趙瑋瑩

隨著我國加入世貿(mào)組織的過渡期即將結束，國內(nèi)本已脆弱的糧食產(chǎn)業(yè)將受到國外糧食前所未有的沖擊。為此，如何借鑒國外成功經(jīng)驗，完善糧食產(chǎn)業(yè)財政、金融政策，進一步調動農(nóng)民種糧的積極性，提高糧食產(chǎn)量，保障供給，增加農(nóng)民收入，是擺在各級政府面前重大而緊迫的任務。

一、發(fā)達國家糧食產(chǎn)業(yè)財政金融政策的主要特點

（一）財政政策

近年來，為適應WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的條款要求，歐美等發(fā)達國家逐步從以往對糧食市場價格、出口補貼、關稅保護為主，調整為以對農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)結構調整補貼等形式為主。

1、補貼。補貼是一國政府支持本國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最主要、最常用的政策工具，直接補貼構成農(nóng)民收入的重要組成部分。如美國政府通過各種補貼計劃，向農(nóng)民發(fā)放的補貼約占其收入的1/4左右。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策給農(nóng)民的各類補貼已達到農(nóng)民年總收入的50％。國外對農(nóng)民的直接補貼有多種方式，如對生產(chǎn)者的直接支付、不掛鉤的收入支持、政府在收入保險方面的補貼、為保護環(huán)境所提供的補貼、地區(qū)性援助、限產(chǎn)計劃下的直接補貼等。據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計，僅不需要削減的、可計算的年農(nóng)業(yè)補貼，美國為512億美元，歐盟為209億美元，日本為204億美元。與其他支農(nóng)手段相比，直接補貼在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)得相對較晚，但卻越來越受到世界各國的廣泛關注。它的最大優(yōu)點是轉移效率相對較高，受益對象非常明確，經(jīng)過的中間環(huán)節(jié)少，便于監(jiān)督管理，國家財政預算中用于補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的損失相對較少，政策實施成本相對較低。國外測算表明，直接補貼的轉移效率超過50%。美國的補貼主要有生產(chǎn)靈活性合同補貼、耕地休耕補貼和農(nóng)業(yè)災害補貼等三種補貼。歐盟各國主要有種植業(yè)補貼、休耕補貼和環(huán)境保護補貼。日本補貼的對象則是山區(qū)和半山區(qū)的農(nóng)田，每個農(nóng)戶每年可享受的補貼上限為100萬日元。

2、價格支持體系。美國由聯(lián)邦政府授權農(nóng)業(yè)部，每年規(guī)定小麥等主要糧食的支持價格，公布后全年穩(wěn)定不變，價格支持政策主要有：一是糧食抵押貸款。在小麥等七種主要糧食品種的市場價低于支持價格的情況下，已同政府簽訂限耕合同的農(nóng)民可以暫不出售，而將糧食作為抵押品，從商品信貸公司取得貸款，貸款利率低于一般貸款。如在規(guī)定期限內(nèi)，市場糧價上升到超過支持價格水平，農(nóng)民可取回抵押品并在市場上出售，以還本付息。二是干預性收購。如糧食抵押貸款到期而市場糧價仍低于支持價格，只要借款人提出要求，商品信貸公司就保證按支持價格把抵押的糧食收購下來，使農(nóng)民的收益保持在不低于支持價格的水平。三是直接補貼。在市場價格低于支持價格的情況下，農(nóng)民不愿接受糧食抵押貸款和干預性收購，政府就發(fā)給他們直接補貼。其條件是在新糧收購后的五個月，如果小麥等七種糧食中任何一種糧食的全國加權平均市場價低于支持價，生產(chǎn)這種糧食并與政府簽訂了限耕合同的農(nóng)民都可向政府申請發(fā)給直接補貼。補貼金額原則上按政府公布的支持價格同全國加權平均市場價格之間的差額支付。歐盟的價格支持體系主要有干預價格、目標價格、門檻價格和月加價價格。澳大利亞則建立了保證價格制度和匯總支付制度。

3、基金。歐美等發(fā)達國家為支持保護本國糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一般都建立了農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、糧食最低保護價基金、農(nóng)民退休基金和出口補貼基金等。如澳大利亞設立的小麥業(yè)穩(wěn)定基金是由小麥種植者捐款，政府給予資助。該國上世紀70年代前規(guī)定，當小麥實際出口價格高于保證價格一定數(shù)額時，高出部分將用于支付小麥基金；如果平均出口價格低于保證價格，其虧損由該基金彌補，基金支付不足部分則由聯(lián)邦政府解決。

