葉依群

[摘 要] 美國聯(lián)邦政府擁有較為完善而復(fù)雜的學(xué)生資助體系。在不同的時期，資助理念隨著美國高教自身的發(fā)展與政策的重心而調(diào)整。經(jīng)過幾次重大的調(diào)整，資助理念由國家利益至上向滿足個人需要、高等教育機會均等變化。文章將從不同階段政府資助理念探討美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策的變化和意義。

[關(guān)鍵詞] 美國 聯(lián)邦政府 高校 學(xué)生資助

美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策自二戰(zhàn)后誕生以來，經(jīng)歷了幾次重大的調(diào)整，資助理念由國家利益至上向滿足個人需要，人力資本投資理論，高等教育機會均等，擴大選擇自由和成本分擔(dān)理論等轉(zhuǎn)變。美國高校的學(xué)生資助經(jīng)過幾十年的發(fā)展，形成了一套目標多樣，種類齊全，行之有效的多目標體系。據(jù)美國聯(lián)邦教育部公布的數(shù)據(jù)，自1969年美國高校秋季注冊新生超過800萬以來，30余年間，這個數(shù)字已經(jīng)翻了一翻，到2004年秋季達到了1 730萬，預(yù)計2008年秋季將達到1 800萬。18歲~24歲美國青年升入大學(xué)的比例由1969年的27.3%提高到2004年的38%，上升了10.7個百分點。[1] 由此可見，自20世紀60年代末以來美國青年進入高校學(xué)習(xí)的人數(shù)和比例一直呈現(xiàn)穩(wěn)定增長的態(tài)勢。這不僅是美國高校適應(yīng)社會需要不斷發(fā)展和擴充的結(jié)果，而且與美國聯(lián)邦政府高等教育政策的不斷調(diào)整，尤其是美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策的調(diào)整變化有密切關(guān)系。美國高等教育發(fā)展史上先后出現(xiàn)了5種學(xué)生資助基本理念。本文從不同階段政府資助理念出發(fā)，探討美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策的變化和意義。

一、早期的“慈善”與“宗教”

美國聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助理念起源于民間，依賴于地方和教會，主張以慈善之心資助學(xué)生，并通過學(xué)生去傳播宗教，為社會服務(wù)。在慈善與宗教理念指導(dǎo)下，美國高等教育的第一項獎學(xué)金由安妮·默爾遜女士于1643年在哈佛大學(xué)設(shè)立，開創(chuàng)了私人或慈善團體向大學(xué)生提供資助的先河。直到現(xiàn)在，這一理念仍是美國大學(xué)生資助業(yè)的重要支柱和民間捐資助學(xué)的基本動機。根據(jù)美國聯(lián)邦教育部全國教育統(tǒng)計署報告，1989-1990學(xué)年，由各種私人和慈善團體向美國大學(xué)生（不包括研究生）提供的各類資助達32.0730億美元。

二、20世紀50年代：

資助貧困學(xué)生，培養(yǎng)精英人才

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國經(jīng)濟急待恢復(fù)和發(fā)展，急需大量的科技人才和具有生產(chǎn)技能的勞動者。當(dāng)時美國社會中閑置著數(shù)百萬退伍軍人，他們大都沒有接受過高等教育，也沒有較好的生產(chǎn)技能，難以找到工作。這些人流失在社會上既造成人力資源的浪費，又影響社會治安。為發(fā)展經(jīng)濟，提高國家的整體實力，美國聯(lián)邦政府開始大規(guī)模干預(yù)高等教育的發(fā)展。1944年美國國會通過了《1994退伍軍人重置法》，以立法形式保障聯(lián)邦政府向退伍軍人提供進入大學(xué)學(xué)習(xí)的學(xué)費和生活費，開創(chuàng)了聯(lián)邦政府對學(xué)生資助的先河。[2] 1957年10月前蘇聯(lián)第一顆人造衛(wèi)星上天，美國政府意識到了美國教育的危機以及高等教育對增強國防和發(fā)展經(jīng)濟的重要意義。在冷戰(zhàn)思維的推動下，1958年國會通過了《國防教育法》。該法明確規(guī)定：聯(lián)邦政府對高等教育進行資助是履行國防義務(wù)的一部分。據(jù)此，美國聯(lián)邦政府設(shè)立了“國防貸學(xué)金”和“國防獎學(xué)金”，正式誕生了第一個聯(lián)邦學(xué)生資助工程——國防學(xué)生貸款工程（National Defense Student Loan Program）。[3] 從本質(zhì)上說，上述兩法支持的學(xué)生資助項目充分體現(xiàn)了為國家經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，國家利益至上的理念。這一時期的學(xué)生資助以面向部分學(xué)生的有限的貸學(xué)金資助為主，資助行為多以慈善、宗教、國家利益理念為指導(dǎo)，無償資助和有償資助并存發(fā)展，但在實施上缺乏教育法律的規(guī)范和保障。

