中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)教科文組織代表團(tuán)

最近，我團(tuán)赴聯(lián)合國(guó)教科文組織國(guó)際教育規(guī)劃研究所（International Institute for Educational Planning，IIEP）進(jìn)行了調(diào)研，并根據(jù)對(duì)方最近一次規(guī)劃專家會(huì)議的內(nèi)容，就教育規(guī)劃制定過程中需考慮的一些因素進(jìn)行了歸納，以為我國(guó)教育規(guī)劃的制定提供參考。

一、制訂教育戰(zhàn)略規(guī)劃是達(dá)成社會(huì)共識(shí)的過程

1. 規(guī)劃制訂過程應(yīng)成為政策對(duì)話過程

規(guī)劃是一種政治行為和技術(shù)活動(dòng)。經(jīng)驗(yàn)證明，規(guī)劃者和實(shí)施者之間對(duì)政策目標(biāo)的理解往往有較大差距。當(dāng)規(guī)劃者與實(shí)施者對(duì)規(guī)劃目標(biāo)理解存在差距時(shí)，必然會(huì)極大影響整體規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，制定規(guī)劃一定要走自下而上和自上而下相結(jié)合的路線。

2. 教育規(guī)劃人員要參與政策制訂

對(duì)決策者來說，規(guī)劃者用數(shù)據(jù)說話可以避免想當(dāng)然，至少能夠制止部分不切實(shí)際的雄心。規(guī)劃人員要對(duì)社會(huì)發(fā)展對(duì)教育的需求和教育體系整體能力做出科學(xué)的分析。

3. 教育規(guī)劃制訂過程要謹(jǐn)防三點(diǎn)

一是防止規(guī)劃系統(tǒng)的官僚化，要防止中央部門獨(dú)攬規(guī)劃，不切實(shí)際地向地方發(fā)指令；二是防止做出不公平、不公正的決定，不要只重視某些地區(qū)，而忽視了其他地區(qū)；三是防止權(quán)力落入既得利益集團(tuán)手中。

4. 制訂戰(zhàn)略規(guī)劃是一個(gè)達(dá)成社會(huì)共識(shí)的過程

教育規(guī)劃管理者不僅應(yīng)具備必要的技術(shù)能力，而且還要有制定政策和溝通的技能，說服國(guó)家財(cái)政部門、地方政府、合作伙伴和社會(huì)團(tuán)體，以形成更大的共識(shí)。

二、戰(zhàn)略規(guī)劃制訂過程中需考慮的主要因素

根據(jù)教科文組織專家的定義，戰(zhàn)略規(guī)劃與長(zhǎng)期規(guī)劃的區(qū)別在于，長(zhǎng)期規(guī)劃制定和實(shí)施的外部環(huán)境是平穩(wěn)的，而戰(zhàn)略規(guī)劃則要能夠應(yīng)對(duì)動(dòng)蕩和變化的外部環(huán)境。教育戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)必須是通過革除教育體制機(jī)制中存在的弊端，更有效地使用現(xiàn)有的資源，成為個(gè)人和社會(huì)發(fā)展的有效動(dòng)力。戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)不是以擴(kuò)展教育規(guī)模本身為目的，而是把重點(diǎn)放在教育改革和教育適應(yīng)社會(huì)變革方面。除傳統(tǒng)因素外，國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃還應(yīng)考慮以下因素。

1. 全球化問題

全球化對(duì)各國(guó)教育體制機(jī)制將產(chǎn)生重大影響。教育制度要能夠應(yīng)對(duì)學(xué)歷文憑國(guó)際化和勞動(dòng)力全球流動(dòng)的趨勢(shì)。可持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新能力已經(jīng)成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的決定性因素。規(guī)劃者要考慮知識(shí)、信息和通訊革命給國(guó)家勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來的質(zhì)的變化。規(guī)劃者必須考慮教育改革與社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)，同時(shí)還必須關(guān)注全球化帶來的負(fù)面影響，思考教育如何為消除貧困、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

2. 地緣政治問題

當(dāng)前的世界局勢(shì)迫使教育規(guī)劃者思考包括地緣政治在內(nèi)的問題。IIEP專家舉例說明，短長(zhǎng)期流動(dòng)人口、土地、水和石油等因素都有可能對(duì)所需教育的實(shí)質(zhì)產(chǎn)生影響。從更寬泛的地緣政治演變看，包括中國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)在世界的影響力顯而易見，新的戰(zhàn)略平衡將決定2027年的世界前景肯定與2008年不同。地緣政治的演變將決定世界聽到誰(shuí)的聲音，追隨誰(shuí)的議程。各國(guó)可能對(duì)中國(guó)語(yǔ)言和文化更加關(guān)注，中國(guó)對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家的援助可能會(huì)對(duì)后者技術(shù)和金融結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。

