教育的宣傳力度。政府要逐漸普及高等教育，提高全民族的文化素質(zhì)，實施科教興國的大方針，就必須深入進(jìn)行宣傳，讓人們認(rèn)識到讓子女接受高等教育既有利于國家、民族，也有利于自己。另一方面，加強法制建設(shè)。國家的法制建設(shè)對高等教育改革也是至關(guān)重要的，是高等教育財政改革和政策得以實行的法律保障。具體地說，要完善我國的《高等教育法》和有關(guān)行政規(guī)章制度，應(yīng)對繳納學(xué)費的原則、程序和基本依據(jù)等重要問題作出明確規(guī)定，以克服操作上的主觀性和隨意性；對于民辦高等教育的投資、集資、融資和承包制的合法性等，應(yīng)在我國《高等教育法》和《教育法》中給予明確解釋。同時，改進(jìn)《教育預(yù)算執(zhí)行條例》，提升高等教育預(yù)算和決算的層級，并對教育經(jīng)費撥款方式和績效評價體系等進(jìn)行適時補充與完善，使其成為《中華人民共和國預(yù)算法》在高等教育預(yù)算編制與執(zhí)行方面的具體操作依據(jù)。與此同時，增強法制觀念，間接降低高等教育財政風(fēng)險?，F(xiàn)實中，法制觀念淡薄已經(jīng)影響到高等教育財政工具的作用效果。如國家對高校推行學(xué)生貸款政策，因法制觀念薄弱，存在一些單位和個人不守信用而逃避債務(wù)的現(xiàn)象；加之銀行在激烈的社會競爭中已形成了許多不良資產(chǎn)，出于還貸顧慮和生存顧慮，銀行不得不對此項政策十分審慎，致使此項政策在實踐中很難實施。面對這種情況，除了各金融機(jī)構(gòu)采取配套措施做好貸款工作、學(xué)校用道德規(guī)范約束學(xué)生的行為外，更重要的是要讓法制觀念深入人心。通過強硬的政策盡快在全國范圍建立起個人信用登記系統(tǒng)，建立學(xué)生個人信用檔案，并逐步實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，對走出校門的畢業(yè)生進(jìn)行信息追蹤，形成以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、社會監(jiān)督手段共同約束的監(jiān)督體系，降低高等教育財政風(fēng)險，提高高等教育財政制度的運行效率。

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① 增量撥款是一種“基數(shù)加發(fā)展”的撥款方式，其增加的撥款部分主要依據(jù)原有規(guī)模的擴(kuò)大部分，比如增加新專業(yè)、項目或擴(kuò)大招生規(guī)模等。公式撥款是指政府按總的生均成本撥款，對構(gòu)成生均成本的因素賦予不同的權(quán)重。合同撥款采取投標(biāo)——招標(biāo)的形式，這種方式最早應(yīng)用于大學(xué)科研經(jīng)費劃撥活動，在20世紀(jì)70年代，許多國家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)萎縮、教育經(jīng)費緊張的局面，各大學(xué)各顯其能，政府及其他部門便通過投標(biāo)——招標(biāo)的合同撥款方式為高校提供經(jīng)費。合同撥款這種形式本身即包括某種由學(xué)校內(nèi)部或政府組織的評價，因此，使用合同撥款有利于調(diào)動高校自主辦學(xué)的積極性，促進(jìn)高校提高質(zhì)量。但這種撥款形式具有一些缺陷，如對高?；A(chǔ)學(xué)科和基礎(chǔ)研究、學(xué)科發(fā)展和學(xué)術(shù)創(chuàng)新、研究發(fā)現(xiàn)的及時傳播、學(xué)術(shù)的自由等方面具有不利因素。

② 世界銀行的一項研究表明，拉丁美洲和加勒比海各國僅家庭和個人投入即可增加達(dá)35%的高教經(jīng)費，拉美各國普遍實行貸款制，智利、哥倫比亞和哥斯達(dá)黎加等國公立大學(xué)和私立大學(xué)學(xué)雜費收入占全部收入的2/3。非洲各國高校在多渠道籌措經(jīng)費方面也已起步。亞洲各國也出現(xiàn)了高校多元化籌集經(jīng)費的趨勢，如泰國制定的1990—2004年高等教育長遠(yuǎn)規(guī)劃強調(diào)大學(xué)自立的概念，提出了增加學(xué)雜費和學(xué)生貸款的實施辦法;新加坡政府已宣布學(xué)雜費征收的長遠(yuǎn)目標(biāo)，即達(dá)到學(xué)校經(jīng)常性費用的30%~40%，同時推出學(xué)生貸款制度。工業(yè)化國家近年來同樣重視多渠道籌措高等教育經(jīng)費。如日本、美國、英國和西班牙等國提高學(xué)雜費、考試費和食縮費的收費標(biāo)準(zhǔn)；美國學(xué)生貸款占據(jù)了學(xué)生全部資助的50%以上，英國自1990年起實行了新貸款計劃，日本對學(xué)生的資助全部是貸款；英國科研撥款和合同收入占學(xué)校收入的比例由1980年的13%增加到1990年的20%以上；在美國大學(xué)的總經(jīng)費中，來自聯(lián)邦和州政府的科研撥款和合同收入占10%，來自私營科研機(jī)構(gòu)的科研款項及合同收入占5%。德國的大學(xué)咨詢和教育科研服務(wù)收入在1985年前的15年間增加了50%多，工業(yè)部門在整個20世紀(jì)80年代對大學(xué)的投入增加了1倍以上;在大學(xué)的“服務(wù)和銷售收入”方面，荷蘭占學(xué)校總收入的8%，葡萄牙占6%~8%，美國占21%以上。值得注意的是，這些年來，各國通過招攬海外留學(xué)生為學(xué)校增收的趨勢日益顯現(xiàn)，比如英國年平均海外學(xué)生學(xué)費收入為120億英鎊，高校內(nèi)設(shè)立的“海外學(xué)生聯(lián)絡(luò)”組織從1980年到1990年通過招收留學(xué)生而獲得的收入達(dá)1.25億英鎊。