王紅超 王世偉

摘要：隨著大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作的開(kāi)展，大邑縣在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制進(jìn)行了大幅度修改。這種新舊大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在組織機(jī)制、工作重點(diǎn)與方式、相關(guān)部門(mén)角色轉(zhuǎn)變這三個(gè)方面。形成這些轉(zhuǎn)變的動(dòng)因主要在于舊的組織方式不合理，相關(guān)舊機(jī)制中的保障體系不能滿足社會(huì)發(fā)展的需求。這種轉(zhuǎn)變雖然解決掉了一些舊機(jī)制中的問(wèn)題，但并沒(méi)有從根本解決大調(diào)解制度自身存在的弊端。

關(guān)鍵詞：大調(diào)解；機(jī)制轉(zhuǎn)變；機(jī)制比較

中圖分類號(hào)：

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.06.17

隨著調(diào)解這種傳統(tǒng)糾紛解決方式受到重視，各地紛紛如火如荼地建立起大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。這種機(jī)制在不斷的摸索試探中前行，并不斷地得到改進(jìn)。那么，大調(diào)解機(jī)制自建立之初至今是如何改進(jìn)的?為什么會(huì)有這樣的改進(jìn)?這種改進(jìn)在制度意義上是否是一種進(jìn)步?本文試圖對(duì)大邑縣大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制的演進(jìn)作出分析，并試圖探尋背后的原因。

一、大邑縣新舊大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的情況

(一)舊的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制

2007年6月，經(jīng)大邑縣委常委會(huì)討論通過(guò)，由大邑縣法院、縣司法局、縣維穩(wěn)辦三家聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于深化社會(huì)矛盾糾紛“橫到邊、縱到底”大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》并以縣委、縣政府的名義正式向全縣轉(zhuǎn)發(fā)。文件的主要內(nèi)容為建立大邑縣大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。按此文件要求，大邑縣的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的指導(dǎo)思想為“由縣法院、縣司法局共同牽頭，聯(lián)合縣相關(guān)單位和各類組織共同實(shí)施，建立健全全社會(huì)齊抓共管的矛盾糾紛“大調(diào)解”新格局，實(shí)現(xiàn)司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、社會(huì)團(tuán)體調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、中介組織調(diào)解等的有機(jī)結(jié)合?！?/p>

根據(jù)此文件要求，大邑縣由縣法院、縣司法局、縣維穩(wěn)辦共同成立“大邑縣社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作服務(wù)指導(dǎo)小組”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解工作，指導(dǎo)在各轄區(qū)內(nèi)建立健全相關(guān)機(jī)構(gòu)、落實(shí)人員。該服務(wù)指導(dǎo)小組由縣法院、縣司法局、縣維穩(wěn)辦主要負(fù)責(zé)人任服務(wù)指導(dǎo)小組組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)為成員。服務(wù)指導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由法院立案庭負(fù)責(zé)人任辦公室主任，辦公室成員由縣法院、縣司法局和縣維穩(wěn)辦相關(guān)業(yè)務(wù)庭、科、室負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)具體工作。

文件規(guī)定，大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的工作內(nèi)容包括司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、社會(huì)團(tuán)體調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、中介組織調(diào)解六個(gè)方面。大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的運(yùn)行機(jī)制為整體聯(lián)動(dòng)、社會(huì)調(diào)解前置、訴訟調(diào)解與社會(huì)調(diào)解有機(jī)結(jié)合、社會(huì)調(diào)解的法律效力及其與訴訟調(diào)解的銜接。