三、20世紀60年代：人力資本投資理論

著名經(jīng)濟學(xué)家、人力資本理論專家西奧多·舒爾茨1960年在一篇文章中首次提出了人力資本概念，隨后加里·貝克爾等人研究了教育對國民經(jīng)濟增長的重大作用，認為教育是一種人才資本投資，是比其它物資資本投資回報更高、更有價值的投資。人力資本投資理論被認為是支持學(xué)生貸款的最初理論?！熬兔绹?jīng)濟增長而論，已有大量證據(jù)表明學(xué)校教育和大學(xué)的科學(xué)研究仍是經(jīng)濟增長的主要源泉”。[4] 學(xué)者們要求政府提供公共教育把人培養(yǎng)成更具生產(chǎn)力的勞動力，而當(dāng)時美國社會上下正在高度關(guān)注貧窮以及如何消除貧窮的問題?？夏岬虾图s翰遜政府發(fā)起了聲勢浩大的“向貧窮宣戰(zhàn)”的社會經(jīng)濟改革運動及“民權(quán)運動”，公眾強烈意識到美國社會生活的各方面包括教育，存在著嚴重的不平等。學(xué)者們要求聯(lián)邦政府為促進經(jīng)濟增長撥款資助貧困學(xué)生。在各種因素的綜合作用下，教育機會均等成為社會平等的代名詞，“教育脫貧”成為聯(lián)邦政府社會政策的重要策略。在人力資本投資理論的影響下，美國國會于1965年通過了旨在促進“機會均等”的《高等教育法》，在學(xué)生資助中確立了聯(lián)邦的作用，這在美國大學(xué)生資助發(fā)展史上具有里程碑意義。這是第一部完全以學(xué)生經(jīng)濟困難程度來決定資助方式和資助金額的法律，它授權(quán)聯(lián)邦政府為有特殊經(jīng)濟困難的合格高中畢業(yè)生接受高等教育提供“基本教育機會助學(xué)金”；為高校在校生設(shè)立聯(lián)邦、州及私營機構(gòu)低息的“國家擔(dān)保貸學(xué)金”和資助高等學(xué)校的“校園攻讀機會”等[5]，構(gòu)筑了美國混合資助模式的框架。

這些助學(xué)金和學(xué)習(xí)貸款，不僅共同構(gòu)成當(dāng)時大學(xué)生助學(xué)貸款體系，幫助那些學(xué)習(xí)成績優(yōu)秀但經(jīng)濟困難的學(xué)生完成學(xué)業(yè)，擴大高等教育機會，而且根據(jù)不同學(xué)生的需求提供不同的資助。這說明美國聯(lián)邦政府的資助政策在繼續(xù)遵循國家利益至上理念的同時，開始向滿足個人需求轉(zhuǎn)變，由此也使1963年~1969年這個時期成為高等教育的“黃金時代”。再此以后，美國高等教育從英才教育向大眾化教育邁進，并促成高等教育大眾化體系的形成。[6]