3. 要對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行預(yù)測(cè)

歐美學(xué)者研究表明，當(dāng)今高科技就業(yè)崗位因起點(diǎn)低而增長(zhǎng)最快，但是對(duì)未來10~20年就業(yè)前景預(yù)測(cè)表明，大部分高校畢業(yè)生在高科技崗位就業(yè)的可能性很小，而掌握科技信息化技能的職員、秘書、零售人員和卡車司機(jī)等崗位，將成為從業(yè)人數(shù)最多的職業(yè)。

4. 教育規(guī)劃的核心問題

學(xué)校有其漫長(zhǎng)的培養(yǎng)人的過程，不能在短期內(nèi)滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)的人才需求。這里涉及教育規(guī)劃的核心問題，即培養(yǎng)有學(xué)習(xí)能力的人。規(guī)劃要有利于提高人的創(chuàng)新能力。促進(jìn)學(xué)生學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)，最根本的是促進(jìn)教學(xué)模式的改革。

5. 要考慮網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)對(duì)教育的影響

學(xué)生過分使用計(jì)算機(jī)，大量的學(xué)生論文從網(wǎng)絡(luò)上下載編撰而成，省略了思考過程。規(guī)劃者必須考慮制定對(duì)教與學(xué)新特點(diǎn)評(píng)估的新方法?？缇尺h(yuǎn)程輔導(dǎo)的手段，更要求教育規(guī)劃官員以創(chuàng)新的方式，對(duì)出現(xiàn)的新問題進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，以制定新的管理辦法。

6. 教育質(zhì)量問題

從全球看，教育規(guī)模的擴(kuò)大并沒有帶來質(zhì)量的提高，而且教育界出現(xiàn)多種腐敗現(xiàn)象。由于部分教育質(zhì)量低下，或由于激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，一些教師故意不完成教學(xué)大綱的要求，而在課后收取學(xué)生補(bǔ)課費(fèi)，這也應(yīng)引起規(guī)劃制定者的關(guān)注。

7. 教育公平問題

許多國(guó)家的教育規(guī)劃都要面對(duì)教育發(fā)展中不斷擴(kuò)大的不均衡問題，特別是區(qū)域不均衡問題。解決學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施配備不平等問題只是降低教育發(fā)展不平衡的最實(shí)質(zhì)和一個(gè)必要的環(huán)節(jié)。教育不公平問題需要擴(kuò)大教育的規(guī)模來應(yīng)對(duì)，但是也要求改變現(xiàn)行教育擴(kuò)張的模式。就規(guī)劃技術(shù)而言，微觀具體的區(qū)域內(nèi)學(xué)校合理布局規(guī)劃更容易動(dòng)員群眾，提高弱勢(shì)群體對(duì)教育的需求。

8. 建立和強(qiáng)化教育經(jīng)費(fèi)使用效率的分析能力

國(guó)家級(jí)的教育規(guī)劃者往往要面臨三種挑戰(zhàn)。一是了解教育整體經(jīng)費(fèi)情況。據(jù)IIEP研究，在不少國(guó)家，國(guó)家對(duì)教育的投入只占整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的50%~60％，而面對(duì)教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化，規(guī)劃者的規(guī)劃范圍要涉及各級(jí)各類教育，核算各級(jí)各類教育成本。需要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用的問責(zé)制，建立一個(gè)完整的經(jīng)費(fèi)信息體系。二是加強(qiáng)對(duì)未來的預(yù)估，首先是人口推算。規(guī)劃者要對(duì)班級(jí)規(guī)模、教學(xué)條件和設(shè)備增加、師資情況和軟硬件配備進(jìn)行預(yù)估。三是測(cè)評(píng)績(jī)效。成果指標(biāo)體系的使用經(jīng)常催生經(jīng)費(fèi)制度的改革。把成果體系和經(jīng)費(fèi)使用效率掛鉤已經(jīng)不僅限于發(fā)達(dá)國(guó)家，在發(fā)展中國(guó)家也已開始實(shí)行。指標(biāo)體系要包括成果（Rusults）、影響力（Impact）和效率（Efficiency）指標(biāo)。