在此基礎(chǔ)上，大邑縣人民法院、中共大邑縣委、大邑縣人民政府、大邑縣司法局還分別制定了《大邑縣人民法院關(guān)于建立大調(diào)解糾紛解決機(jī)制的實(shí)施細(xì)則》、《中共大邑縣委大邑縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》、《大邑縣司法局關(guān)于深化社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制的工作方案》來(lái)具體細(xì)化大調(diào)解工作機(jī)制的具體內(nèi)容。由此可見(jiàn)，大邑縣委、縣人民政府的工作重點(diǎn)在于加強(qiáng)與改進(jìn)人民調(diào)解工作。大邑縣法院的工作重點(diǎn)在于切實(shí)履行人民法院的司法調(diào)解職能，并強(qiáng)化對(duì)人民調(diào)解等其他調(diào)解工作的指導(dǎo)。大邑縣司法局的工作重點(diǎn)在于加強(qiáng)人民調(diào)解組織與人民法院網(wǎng)絡(luò)、司法局與人民法院工作制度、人民調(diào)解與司法調(diào)解、人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接與配合。此外，縣法院與縣司法局分別成立了各自的“調(diào)解服務(wù)指導(dǎo)中心”，負(fù)責(zé)大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制在本機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的調(diào)解工作。其中，大邑法院設(shè)立“法院調(diào)解服務(wù)指導(dǎo)中心”，大邑縣司法局設(shè)立了“人民調(diào)解服務(wù)指導(dǎo)中心”。同時(shí)，縣法院聯(lián)合縣司法局，共同成立了“大邑縣社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作服務(wù)指導(dǎo)中心”，加強(qiáng)與其它行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等的聯(lián)系協(xié)調(diào)，做好調(diào)解指導(dǎo)服務(wù)工作。

(二)新的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制

大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行兩年后，伴隨大邑縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、災(zāi)后重建、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)等措施的推進(jìn)，各種矛盾糾紛呈現(xiàn)多元化發(fā)展的新趨勢(shì)?？h委、縣政府在兩年的大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2009年6月通過(guò)了《關(guān)于在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、災(zāi)后重建、擴(kuò)大內(nèi)需中進(jìn)一步深化“橫到邊、縱到底”大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，以進(jìn)一步整合和合理配置各類調(diào)解資源和手段，對(duì)大調(diào)解運(yùn)行中的問(wèn)題進(jìn)行了改進(jìn)，對(duì)大調(diào)解組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。

此次調(diào)整成立了以縣委常委、政法委書(shū)記為組長(zhǎng)，縣政府副縣長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)、縣法院院長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，縣綜治辦、維穩(wěn)辦、司法局、信訪局、民政局、勞動(dòng)局等多家單位為成員的“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。并由縣綜治辦牽頭，成立縣矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)排查調(diào)處中心，對(duì)排查和已出現(xiàn)的矛盾糾紛，按照“排查預(yù)警、糾紛報(bào)告、受理登記、分流指派、協(xié)調(diào)處置、辦結(jié)報(bào)告、督查回訪、考核獎(jiǎng)懲”的科學(xué)運(yùn)行程序，整體聯(lián)動(dòng)、各司其職、同心協(xié)力、積極應(yīng)對(duì)，并納入全縣綜治工作目標(biāo)考核。形成了以司法調(diào)解為主導(dǎo)、人民調(diào)解為基礎(chǔ)、行政調(diào)解為補(bǔ)充的全新大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

此次調(diào)整后形成的新工作機(jī)制，是在之前的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的進(jìn)一步調(diào)整。主要形成了：

1.黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。此次調(diào)整組建了以縣委常委、政法委書(shū)記為組長(zhǎng)，縣政府副縣長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)、縣法院院長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，縣綜治辦、維穩(wěn)辦、司法局、信訪局、民政局、勞動(dòng)局等十幾家單位為成員的“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。提出了在整個(gè)大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)主體，明確了各個(gè)單位的組織地位。