四、20世紀70年代：擴大選擇自由

20世紀70年代，美國大力發(fā)展社區(qū)學(xué)院，高等教育得以大規(guī)模發(fā)展，開始步入普及化階段。為適應(yīng)高教大眾化向縱深發(fā)展的需要，美國聯(lián)邦政府提出“擴大選擇自由”的指導(dǎo)思想，認為免費資助在擴大高等教育教育機會均等方面只是邊緣性的，需要進一步擴展學(xué)生資助政策對象，并明確將學(xué)生資助的目標轉(zhuǎn)向普通民眾。1972年修訂后的《高等教育法》將“國防貸學(xué)金”改稱“國家直接出資貸學(xué)金”，以區(qū)別于1965年設(shè)立的國家擔(dān)保貸學(xué)金。1972年聯(lián)邦政府實施了佩爾助學(xué)計劃（Pell Aid Program），其主要目的是為低收入家庭學(xué)生的入學(xué)提供直接經(jīng)濟幫助。[7] 聯(lián)邦佩爾助學(xué)金面向那些符合條件的尚未獲得學(xué)士學(xué)位或職業(yè)學(xué)位的本科生提供贈予性資助，家庭預(yù)期貢獻、就學(xué)費用、注冊身份、學(xué)習(xí)計劃的長短等多種因素決定學(xué)生所獲得資助的數(shù)量，學(xué)生不需償還資助金，每一個參與的學(xué)院都能得到管理聯(lián)邦佩爾助學(xué)金項目的費用津貼。由于高校學(xué)費的提高，中等收入家庭對學(xué)生資助需求也在增加。為了滿足中等收入家庭的需要，1972年修訂的《高等教育法》規(guī)定：中等收入家庭的學(xué)生也有權(quán)享有學(xué)生資助，并相應(yīng)建立了“保證學(xué)生貸款工程”（Guarantee Student Loan）。1978年，美國國會通過了《中等收入學(xué)生助學(xué)法》，以“擴大學(xué)生選擇學(xué)校的自由”為依據(jù)，提出為進私立大學(xué)的中產(chǎn)階級子女提供資助?！吨鷮W(xué)法》批準的主要措施有：提高申請“基本教育機會助學(xué)金”的上限，取消對申請“國家擔(dān)保貸學(xué)金”的家庭經(jīng)濟調(diào)查的限制。該法實際上使所有需要貸學(xué)金的學(xué)生都可以申請并獲得利率在９％左右的“國家擔(dān)保貸學(xué)金”，同時，在昂貴名校上學(xué)的中產(chǎn)階級子女獲得政府助學(xué)金和低貸學(xué)金的機會也大大增加了，由此進一步擴展學(xué)生資助的范圍。[8] 至此，美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策開始服務(wù)于個人需要，促進高等教育機會均等的理念完全確立起來了。

五、20世紀80年代：成本分擔(dān)理論

進入20世紀80年代，受全球性經(jīng)濟危機的沖擊，美國陷入漫長的經(jīng)濟衰退期，政府的資助力度也隨之降低，而社會公共開支項目越來越多，大學(xué)自身的開支也在迅速膨脹。由于人力資本投資理論預(yù)期的經(jīng)濟增長并沒有發(fā)生，各國對高等教育與經(jīng)濟的關(guān)系有了一種更為客觀的認識。經(jīng)濟上的困難使人們越發(fā)關(guān)注高等教育問題，特別是學(xué)生資助領(lǐng)域的公平和效率問題。在發(fā)達國家，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，高等教育紛紛進入大眾化發(fā)展階段。高等教育成本分擔(dān)理論的出現(xiàn)，使得各國普遍檢討自己的高等教育政策，政府降低了對高等教育的資助力度，各國在嘗試把部分無需償還的大學(xué)生資助改為各種形式的需要償還的資助，這是大學(xué)生資助政策轉(zhuǎn)變的醞釀和嘗試階段。