（二）金融政策

1、建立健全糧食金融機構網(wǎng)絡。如美國政策性農(nóng)業(yè)金融體系主要由互助合作性質的農(nóng)業(yè)信貸機構和政府農(nóng)業(yè)信貸機構組成。前者由聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行組成；后者則由農(nóng)民家計局、商品信貸公司等組成。美國農(nóng)業(yè)政策性金融的特點，一是由政府出資建立，逐步轉為民間所有。二是資本運用主要是用于扶持貧弱，維護機會均等，公平競爭，具有保護性。三是積極參與金融市場運作。

2、重視發(fā)揮金融機構的服務功能。一般來講，農(nóng)業(yè)政策性金融具有融資、彌補、扶持、倡導和服務等功能。從各國金融實踐看，金融機構在提供貸款之外，還提供相關的技術和信息等服務，以確保所發(fā)放貸款的使用效率和經(jīng)濟效益。如美國合作信用社通過傳授金融知識，幫助無力獲得商業(yè)銀行金融服務的工薪階層和低收入家庭增強金融意識和理財能力，提高生活水平，促進社區(qū)合作和經(jīng)濟發(fā)展。

3、夯實合作金融的民眾基礎。其資金來源主要為社員的儲蓄性股份，免征稅收。從20世紀70年代后期開始，信用社可以提供類似商業(yè)銀行、儲蓄銀行和儲蓄貸款協(xié)會的金融服務，并能夠發(fā)放信用卡和住房抵押信貸。它以高于市場利率吸收存款，并低于市場利率發(fā)放貸款。

4、積極探索和完善農(nóng)業(yè)保險的支農(nóng)作用。目前，世界上約有40多個國家推行或試行農(nóng)業(yè)保險。鑒于該保險的特殊性，它一般不適用各種商業(yè)保險法則。歐美等發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保險體制主要有三種：一是由政府組建官方的農(nóng)作物保險公司，其資本由政府捐贈，經(jīng)營管理費用由政府補助，免除一切稅賦。農(nóng)作物保險公司直接經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險，原則上農(nóng)民投保自愿，但也有促使農(nóng)民投保的強制性條件，比例保費補貼、農(nóng)戶信貸、生產(chǎn)調整、價格補貼等都與是否參加保險相聯(lián)系。二是農(nóng)業(yè)保險由區(qū)域性農(nóng)業(yè)共濟組織經(jīng)營，政府通過提供部分經(jīng)營費用和再保險，構筑本國農(nóng)業(yè)保險體系，主要農(nóng)畜產(chǎn)品的保險是政府強制性的。三是農(nóng)作物保險由半官方的股份公司直接經(jīng)營，各有關金融機構為其代理人。政府在公司控股且提供管理費用，農(nóng)民貸款必須投保，無貸款的農(nóng)民可自愿投保。

（三）通過金融機構，發(fā)揮財政政策效應

歐美等發(fā)達國家政府重視以金融為手段，通過金融機構發(fā)揮財政政策最大的效應。各國運用財政手段改善金融業(yè)的融資環(huán)境，增強農(nóng)村金融抵抗風險的能力和信用創(chuàng)造能力，從而達到直接扶持與補貼金融，間接補貼糧食產(chǎn)業(yè)的效果，利用較少的財政補貼支出推動數(shù)倍的金融貸款的投入。

為了吸引金融機構增加對糧食產(chǎn)業(yè)的投入，各國政府對那些向農(nóng)民提供優(yōu)惠貸款服務的銀行給予財政資助和補貼，補貼數(shù)隨貸款額的增加而增加。政府財政貼息后，銀行執(zhí)行低利率的政策，降低了農(nóng)民的融資成本。如法國對符合政府政策要求及國家發(fā)展規(guī)劃的貸款項目，均對糧農(nóng)實行貼息貸款的優(yōu)惠政策，而優(yōu)惠貸款利息與金融市場利率差額部分由政府補貼。貼息貸款主要用于生產(chǎn)開支和生產(chǎn)設備投資，它在一定程度上減輕了貸款人的利息負擔，深受農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的歡迎。此外，還增強了農(nóng)業(yè)信貸互助銀行的競爭能力，擴大了信貸業(yè)務，提高了收益。