2.明確了大調(diào)解機(jī)制中的排查制度。其中，“排查是指通過(guò)調(diào)查、檢查等方式發(fā)現(xiàn)、掌握各種社會(huì)矛盾糾紛的活動(dòng)，排查范圍包括各鎮(zhèn)、村(居)委、村民小組轄區(qū)內(nèi)、各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)等單位各種可能引發(fā)群體性事件、群體性械斗、群體性上訪和可能激化、影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)矛盾糾紛，重點(diǎn)是利益關(guān)系復(fù)雜、矛盾糾紛多發(fā)的鎮(zhèn)、村、社區(qū)、行業(yè)和群體”。并作出了地區(qū)、部門(mén)排查、單位排查的具體劃分，提出日常排查、定期排查、專項(xiàng)排查、特別時(shí)期排查的具體工作方式，力爭(zhēng)把糾紛解決在萌芽狀態(tài)。

3.明確各個(gè)單位的職責(zé)分工。提出了屬地管理，即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、各村(居)委黨支部、村委會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)矛盾糾紛排查調(diào)處工作：各負(fù)其責(zé)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府及各部門(mén)、各村(居)委黨支部、村委會(huì)按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和歸口調(diào)處的原則，對(duì)口排查調(diào)處本鎮(zhèn)、本村、本部門(mén)主管領(lǐng)域的矛盾糾紛；縣屬機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)等部門(mén)和單位按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，負(fù)責(zé)排查調(diào)處本部門(mén)和單位內(nèi)部的矛盾糾紛。另外，在新的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制中明確提出，由縣法院、縣政府法制辦、縣司法局分別負(fù)責(zé)司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解的具體實(shí)施、組織管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。指出了大調(diào)解工作中主要工作部門(mén)的職責(zé)分工，劃分了重點(diǎn)權(quán)限。

4.充分發(fā)揮聯(lián)動(dòng)調(diào)解，提高其他調(diào)解組織的工作效果。一是強(qiáng)化司法調(diào)解，有效發(fā)揮司法調(diào)解的

主導(dǎo)作用；二是深化人民調(diào)解，充分發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)作用；三是健全行政調(diào)解，認(rèn)真履行行政調(diào)解的職能職責(zé)；四是完善社會(huì)團(tuán)體調(diào)解，整合社會(huì)力量參與調(diào)解；五是依托行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解，運(yùn)用自律機(jī)制規(guī)范行業(yè)行為；六是拓寬中介組織調(diào)解，通過(guò)專業(yè)服務(wù)化解社會(huì)矛盾。通過(guò)充分發(fā)揮各種資源的作用，力求提高聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的效率。

此外，改進(jìn)后的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制還提出要進(jìn)一步加強(qiáng)大調(diào)解機(jī)制組織保障。具體包括：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要充分認(rèn)識(shí)“大調(diào)解”工作體系建設(shè)的重大意義，成立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)矛盾糾紛“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在綜治辦，負(fù)責(zé)日常工作；村(社區(qū))成立由黨支部書(shū)記任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，組織開(kāi)展調(diào)解工作。建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)矛盾糾紛“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心。在領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，主要負(fù)責(zé)排查矛盾糾紛、收集掌握工作信息、整合調(diào)解力量、協(xié)調(diào)處理重大矛盾糾紛?？h級(jí)協(xié)調(diào)中心主任由縣委分管政法綜治工作的領(lǐng)導(dǎo)兼任，并按縣級(jí)部門(mén)副職配備一名專職副主任；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心主任由黨委書(shū)記兼任，按同級(jí)副職配備一名專職副主任，負(fù)責(zé)日常工作。“中心”工作人員從“大調(diào)解”領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位抽調(diào)。由縣法院牽頭，聯(lián)合縣司法局、信訪局共同成立矛盾糾紛“大調(diào)解”工作服務(wù)指導(dǎo)中心，在領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，主要負(fù)責(zé)調(diào)解人員的法律、政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)；研討、分析矛盾糾紛發(fā)生規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)；討論重大或者疑難、復(fù)雜矛盾糾紛個(gè)案，提供指導(dǎo)性意見(jiàn)；總結(jié)、交流調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，共享信息資源。二是落實(shí)人員經(jīng)費(fèi)。提出要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，建立起一支黨政主導(dǎo)、扎根群眾、覆蓋基層和各行各業(yè)的專職調(diào)解員、協(xié)助調(diào)解員、特邀調(diào)解員、調(diào)解志愿者和調(diào)解聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍。并具體提出由縣司法局負(fù)責(zé)完善大調(diào)解工作人才儲(chǔ)備庫(kù)，并加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo)。落實(shí)工作保障，將大調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、調(diào)解員工作補(bǔ)貼、司法救助資金納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排?？h法院建立司法委托調(diào)解個(gè)案補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)法院委托調(diào)解達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)議的，進(jìn)行個(gè)案補(bǔ)貼。各單位在財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算的支持下，落實(shí)大調(diào)解工作相關(guān)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人員培訓(xùn)及糾紛排查、調(diào)解工作的開(kāi)展。三是強(qiáng)化目標(biāo)考核。將大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系建設(shè)、有效化解矛盾糾紛作為綜治、維穩(wěn)工作考評(píng)的重要內(nèi)容納入目標(biāo)管理。嚴(yán)格落實(shí)矛盾糾紛調(diào)解工作責(zé)任制，對(duì)調(diào)解工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)不力、調(diào)解工作不落實(shí)導(dǎo)致矛盾糾紛突出的部門(mén)，通報(bào)批評(píng)并限期整改；對(duì)發(fā)生嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的重大案件和事件的，實(shí)行責(zé)任倒查，嚴(yán)格追究領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任。