就20世紀80年代美國的經(jīng)濟衰退，美國當(dāng)代著名教育經(jīng)濟學(xué)家約翰斯通提出了“成本分擔(dān)”理論。它是20世紀80年代以來聯(lián)邦政府調(diào)整大學(xué)生資助方案的依據(jù)之一。斯通提出，高等教育成本由教學(xué)成本、學(xué)生生活成本和學(xué)生放棄的收入三部分組成，家長和學(xué)生、納稅人、大學(xué)（慈善者）、企業(yè)四方都是高教的受益者，高等教育的成本應(yīng)當(dāng)由他們分擔(dān)。但當(dāng)時的情況是納稅人負擔(dān)過重，學(xué)生及家長分擔(dān)不足，由此政府大幅調(diào)整助學(xué)金與貸款的比例，助學(xué)金從1975年占總額75%下降到20世紀80年代末的40%以下，而貸款同期比例從20%上升到80%左右。[9] 助學(xué)金和貸學(xué)金所占比例分別從1975年80%和18%發(fā)展到20世紀80年代晚期的40%和50%[10]。從此貸學(xué)金逐步發(fā)展成為聯(lián)邦資助的主要形式。成本分擔(dān)理論成為聯(lián)邦政府進一步調(diào)整其大學(xué)生資助政策的新理念。

為了與提高后的家庭分擔(dān)水平相配套，提高不同家庭的承受力，1980年經(jīng)修訂的《高等教育法》將國防貸學(xué)金更名為“帕金斯貸學(xué)金”，政府擔(dān)保貸學(xué)金改稱“斯泰福貸學(xué)金”，分貼息貸款和無貼息貸款兩種，還設(shè)立了“本科生家長貸學(xué)金”（PLUS）。這是一項政府擔(dān)保資助，有子女在大學(xué)就讀并有良好銀行信貸記錄的家長可以向參加此項目的商業(yè)銀行貸款，利率不超過9%。20世紀80年代以來學(xué)生貸款發(fā)放額巨大，而同期市場利率較高，政府所擔(dān)保的利率補貼額增大，同時財政緊縮使得政府負擔(dān)沉重。因此，聯(lián)邦政府重新將家庭經(jīng)濟狀況作為學(xué)生貸款的申請條件，并規(guī)定年收入在3萬美元以下的低收入家庭的子女方可申請借貸。由于借貸者迅速增加，也加大了低收入家庭對學(xué)生貸款的依賴，導(dǎo)致了貸款償還拖欠和逃避償還事件的增加。1981年國家取消了對高校18歲~21歲青年的社會福利保障，從而使得銀行的積極性大為提高，借貸者人數(shù)急增，貸款總額日益膨脹。1975-1976學(xué)年學(xué)生貸款占全部學(xué)生資助總額的17%；1980-1981學(xué)年增長到41%；1985-1986 學(xué)年為49%；1992-1993學(xué)年為64%。［11］ 這一時期的學(xué)生資助理念以有償資助為主，提高了資助的效益。

六、20世紀90年代：多元資助模式

進入20世紀90年代后，世界各國紛紛增加學(xué)生貸款的比例，一種新的多元資助模式正在逐漸形成。從特點看，首先是資助模式的多樣化。沒有哪個國家試圖通過一種模式實現(xiàn)大學(xué)生的資助，一方面，學(xué)生的成本分擔(dān)比例在增加，另一方面各國都在試圖做到使學(xué)生“不因貧困而放棄大學(xué)學(xué)習(xí)的機會”，同時提高運行效率、減少公共財政依賴度的壓力。其次是增加學(xué)生需償還的資助比例。

1992年克林頓政府發(fā)起“社會服務(wù)計劃”，1993年通過國會立法成為一項全國性大學(xué)生資助方案。1994年正式實施全國服務(wù)信托方案（National Service Trust）。為降低貸款拖欠率，聯(lián)邦政府鼓勵學(xué)生通過參加社會服務(wù)獲得報酬，以克服經(jīng)濟困難，或替代貸學(xué)金償還，鼓勵學(xué)生在假期集中服務(wù)或畢業(yè)后服務(wù)，服務(wù)領(lǐng)域涉及社區(qū)中的教育、保健、環(huán)境和安全等方面。[12] 1992年國會再次延長了《高等教育法》的有效期，還新建了一個無補貼的貸款計劃，沒有家庭收入的限制，再次擴大了各種收入水平的學(xué)生和家長的貸款機會。

1994年克林頓政府開始實施聯(lián)邦直接貸學(xué)金方案，美國聯(lián)邦教育部是借貸人，撥款至部分大學(xué)，學(xué)生從大學(xué)得到貸學(xué)金，畢業(yè)后直接還款給聯(lián)邦教育部，美國聯(lián)邦政府行使貸款的發(fā)放和回收權(quán)，其目的在于減少中間環(huán)節(jié)，降低管理成本，降低拖欠率。