二、啟示和建議

（一）財政方面

1、合理確定糧食價格支持補貼與對農(nóng)民直接補貼兩者的比例。從國際上歐美等發(fā)達國家的實踐看，保護糧食產(chǎn)業(yè)從價格間接補貼到對農(nóng)民直接補貼是一個必然的趨勢。在目前我國糧食產(chǎn)不足需，供求偏緊的情況下，政府應該認真思考如何合理搭配運用好糧食保護價和農(nóng)民直接補貼兩種政策工具，以適當降低保護價水平和加大直接收入補貼的力度，從而達到保證糧食產(chǎn)量和增加農(nóng)民收入的目的。

2、建立健全糧食專項基金制度。對現(xiàn)行的糧食風險基金要明確定位，管理到位。糧食風險基金的首要目標是應對糧食市場風險，確保糧食安全，并用于平抑市場糧價及對低收入人群的糧食消費補貼。但現(xiàn)有糧食風險基金使用太寬，與糧食有關的支出都往“糧食風險基金”上靠，不利于保證糧食儲備費用的支出。因此，風險基金應主要用于糧食儲備費用支出，要切實納入財政預算，并且及時足額到位。糧食儲備規(guī)模增加但糧食風險基金不足的，必須相應增加糧食風險基金規(guī)模。同時，設立糧食發(fā)展專項基金?？捎烧嘘P部門設立，也可由銀行設立，專門用于扶持糧食科研、結構調整、技術推廣、病蟲害防治、市場信息服務、基礎設施建設、優(yōu)質品種選育等以提高糧食生產(chǎn)能力。

（二）金融方面

1、完善農(nóng)業(yè)政策性金融體制。要在對原有金融機構加以健全和完善的基礎上，構建新的農(nóng)村金融體系，逐步形成農(nóng)業(yè)政策性銀行、商業(yè)性銀行、農(nóng)村合作銀行和其它民間金融組織、外資金融機構并存的多元化的農(nóng)村資金市場。同時，各金融機構要有合理的職能分工，功能互補，各盡其責，相互協(xié)調發(fā)展，共同為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入提高提供優(yōu)質服務。

2、拓寬農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源。從國際農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展趨勢來看,越來越多的國家農(nóng)業(yè)政策性金融資金主要來源于金融市場上發(fā)行的債券, 而我國農(nóng)發(fā)行近十年來, 資金80%以上都來源于向中央銀行借款, 到1999年底,長期債券余額只占總資產(chǎn)的5.98%。今后籌資應主要依靠發(fā)行金融債券來籌集所需資金，并多籌集一些成本較低的財政存款等。此外,政府應不斷充實農(nóng)發(fā)行的資本金, 降低其資金成本, 擴大政策性金融的服務范圍,提高其金融服務的能力。

3、靈活調整農(nóng)業(yè)政策性金融的資金運用。我國的農(nóng)業(yè)政策性金融機構有必要學習國外的先進經(jīng)驗,隨市場變化調整農(nóng)業(yè)政策性金融服務的內(nèi)容,在縮減糧食收購資金金融支持的同時，轉向較大比例地提高對糧食科研、生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化服務等的貸款比重，大力扶持高科技農(nóng)業(yè)和優(yōu)質糧食品種的開發(fā)，改善糧食生產(chǎn)條件，形成一批優(yōu)質糧油生產(chǎn)加工基地，并通過產(chǎn)業(yè)化的輻射帶動作用，吸引各種金融機構的資金向糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食生產(chǎn)基地流動。同時，對國有企業(yè)糧食收購資金的供應也應加以區(qū)分，對于國家政策范圍內(nèi)的儲備糧收購和按最低保護價收購糧食，應保證資金供應，但對企業(yè)按照市場價格自主經(jīng)營的部分，則要按市場化的原則擇優(yōu)發(fā)放貸款。

4、大力扶持農(nóng)民合作金融組織的發(fā)展。目前，我國糧食生產(chǎn)和流通的產(chǎn)業(yè)化水平還較低，糧食生產(chǎn)者和經(jīng)營者在市場競爭中均處于相對劣勢，得不到相應的金融服務。因此，今后各級政府應充分重視建立代表農(nóng)民利益的金融合作組織，為糧食生產(chǎn)和流通提供及時的小額信貸。有關部門要研究制定相關政策，在一些地方進行試點，允許農(nóng)民大膽實踐，并不斷總結經(jīng)驗，探索規(guī)律，完善機制。

5、建立政策性的農(nóng)業(yè)保險。為增強糧食產(chǎn)業(yè)的風險承受能力，促進糧食產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展及保障其生產(chǎn)經(jīng)營者的利益，有必要參照國外的經(jīng)驗，在我國建立農(nóng)業(yè)保險制度和保險體系，將其作為政府支持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。