二、大邑縣新舊調(diào)解制度的區(qū)別及原因分析

(一)新舊制度的內(nèi)容轉(zhuǎn)變

1.大調(diào)解組織機(jī)制的改變通過(guò)對(duì)最初的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制與兩年后在此基礎(chǔ)上發(fā)展形成的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)的新工作機(jī)制的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的組織機(jī)制發(fā)生了很大的改變。從最初的由大邑縣法院、司法局、維穩(wěn)辦共同成立“大邑縣社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作服務(wù)指導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解工作，指導(dǎo)在各轄區(qū)內(nèi)建立健全相關(guān)機(jī)構(gòu)、落實(shí)人員，建立“大調(diào)解”工作網(wǎng)絡(luò)格局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥h委常委、政法委書(shū)記為組長(zhǎng)，縣政府副縣長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)、縣法院院長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，縣綜治辦、維穩(wěn)辦、司法局、信訪局、民政局、勞動(dòng)局等十幾家單位為成員組成“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣綜治辦牽頭，成立縣矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)排查調(diào)處中心，對(duì)排查和已出現(xiàn)的矛盾糾紛，按照“排查預(yù)警、糾紛報(bào)告、受理登記、分流指派、協(xié)調(diào)處置、辦結(jié)報(bào)告、督查回訪、考核獎(jiǎng)懲”的程序，整體聯(lián)動(dòng)、各司其職、同心協(xié)力、積極應(yīng)對(duì)。從這樣的一個(gè)比較中看出：組織領(lǐng)導(dǎo)者由縣法院、司法局、維穩(wěn)辦三家變?yōu)榱艘钥h委常委、政法委書(shū)記為組長(zhǎng)?？h政府副縣長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)、縣法院院長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，組織決議形式也隨之發(fā)生改變。在新的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，組織方式由原來(lái)的縣法院、司法局、維穩(wěn)辦三家共同組成的“大邑縣社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作服務(wù)指導(dǎo)小組”統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)大調(diào)解機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥h委常委、政法委書(shū)記為組長(zhǎng)，縣政府副縣長(zhǎng)、縣公安局長(zhǎng)、縣法院院長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，由各個(gè)部門(mén)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。工作形式由原來(lái)的三家組織領(lǐng)導(dǎo)、法院協(xié)調(diào)指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓪ｉT(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)、綜治辦協(xié)調(diào)、法院司法局指導(dǎo)、各部門(mén)統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)工作。

