羅朝猛

自我國《教育法》頒布并賦予公立中小學(xué)九項權(quán)利以來，各地中小學(xué)按照法定的權(quán)利自主辦學(xué)、自主管理，比以往任何時候都獲得了更大的辦學(xué)自主權(quán)。但我們也不能忽視，公立中小學(xué)在行使權(quán)利過程中陷入了困境。梳理起來主要表現(xiàn)在以下方面：

政府權(quán)力“無邊”。公立中小學(xué)權(quán)利“地盤”遭遇擠壓與侵蝕

我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，教育行政管理體制改革成功的關(guān)鍵在于是否真正理順政府與學(xué)校的法律關(guān)系。從法律的角度分析，政府與學(xué)校關(guān)系的核心是權(quán)力與權(quán)利的分配，即政府與學(xué)校之間職權(quán)、職責(zé)的界定。從我國現(xiàn)有法律法規(guī)來看，沒有對政府教育權(quán)限做出明確的規(guī)定，有的也只是一些原則性法律規(guī)定或政策性文件。

追溯我國教育行政體制改革的歷程，教育體制改革與我國經(jīng)濟體制改革是同步進行的。1985年。中共中央發(fā)布了具有里程碑意義的重要綱領(lǐng)性文件：《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》。該《決定》指出：“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅持實行簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。為使以辦學(xué)自主權(quán)為核心的學(xué)校權(quán)利真正得到實現(xiàn)與保障，我國1995年頒布了《中華人民共和國教育法》，該法確立了學(xué)校的法人地位，對學(xué)校的權(quán)利從法律法規(guī)的層面進行了具體化的規(guī)定與確認(rèn)?！督逃ā返确煞ㄒ?guī)的頒布與關(guān)于教育體制改革的決定等綱領(lǐng)性文件的出臺，標(biāo)志著我國開始從計劃經(jīng)濟時代“大一統(tǒng)”的中央高度集權(quán)開始向地方分權(quán)和向?qū)W校放權(quán)轉(zhuǎn)軌。從某種程度上講，教育分權(quán)模式的確立與通過立法賦予學(xué)校權(quán)利有力地促進了我國教育事業(yè)的改革與發(fā)展。

毋庸諱言的是，盡管歷經(jīng)幾次改革，由于傳統(tǒng)與習(xí)慣使然，政府職能依然未能實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，政府依然視學(xué)校為自己襁褓中的嬰兒，政府依然在扮演“全能”政府的角色，其具體表現(xiàn)就是通過行政指令、校長任免、人事調(diào)配、經(jīng)費劃撥、督導(dǎo)評估以及名目繁多的檢查評比方式和直接、微觀、具體的手段來“包攬”與“干預(yù)”學(xué)校事務(wù)。

依據(jù)權(quán)力理論，權(quán)力具有膨脹和獨特專性，一旦限制不力，它就會吞噬權(quán)利的“地盤”。政府權(quán)力無限擴張，這主要表現(xiàn)在教育行政部門對學(xué)校人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、內(nèi)部事務(wù)處理權(quán)等方面管得過死、過細(xì)，完全超越了合理的界限，在某種程度上不合理地剝奪了應(yīng)屬于學(xué)校自治、自主的權(quán)利。政府“占位”與“越位”影響和挫傷了學(xué)校的辦學(xué)主動性與積極性，嚴(yán)重制約了學(xué)校的長遠(yuǎn)性發(fā)展。

在法治社會，政府行政職能與權(quán)限應(yīng)當(dāng)是“有限的”和“法定的”。有效制約政府權(quán)力，還學(xué)校應(yīng)有的權(quán)利，有賴于法律法規(guī)對政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利的范圍與邊界進行勘定。政府權(quán)力是保障學(xué)校權(quán)利必不可少的力量，但是為了切實保障學(xué)校權(quán)利又必須限制政府權(quán)力。限制政府權(quán)力的目的，是為了幫助學(xué)校更好地實現(xiàn)權(quán)利。政府權(quán)力必須尊重學(xué)校權(quán)利及其法定界限。