1997年克林頓政府開始通過以稅抵費和減免稅收的方法提高對高教的承受力，并建立希望獎學(xué)金工程和終身學(xué)習(xí)賦稅扣除工程。

1998年修訂的《高等教育法》大幅度降低了大學(xué)生債務(wù)人償還貸款利率，在校就讀期間學(xué)生債務(wù)人償還貸款的利率從7.6%降至6.8%，償還期利率從8.2%降至7.4%。而債權(quán)人將獲得略高的利率，這主要通過一項新的銀行政府補助金來實現(xiàn)。佩爾助學(xué)金的最大金額有所提高，1998-1999學(xué)年的最高金額為3 000美元，1999-2000學(xué)年的金額是4 500美元，隨后的3年每年增加300美元，2003-2004學(xué)年每年增加400美元。申請佩爾助學(xué)金的資格也有所放寬，對于經(jīng)濟上獨立的學(xué)生，每年收入的限額從3 000美元上升到5 000美元；對于經(jīng)濟上不獨立但有工作的學(xué)生，金額從1 750美元上升為2 200美元。另外，享有助學(xué)金資助的學(xué)生名額擴大，以便資助更多的獨立于父母、在校外打工的學(xué)生。［13］這一時期高等教育學(xué)生資助有了新發(fā)展，自助性的資助和推遲付費性資助在資助比例中日益增大，資助的額度提高、范圍擴展，資助的手續(xù)簡化，利率降低，資助理念呈現(xiàn)多元化并行的局面。

七、結(jié) 語

通過考察美國聯(lián)邦資助體系創(chuàng)建發(fā)展的歷史，不難發(fā)現(xiàn)美國聯(lián)邦政府在學(xué)生資助理念方面的變遷。上述理念雖在出現(xiàn)時間上存在先后之分，但它們之間并不是相互排斥、相互替代的關(guān)系，而是相互包容、互為補充，形成了一個有機的整體。二戰(zhàn)前聯(lián)邦政府學(xué)生資助主要通過獎學(xué)金、助學(xué)金方式實現(xiàn)；二戰(zhàn)后到20世紀70年代，除傳統(tǒng)獎學(xué)金、助學(xué)金外，又增加了國防貸款、退伍軍人助學(xué)金、國家擔(dān)保貸款、工讀計劃、教育機會補助助學(xué)金等；20世紀70年代以后相繼有了佩爾助學(xué)金、大學(xué)生家長貸款；20世紀90年代后新推出聯(lián)邦直接貸款計劃和全國服務(wù)信托計劃。資助理念隨著美國高等教育自身的發(fā)展與政策的重心而調(diào)整，其資金比重和資助方式也隨之調(diào)整。在上述多元理念的引導(dǎo)下，美國聯(lián)邦資助呈現(xiàn)多樣性發(fā)展狀態(tài)。從資助項目上來看，既有面向優(yōu)等生的獎學(xué)金，又有為經(jīng)濟困難學(xué)生設(shè)立的助學(xué)金、貸學(xué)金，還有面向社會各階層的稅收補貼。更值得注意的是，美國聯(lián)邦政府多元的資助理念也引導(dǎo)貸學(xué)金項目發(fā)展成為一個多目標的資助體系，既設(shè)立為經(jīng)濟困難學(xué)生提供幫助的貼息貸款，又設(shè)立無貼息貸款項目，以幫助中產(chǎn)階層家庭更好地負擔(dān)學(xué)生的教育費用，從而使學(xué)生貸款不再是經(jīng)濟困難學(xué)生的專利，擴大了資助的范圍。同時聯(lián)邦學(xué)生貸款還將貸款目標群體擴大到學(xué)生家長范圍，允許符合一定條件的學(xué)生家長享受政府擔(dān)保的低息貸款，以便更好地實現(xiàn)教育成本分擔(dān)。

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（作者單位：浙江大學(xué)教育學(xué)院）

責(zé)任編輯 張 鶴