2.工作方式與工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變

在最初的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制當(dāng)中，雖然也有關(guān)于排查制度的規(guī)定，但缺少具體實(shí)施措施，各部門(mén)的工作重心在于對(duì)反映到各個(gè)部門(mén)的社會(huì)矛盾糾紛，以被動(dòng)地等待糾紛各方選擇調(diào)解解決途徑的方式解決。大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)變以后，整個(gè)工作的重心轉(zhuǎn)向了主動(dòng)排查社會(huì)糾紛與等待糾紛當(dāng)事人選擇調(diào)解解決途徑相結(jié)合，采取一種等待與發(fā)現(xiàn)相結(jié)合的工作方式，試圖把社會(huì)糾紛化解在萌芽階段，這種做法充分體現(xiàn)了大邑縣委要求的“一線工作法”。同時(shí)，新的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制把整個(gè)大調(diào)解機(jī)制的組織保障作為工作重點(diǎn)，在原來(lái)的基礎(chǔ)上細(xì)化了調(diào)解機(jī)制的人員和經(jīng)費(fèi)保障方法，在組織保障上建立了有效的工作措施與機(jī)制，來(lái)保證大調(diào)解機(jī)制的正常運(yùn)作。

3.涉及部門(mén)的角色演變?cè)诖笳{(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制的演變過(guò)程中，大調(diào)解機(jī)制所涉及的多數(shù)部門(mén)的角色發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。在整個(gè)大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)位置上，縣委、常委政法委書(shū)記作為大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)調(diào)解工作。通過(guò)兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員對(duì)比我們可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的政府職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)小組，從原來(lái)由被法院、司法局、維穩(wěn)辦三家組成的大邑縣社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作服務(wù)指導(dǎo)小組的一個(gè)被協(xié)調(diào)者的地位轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌念I(lǐng)導(dǎo)小組成員，共同協(xié)調(diào)組織大調(diào)解工作機(jī)制，其中縣公安局長(zhǎng)更是以副組長(zhǎng)的身份進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)小組，反映出行政部門(mén)由原來(lái)的參與者的角色轉(zhuǎn)向了組織者。法院的地位看似沒(méi)有發(fā)生什么變化，但是我們發(fā)現(xiàn)，法院工作內(nèi)容的改變體現(xiàn)了它的角色正在從一個(gè)組織領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c、業(yè)務(wù)指導(dǎo)者。原來(lái)在大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的維穩(wěn)辦為大邑縣政法委所設(shè)機(jī)關(guān)，其角色由最初的三家指導(dǎo)小組成員之一轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞?lái)的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員，地位從整個(gè)大調(diào)解機(jī)制來(lái)講是發(fā)生了一種下移。

(二)轉(zhuǎn)變?cè)蚍治?/p>

為什么會(huì)發(fā)生組織機(jī)制、工作重心與方式、部門(mén)角色的轉(zhuǎn)變呢?

1.社會(huì)發(fā)展對(duì)于調(diào)解制度提出了新的要求近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不斷的提高，隨之而來(lái)的社會(huì)糾紛不斷的增多，而且這些糾紛具有一些新的特色，并且還不斷出現(xiàn)一些新的糾紛形式。在這樣的形勢(shì)下，大調(diào)解機(jī)制也需要不斷的創(chuàng)新、不斷的完善。大邑縣在總結(jié)兩年多的大調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照縣委“一線工作法”的要求，進(jìn)一步整合社會(huì)資源，對(duì)大調(diào)解的工作機(jī)制作出了創(chuàng)新，建立了分類排查的全新工作方式，力求把社會(huì)糾紛解決在萌芽階段，這樣的一種創(chuàng)新，改變了原有的大調(diào)解工作機(jī)制的主要停留在等待當(dāng)事人要求調(diào)解的