公立中小學(xué)權(quán)利“越界”，濫用權(quán)利現(xiàn)象比較普遍

我國法律賦予了公立中小學(xué)法人地位與法定權(quán)利，但在學(xué)校權(quán)利行使過程中，作為權(quán)利行使主體的公立學(xué)校，在理論認(rèn)識與具體實踐過程中都出現(xiàn)了一些誤區(qū)與偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)了諸多學(xué)校濫用權(quán)利的現(xiàn)象?！督逃ā焚x予了學(xué)校照章自主管理的權(quán)利，但有些學(xué)校根本就沒有依法制定學(xué)校章程，而是隨意地制定與法律法規(guī)相抵觸，甚至是違法的內(nèi)部管理制度；有的學(xué)校借嚴(yán)肅校風(fēng)校紀(jì)之名，隨意開除學(xué)生，甚至是義務(wù)教育階段的學(xué)生，導(dǎo)致非法剝奪學(xué)生受教育權(quán)；有的學(xué)校在教師職稱評定、教師聘任合同管理、上班出勤等方面嚴(yán)重侵害教師權(quán)益；有的學(xué)校實行所謂“末位淘汰制”，任意踐踏和剝奪教師作為普通公民的勞動權(quán)利。在非法侵害教師權(quán)益方面的典型案例屢見不鮮，“高麗婭教案官司案”“骨干教師實名舉報校長而被解聘案”和“女教師生小孩而丟公職案”等。有的學(xué)校嚴(yán)重侵犯學(xué)生的隱私權(quán)，比如，私拆學(xué)生信件、隨意體罰學(xué)生、隨意對違規(guī)違紀(jì)的學(xué)生進行罰款、隨意沒收學(xué)生隨身所帶的財物來“以罰治校”。殊不知，學(xué)校并沒有行政處罰的權(quán)力。行政處罰中的罰款是由特定國家機關(guān)依法對違法者所實施的財產(chǎn)處罰，一般的社會組織和個人均無自行設(shè)罰和罰款的權(quán)力。另外，學(xué)生個人的財務(wù)屬于其個人財產(chǎn)，任何組織和個人無權(quán)沒收，否則就屬于違法行為。有的學(xué)校利用虛假廣告亂招生，以贏利為目的擅自將學(xué)校的教學(xué)場地與設(shè)施出租給社會機構(gòu)；有的學(xué)校巧立名目亂收費，不顧教育行政部門三令五申而在節(jié)假日亂補課。有的學(xué)校校長假借校長負(fù)責(zé)制之名，集一校之長與法人代表為一身，完全將公共權(quán)利演化成了個人的權(quán)力，導(dǎo)致濫用權(quán)力，有的甚至走向了犯罪?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。

權(quán)利理論告訴人們，反映一定社會關(guān)系的權(quán)利，無論是在其他領(lǐng)域還是在法律領(lǐng)域，都要受一定的限制和約束。因此，任何權(quán)利無不具有一定的界限，公立中小學(xué)權(quán)利概莫能外。防范與遏止學(xué)校權(quán)利“越界”與濫用的有效途徑在于：首先，樹立權(quán)力與權(quán)利有限的法治理念，將政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利限制在合理的范圍內(nèi)，通過立法明確界定學(xué)校權(quán)利的邊界與限度，而不使學(xué)校權(quán)利越界；其次，要用政府權(quán)力來制約學(xué)校權(quán)利，形成政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利配置的平衡機制；最后，建立有效的學(xué)校內(nèi)部治理模式，明確劃定內(nèi)部職能管理部門的權(quán)限與責(zé)任。