三、戰(zhàn)略規(guī)劃編制方法

制定戰(zhàn)略規(guī)劃有多種方法和模式。但一般來講，戰(zhàn)略規(guī)劃是由四個(gè)階段構(gòu)成的，即對(duì)整個(gè)教育體制進(jìn)行分析、制訂政策、制訂行動(dòng)計(jì)劃、監(jiān)測(cè)與評(píng)估，然后開始一個(gè)新的周期。

1. 對(duì)整個(gè)教育體系進(jìn)行分析

這種分析一般要涉及：宏觀經(jīng)濟(jì)框架和社會(huì)人口因素；制約受教育機(jī)會(huì)均等的因素；教育公正問題；教育質(zhì)量和課程設(shè)置適應(yīng)社會(huì)需要問題；教育費(fèi)用和經(jīng)費(fèi)來源；系統(tǒng)機(jī)構(gòu)管理諸方面因素；外部因素。規(guī)劃者應(yīng)收集與教育體制機(jī)制相關(guān)的數(shù)據(jù)，認(rèn)真分析研究教育系統(tǒng)的功能是否能夠滿足人民的需要和應(yīng)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求；要研究教育系統(tǒng)所面臨的大環(huán)境和推動(dòng)力。通過對(duì)教育體制機(jī)制的分析，規(guī)劃者要能夠發(fā)現(xiàn)有利于或不利于教育發(fā)展的因素，體制機(jī)制存在的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、教訓(xùn)和機(jī)會(huì)。

2. 制訂政策

教育政策是政府對(duì)國(guó)家教育未來的公開承諾。政策實(shí)際上是整個(gè)教育系統(tǒng)執(zhí)行的定量或定性目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要設(shè)定時(shí)間表。特別要制定一些量化的目標(biāo)，如入學(xué)率、接收率、流動(dòng)率、師生比、督導(dǎo)率、面積使用標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家預(yù)算中教育經(jīng)費(fèi)份額等。以下政策目標(biāo)范圍供規(guī)劃者參考：①教育參與度(入學(xué)率等)；②教育公正，減少性別、地區(qū)、城鄉(xiāng)和社會(huì)不公平；③各級(jí)各類教育的質(zhì)量和課程適用性；④私營(yíng)部門和社會(huì)團(tuán)體在教育運(yùn)作中的地位；⑤各級(jí)各類學(xué)校學(xué)生的流向管理；⑥教育管理、規(guī)劃，包括非集中化與集中化的平衡；⑦教育合作伙伴之間的溝通程度；⑧教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常性支出與費(fèi)用控制；⑨非集中化、私營(yíng)部門和合作伙伴關(guān)系相關(guān)的教育融資政策和戰(zhàn)略。

3. 制訂行動(dòng)計(jì)劃

國(guó)家的政策要通過設(shè)立目標(biāo)，確定優(yōu)先行動(dòng)步驟來進(jìn)行實(shí)施。行動(dòng)計(jì)劃是實(shí)施政策可操作的文件。行動(dòng)計(jì)劃要進(jìn)一步細(xì)化各種政策目標(biāo)，要有完成任務(wù)的時(shí)間表，說明必要的經(jīng)費(fèi)，規(guī)定各部門之間的行政職責(zé)，編制與規(guī)劃配套的預(yù)算。行動(dòng)計(jì)劃制定過程中，各部門之間要進(jìn)行磋商和溝通。

4. 監(jiān)測(cè)和評(píng)估

無論是戰(zhàn)略規(guī)劃，還是一個(gè)項(xiàng)目，從開始階段就應(yīng)設(shè)置監(jiān)測(cè)和評(píng)估環(huán)節(jié)，這一點(diǎn)十分重要。監(jiān)測(cè)和評(píng)估指標(biāo)要能夠回答學(xué)生和社會(huì)需求是否得到滿足，現(xiàn)有教育資源使用是否有效率，既定目標(biāo)能否得以實(shí)現(xiàn)，改革影響面有多大及能否持久等問題。

評(píng)估的方法大致有三類。第一類主要根據(jù)評(píng)估者的身份來判斷：由體制內(nèi)人士評(píng)估、本部門自己評(píng)估或外部人士評(píng)估。第二類則根據(jù)評(píng)估結(jié)果使用方的要求來進(jìn)行，包括中期評(píng)估、終期評(píng)估和結(jié)束以后對(duì)影響力及可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估。第三類包括監(jiān)測(cè)、檢查和全面評(píng)估。