做法。在我國(guó)現(xiàn)階段，建立和諧社會(huì)是當(dāng)前重要任務(wù)，等待當(dāng)事人進(jìn)入調(diào)解程序的方式已經(jīng)不適合構(gòu)建穩(wěn)定社會(huì)的需要。只有把糾紛解決在萌芽階段，才能防止糾紛的擴(kuò)大，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。這就需要主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)社會(huì)存在的潛在小糾紛，并盡快將其通過(guò)調(diào)解程序有效的化解掉，這樣，才能達(dá)到把糾紛解決在萌芽狀態(tài)的目的，避免糾紛進(jìn)一步的升級(jí)。這樣的一種排查制度，依托調(diào)解糾紛解決方式，方便、快捷、有效地解決糾紛，是一種良好的制度創(chuàng)新，符合社會(huì)發(fā)展對(duì)調(diào)解制度要求的改進(jìn)。

2.大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在原有的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，負(fù)責(zé)整個(gè)大調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)組織是由縣法院、縣司法局、維穩(wěn)辦組成的大邑縣社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作服務(wù)指導(dǎo)小組。而大調(diào)解是一種整合各種社會(huì)資源的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，需要一個(gè)有效的領(lǐng)導(dǎo)組織才能領(lǐng)導(dǎo)起大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制中涉及到的分別隸屬于不同管轄范圍的組織、部門(mén)或者個(gè)人。原有的三家牽頭機(jī)關(guān)在這樣的一個(gè)機(jī)制中不能很好的起到組織各方資源的作用，現(xiàn)實(shí)工作中往往出現(xiàn)大調(diào)解中涉及到的具體工作布置下去之后不能得到很好的反饋的現(xiàn)象。新的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制整合原有的領(lǐng)導(dǎo)體系，重新組織起了一個(gè)以縣委常委、政法委書(shū)記為組長(zhǎng)，縣政府副縣長(zhǎng)、縣公安局長(zhǎng)、縣法院院長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，縣綜治辦、維穩(wěn)辦、司法局、信訪局、民政局、勞動(dòng)局等十幾家單位為成員的“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在這樣的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)體系中，加入了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)成員作為組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，并將主要的機(jī)關(guān)部門(mén)納入領(lǐng)導(dǎo)小組。這樣的一種領(lǐng)導(dǎo)小組組織方式，能夠有效地統(tǒng)領(lǐng)各種社會(huì)資源，領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)大調(diào)解機(jī)制中涉及的機(jī)關(guān)部門(mén)，各個(gè)主要機(jī)關(guān)部門(mén)作為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員，能夠更有效的使大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制中的任務(wù)、精神在各個(gè)機(jī)關(guān)部門(mén)得到貫徹，使大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制得以有效運(yùn)作。

3.大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的自身組織形式需要完善原有的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制中由縣法院、縣司法局、縣維穩(wěn)辦共同成立大邑縣社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解_T作服務(wù)指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解工作，指導(dǎo)在各轄區(qū)內(nèi)建立健全相關(guān)機(jī)構(gòu)、落實(shí)人員。這種組織形式?jīng)]有形成自上而下的連貫組織形式，并且各個(gè)機(jī)構(gòu)在大調(diào)解工作中的具體權(quán)限沒(méi)有明確劃分，阻礙了大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的工作開(kāi)展。而且在這樣的一種機(jī)制中，法院處于雖無(wú)領(lǐng)導(dǎo)之名，卻有主導(dǎo)之實(shí)的地位，整個(gè)大調(diào)解機(jī)制，法院既充當(dāng)了指導(dǎo)各個(gè)部門(mén)調(diào)解工作進(jìn)行的指導(dǎo)者角色，又要組織各方面資源開(kāi)展大調(diào)解工作。正如上面所談到的，在原有機(jī)制下，法院作為司法部門(mén)，是不可能組織起來(lái)各個(gè)方面的資源進(jìn)行有效調(diào)解工作的。這往往導(dǎo)致法院的制度制定得很好，調(diào)解指導(dǎo)工作進(jìn)行得也很出色，卻就是不能使大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制這樣一種涉及到多個(gè)部門(mén)的機(jī)制真正地發(fā)揮作用?；谶@樣的原因，在新的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制中明確了各個(gè)部門(mén)的分工負(fù)責(zé)。