理順關(guān)系、勘定邊界，破解公立中小學(xué)行使權(quán)利之困

20世紀(jì)80年代中期以來，一些國家圍繞教育分權(quán)等掀起了一股公立學(xué)校重建(school Restructuring)運動。例如，1988年，新西蘭開始了一項以“明日學(xué)?！睘橹黝}的行動，政府教育部門被廢除，建立了由董事會成員組成的校級董事會，要求董事會與社區(qū)簽訂協(xié)議，并授權(quán)管理學(xué)校財政預(yù)算以及聘用和解聘教師。澳大利亞、加拿大、美國和英國在同一時期也采取了類似的行動。西班牙教育改革甚至把權(quán)力下放到要求學(xué)校校務(wù)委員會選舉學(xué)校校長的程度。

在我國社會轉(zhuǎn)型的進程中，以國家教育權(quán)力為主要形式的公共教育權(quán)力開始變遷。縱向上，在公共教育權(quán)力體制內(nèi)部由中央政府向地方政府、下級組織機構(gòu)和學(xué)校下放權(quán)力；橫向上，則是由公共教育權(quán)力體制向外部的社會領(lǐng)域和市場領(lǐng)域轉(zhuǎn)移權(quán)力。社會轉(zhuǎn)型與公共教育權(quán)力變遷，導(dǎo)致產(chǎn)生新的教育社會關(guān)系和新的教育問題。

面對全球性的以賦予公立學(xué)校更大辦學(xué)自主權(quán)為改革核心的重建運動，我們更應(yīng)對我國社會轉(zhuǎn)型時期中教育社會關(guān)系中出現(xiàn)的新問題加以重視。在學(xué)校需要理順的種種內(nèi)外部關(guān)系中，最需要調(diào)整、最受關(guān)注、也是最受非議的是政府與學(xué)校的關(guān)系。在我國傳統(tǒng)的政、校關(guān)系中，學(xué)校對政府處于一種依附狀態(tài)，政府對學(xué)校實行直接的、微觀的管理。政府對學(xué)校過度干預(yù)，“全能型政府”壟斷了學(xué)校的權(quán)利；在傳統(tǒng)的政校關(guān)系中，學(xué)校只有管理教師、教育學(xué)生的權(quán)力，其他的權(quán)力都是由教育行政機關(guān)來執(zhí)行的，包括招生、課程設(shè)置、教師任用、學(xué)校教育教學(xué)評價等。

在有關(guān)公立學(xué)校權(quán)利調(diào)整重大問題上，倘若一味追求下放權(quán)力和不受制約的自主權(quán)，而不考慮、不注意甚至有意忽視合理制約的一面，這將會導(dǎo)致學(xué)校對權(quán)利的訴求走向極端。事實上，任何事物都有自主的一面，又有受制于客觀的一面。一方面學(xué)校權(quán)利被不法侵害，學(xué)校、教師、學(xué)生的合法權(quán)益得不到保障；另一方面學(xué)校濫用權(quán)利的事實又大量存在。我國教育立法對政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利界分不明的缺陷日益凸現(xiàn)，已成為制約公立學(xué)校發(fā)展和教師及學(xué)生合法權(quán)益保障及其救濟的“瓶頸”。

如何以法律厘定與厘清中央和地方各級政府之間、政府和學(xué)校之間的權(quán)限與責(zé)任，如何通過法律保證政府職能和學(xué)校職能的分離、政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利的分離、主辦者產(chǎn)權(quán)和學(xué)校經(jīng)營權(quán)的分離，以此形成一個既有利于政府進行統(tǒng)籌管理，又有利于學(xué)校擁有較大的辦學(xué)自主權(quán)這樣的一種管理關(guān)系；如何合理配置學(xué)校權(quán)利，使學(xué)校權(quán)利在政府力量和市場力量之間形成一種新的平衡與制衡，讓學(xué)校權(quán)利真正回歸本位，建立起“自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督”的機制。這些都是當(dāng)下教育法學(xué)研究學(xué)校權(quán)利問題不可回避的重大理論研究課題。