一般來講，在制訂宏觀政策時(shí)，要使用計(jì)算機(jī)輔助的政策模擬模型。20世紀(jì)80年代初期，教科文組織就開始幫助會(huì)員國(guó)使用計(jì)算機(jī)模擬模型提供政策分析的高端支持。

四、印度的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

印度的教育規(guī)劃與教育規(guī)劃成為一門學(xué)科的歷史一樣悠久。教科文組織專家認(rèn)為，印度教育規(guī)劃體制歸納起來有以下經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

1. 教育規(guī)劃成為一種制度性安排

政府在國(guó)家級(jí)、聯(lián)邦級(jí)和地區(qū)一級(jí)都設(shè)立專門從事教育規(guī)劃的機(jī)構(gòu)。印度大學(xué)的規(guī)劃成為向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)文件。印度國(guó)立教育規(guī)劃與管理大學(xué)（National University of Educational Planning and Management，NUEPM）專門負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)規(guī)劃和全國(guó)各級(jí)教育規(guī)劃的指導(dǎo)。實(shí)證決策、使用相關(guān)數(shù)據(jù)和研究成果的方法被貫徹到各級(jí)各類規(guī)劃過程中。

2. 基礎(chǔ)教育規(guī)劃責(zé)任下放

印度教育的管理和規(guī)劃分國(guó)家、邦、地區(qū)和分地區(qū)四級(jí)。國(guó)家把基礎(chǔ)教育的規(guī)劃下放到地區(qū)一級(jí)，國(guó)家加大對(duì)區(qū)級(jí)教育規(guī)劃的資助并在宏觀層面上協(xié)調(diào)發(fā)展過程。高等教育管理和規(guī)劃的職責(zé)仍隸屬于中央部門。各級(jí)各類教育規(guī)劃的目標(biāo)是為了解決現(xiàn)實(shí)問題，如中等教育的重點(diǎn)放在改善中等教育的質(zhì)量和與勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)口的問題上，以解決中等教育畢業(yè)生出現(xiàn)的高失業(yè)率與中等技術(shù)勞動(dòng)力短缺的矛盾。

3. 不斷強(qiáng)化整個(gè)教育系統(tǒng)的規(guī)劃能力

多層次的規(guī)劃和規(guī)劃的制度化對(duì)各級(jí)教育官員的規(guī)劃和管理能力提出了挑戰(zhàn)。NUEPM為本國(guó)官員提供至博士后的學(xué)歷教育和各種長(zhǎng)短期文憑培訓(xùn)。NUEPM和IIEP是合作伙伴，也為其他發(fā)展中國(guó)家教育官員提供教育規(guī)劃與管理的培訓(xùn)。

4. 注重教育規(guī)劃領(lǐng)域的國(guó)際合作

NUEPM與許多國(guó)家開展合作研究。目前與美國(guó)斯坦福大學(xué)合作研究的題目是《世界上最大的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體巴西、俄羅斯、印度和中國(guó)的高等教育迅速發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的潛在影響》。該項(xiàng)目的主要目的是從資金分配效率和社會(huì)公正的視角分析大學(xué)經(jīng)費(fèi)融資的效果。

5. 教育規(guī)劃缺少社會(huì)參與度，易造成“政策空白”

包括印度在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的規(guī)劃制定工作主要還是由政府和各級(jí)教育管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，公民社會(huì)出于多種原因極少參與。雖然機(jī)會(huì)成本低（相互制約少），但是缺少體制外利益相關(guān)者參與的規(guī)劃容易產(chǎn)生“政策空白"，脫離現(xiàn)實(shí)，不能滿足地方的需要，導(dǎo)致政策意向與政策落實(shí)相脫節(jié)。

6. 官僚體制的惰性成為改革的障礙

在印度，技術(shù)官僚即便是努力工作、提出教育改革和創(chuàng)新思路，也通常得不到褒獎(jiǎng)。由于教育管理和規(guī)劃?rùn)?quán)力的下放，基礎(chǔ)教育改革完全依靠基層的教育官員來把握和推進(jìn)。由于地方技術(shù)官僚失去積極工作的動(dòng)力，他們的不作為經(jīng)常成為基礎(chǔ)教育改革的嚴(yán)重障礙。

責(zé)任編輯 熊建輝