4.大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的保障制度需要不健全在舊的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制下，在制度創(chuàng)設(shè)之初，沒(méi)有及時(shí)的建立起有效充足的大調(diào)解工作的人員、經(jīng)費(fèi)、制度。這一機(jī)制在發(fā)展過(guò)程中雖然起到了良好的作用，但并沒(méi)有完全發(fā)揮出“大調(diào)解”的優(yōu)勢(shì)。沒(méi)有良好的人員、經(jīng)費(fèi)作為支撐，設(shè)計(jì)得再好的制度也不能夠有效地運(yùn)行。大邑縣在總結(jié)這樣的一種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在新的大調(diào)解機(jī)制中提出了重視人員、經(jīng)費(fèi)保障，細(xì)化具體工作的要求，給新的大調(diào)解機(jī)制的展開(kāi)奠定了良好基礎(chǔ)。舊的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制運(yùn)行中，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)具體的制度保障這一機(jī)制的運(yùn)行，導(dǎo)致多數(shù)部門(mén)積極性不高，雖然在大邑縣法院的極力倡議下大邑縣將調(diào)解工作作為政府部門(mén)的考核項(xiàng)目，但所占的分值很低，并沒(méi)有起到很大的作用。就這樣的一種情況，新的大調(diào)解機(jī)制把調(diào)解工作的具體工作明確分工、具體負(fù)責(zé)，并建立了一定的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度與之相配套，從而推動(dòng)了大調(diào)解工作的進(jìn)展。

三、對(duì)新舊大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制總體評(píng)價(jià)

大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制是適應(yīng)我國(guó)新的社會(huì)形勢(shì)應(yīng)運(yùn)而生的一種制度，是在我國(guó)傳統(tǒng)調(diào)解方式的基礎(chǔ)上發(fā)展的一種新的機(jī)制。它不可避免地要在摸索中求發(fā)展。大邑縣的新舊大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制的變化就說(shuō)明了這一點(diǎn)。從總體上看，這樣的一種機(jī)制該如何發(fā)展與改進(jìn)才能更有效地解決社會(huì)問(wèn)題，成為一種符合社會(huì)發(fā)展要求的工作機(jī)制?我們有必要從大調(diào)解機(jī)制本身作出分析。

作為大調(diào)解機(jī)制中的一個(gè)重要的部門(mén)，法院在大邑縣最初的大調(diào)解機(jī)制中以組織者和指導(dǎo)者兩種身份出現(xiàn)。法院依托其自身的司法調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，有著豐富的調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)。在這樣的一種情況下，法院作為對(duì)其他部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)者不是一個(gè)較好的選擇。在舊的制度中，法院領(lǐng)導(dǎo)組織者的地位在一定的程度上可能加大了法院的工作負(fù)擔(dān)，使其作了很多不必要的努力，可能會(huì)對(duì)法院的指導(dǎo)工作有一定影響。新的大調(diào)解機(jī)制雖然解決了這個(gè)問(wèn)題，但是，法院作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，其調(diào)解在一定程度上有著自身的特點(diǎn)，法院作為這樣的一個(gè)指導(dǎo)者會(huì)不會(huì)在指導(dǎo)工作中將具有本身特色的工作經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)加出去?而這樣的一種工作經(jīng)驗(yàn)是否符合其它部門(mén)調(diào)解工作的實(shí)際狀況?法院的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)在法律的限制范圍內(nèi)有著自身的局限，而調(diào)解自身卻存在一定的靈活性，在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)于糾紛的有效調(diào)解，往往需要以靈活的方式進(jìn)行，法院的指導(dǎo)會(huì)不會(huì)在一定的程度上局限這一靈活性要求?這些問(wèn)題需要進(jìn)一步深入的思考。

大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制作為一種整合各種社會(huì)資源的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，其運(yùn)行依賴于國(guó)家公權(quán)力對(duì)調(diào)解制度的推進(jìn)。而作為國(guó)家公權(quán)力行使者的各個(gè)大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制所涉及的部門(mén)，在介入到調(diào)解過(guò)程的時(shí)候，可能會(huì)將國(guó)家公權(quán)力帶人到調(diào)解進(jìn)程中去，而就調(diào)解這樣的一種糾紛解決方式而言，它需要一個(gè)完全獨(dú)立于當(dāng)事人身份的第三方的參與。國(guó)家公權(quán)力的介入，可能將對(duì)調(diào)解的自愿性與第三方的中立性造成影響，而這樣的一種影響，對(duì)調(diào)解過(guò)程與結(jié)果不利的?，F(xiàn)階段的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，如果沒(méi)有國(guó)家公權(quán)力在組織上的參與，將不可能整合如此規(guī)模的社會(huì)資源，難以發(fā)揮聯(lián)動(dòng)的效能。那么是否可以考慮只讓國(guó)家公權(quán)力在大調(diào)解工作機(jī)制當(dāng)中發(fā)揮組織和保障的作用，從而避開(kāi)行政等領(lǐng)導(dǎo)這樣的帶有強(qiáng)有力的國(guó)家公權(quán)力色彩的人或組織介入?這就需要對(duì)大調(diào)解機(jī)制如何建立進(jìn)行重新思考。

此外，大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制使得調(diào)解成為一種趨勢(shì)，民眾的糾紛可能將不可避免地會(huì)被納入調(diào)解程序中來(lái)。我們?nèi)绱舜笠?guī)模的強(qiáng)調(diào)調(diào)解方式，會(huì)不會(huì)使民眾產(chǎn)生一種逆反心理，對(duì)這樣的一種模式失去原有的信心?我國(guó)現(xiàn)階段調(diào)解工作的主要問(wèn)題在于社會(huì)自我消解糾紛的能力低下，社會(huì)自身的調(diào)解解決糾紛方式有待發(fā)展，但現(xiàn)階段下這樣一種靠建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)調(diào)解的發(fā)展的方式是否會(huì)無(wú)助于社會(huì)糾紛的解決反而有破壞性呢?一種整合全體社會(huì)資源的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)該怎樣來(lái)運(yùn)行，是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題。這一問(wèn)題牽涉到社會(huì)資源的諸多方面，任何一個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有得到妥善的解決，就會(huì)產(chǎn)生巨大的負(fù)面效應(yīng)?，F(xiàn)階段為保障大調(diào)解機(jī)制的有效運(yùn)行，在大邑縣新的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制當(dāng)中又涉及到了人員與經(jīng)費(fèi)保障，這樣一種大規(guī)模的人員與財(cái)力的投入是否會(huì)達(dá)到成比例的社會(huì)效果?如果沒(méi)有很好地設(shè)計(jì)大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這樣勢(shì)必造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

綜上所述，大邑縣大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的新機(jī)制構(gòu)建，解決了舊工作機(jī)制的諸多弊病，但這一變化或許還有改進(jìn)的空間。我們認(rèn)為，作為一種整合各種社會(huì)資源的糾紛解決方式，應(yīng)擺脫行政或者司法上的領(lǐng)導(dǎo)。政府可以建立一種協(xié)調(diào)部門(mén)而非領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)來(lái)組織構(gòu)建這一機(jī)制，引導(dǎo)這一機(jī)制的發(fā)展，而非依靠黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作。這樣才有可能真正地發(fā)揮調(diào)解這一糾紛解決方式的作用，真正地把問(wèn)題解決于民間，達(dá)到案結(jié)事了。