張　云　張貴祥

摘要：打破冀北地區(qū)生態(tài)惡化與經(jīng)濟(jì)貧困的惡性循環(huán)，是京津冀實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。它要求相關(guān)行政區(qū)域在產(chǎn)業(yè)政策、生態(tài)治理上加強(qiáng)合作，在區(qū)域一體化的基礎(chǔ)上發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。路徑在于：通過(guò)水權(quán)交易和生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理成本的共擔(dān)；通過(guò)項(xiàng)目合作，構(gòu)建生態(tài)型產(chǎn)業(yè)體系?；趨^(qū)域一體化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還要求政府治理形態(tài)的嬗變，即從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)行政轉(zhuǎn)向區(qū)域公共治理。

關(guān)鍵詞：生態(tài)經(jīng)濟(jì)；區(qū)域一體化；京津冀北；貧困

中圖分類號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—3890(2009)03—0063—05

在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的大目標(biāo)下，生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相互滲透、緊密融合成為大勢(shì)所趨。以區(qū)域一體化為導(dǎo)向，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)，是京津冀北地區(qū)面臨的重要任務(wù)。

一、京津冀北生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)區(qū)域一體化的要求

水資源嚴(yán)重短缺和生態(tài)環(huán)境惡化，是制約京津冀北地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的突出因素。其中，冀北地區(qū)在生態(tài)功能上具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。惡劣的生產(chǎn)生活條件、不可持續(xù)的開(kāi)發(fā)方式、跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失，造成冀北24縣形成面積達(dá)數(shù)萬(wàn)km²的“環(huán)京津貧困帶”，貧困人口達(dá)180多萬(wàn)。脫貧的強(qiáng)烈愿望，驅(qū)使著當(dāng)?shù)鼐用襁^(guò)度開(kāi)墾、過(guò)度放牧，從而陷入“越墾越窮、越窮越墾”的惡性循環(huán)。作為中國(guó)少有的貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)四重耦合區(qū)域，環(huán)京津貧困帶發(fā)展的關(guān)鍵在于掙脫“忽視環(huán)境一導(dǎo)致貧困—掙扎自給一竭澤而漁”貧困循環(huán)鏈的束縛，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是京津冀北實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

(一)區(qū)域分割的管理體制與生態(tài)系統(tǒng)的一體化要求相悖

京津冀北包含多個(gè)獨(dú)立的行政地域單元，各地方政府對(duì)轄區(qū)利益最大化的追求，使得人地系統(tǒng)的一體性與經(jīng)濟(jì)、行政區(qū)域的分割性之間的矛盾較為尖銳，生態(tài)環(huán)境等外溢性基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)人愿意提供和維護(hù)，形成“公共地的悲劇”。1980年以來(lái)，冀北地區(qū)進(jìn)行的大規(guī)模生態(tài)治理，大多是以國(guó)家出資并組織生態(tài)建設(shè)工程的形式進(jìn)行的。這些工程為凈化京津水源、改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了積極效應(yīng)，顯示出中央政府在提供區(qū)域公共產(chǎn)品方面的組織優(yōu)勢(shì)。然而，單純依賴最上層的整合力量，缺乏市場(chǎng)力量的參與及地方政府的積極配合，使得生態(tài)工程的后效不盡理想。由國(guó)家投資的工程，普遍存在重工程建設(shè)安排、輕工程管護(hù)的傾向，管護(hù)費(fèi)用落實(shí)不到位，邊治理、邊破壞的現(xiàn)象長(zhǎng)期得不到解決，難以保證綠色屏障工程的質(zhì)量和可持續(xù)性。

由于京津兩個(gè)直轄市與周邊的地級(jí)市在行政地位上并不平等，這在觀念和政策上妨礙了平等協(xié)商的區(qū)域合作機(jī)制的形成。目前京津與冀北資源環(huán)境關(guān)系仍是靠行政調(diào)控和行政命令，水資源的非市場(chǎng)化分配給冀北地區(qū)帶來(lái)巨大的水資源使用權(quán)損失。1980年之后，為確保京津兩大城市用水，河北無(wú)償讓給京津供水指標(biāo)19.6億m³。冀北地區(qū)作為京津兩市的主要水源地，需遵守嚴(yán)格的環(huán)保政策及產(chǎn)業(yè)布局規(guī)定，從而限制了其產(chǎn)業(yè)選擇，造成巨大的發(fā)展權(quán)損失。近十年來(lái)，為保證北京市用水質(zhì)量，河北省張家口市先后關(guān)閉污染企業(yè)600多家、停產(chǎn)治理280多家，放棄了20多個(gè)效益好而污染大的項(xiàng)目；在承德潮白河流域，先后禁止的工業(yè)項(xiàng)目達(dá)800多項(xiàng)，每年損失利稅10多億元。張承兩市為保護(hù)資源環(huán)境做出的貢獻(xiàn)和蒙受的損失基本未得到補(bǔ)償，少有的一些補(bǔ)償多屬臨時(shí)性的動(dòng)議，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有按照市場(chǎng)化的運(yùn)作方式進(jìn)行科學(xué)計(jì)算，也沒(méi)有形成制度固定下來(lái)。區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償不足，使環(huán)京津貧困帶問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決，也無(wú)法調(diào)動(dòng)起上游從事生態(tài)建設(shè)的積極性。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡影響生態(tài)治理的統(tǒng)一進(jìn)行。改革開(kāi)放初期，環(huán)京津24縣與京津二市的遠(yuǎn)郊縣基本處于同等發(fā)展水平，但今天二者形成了巨大的經(jīng)濟(jì)落差。2004年，冀北24縣的農(nóng)民人均純收入、人均生產(chǎn)總值、縣均財(cái)政收入僅分別為京津遠(yuǎn)郊區(qū)縣的1／3、1／4和1／10。財(cái)政實(shí)力的差距導(dǎo)致京津與冀北地區(qū)在水利建設(shè)、環(huán)境綠化等方面政府資助力度相差迥異。封山禁牧規(guī)定增加了畜牧業(yè)投入和運(yùn)行成本，北京遠(yuǎn)郊山區(qū)通過(guò)由政府出資進(jìn)行技術(shù)扶植、增加護(hù)林員、對(duì)養(yǎng)殖戶進(jìn)行補(bǔ)貼等方式，有效地解決了農(nóng)民增收與保護(hù)還林還草成果的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而冀北地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，無(wú)力為封禁區(qū)受損失農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，禁牧后農(nóng)民可支配收入下降的幅度很大，個(gè)別地方已經(jīng)出現(xiàn)“棄草種糧”現(xiàn)象。張家口市單位水量產(chǎn)出糧食平均只有0.67kg／m³，大大低于北京市的2.0kg／m³，主要原因是灌區(qū)基本設(shè)施改造、節(jié)水灌溉的推廣所需成本和風(fēng)險(xiǎn)超出了當(dāng)?shù)鼐用窈驼某惺苣芰Α?/p>

可以看出，冀北地區(qū)居民無(wú)論在機(jī)會(huì)選擇還是結(jié)果占有上，都未能享有與京津地區(qū)居民同等的公共服務(wù)，面臨著生態(tài)與生計(jì)的尖銳矛盾。而京津居民既然享受了“護(hù)城河”和“后花園”生態(tài)好轉(zhuǎn)所帶來(lái)的利益，就有責(zé)任和義務(wù)為此付費(fèi)；并且，下游受益地區(qū)具有較高的支付能力，無(wú)論是由用水戶直接向水源地進(jìn)行補(bǔ)償，還是由財(cái)政預(yù)算支出，都不會(huì)損害其既有的福利水平。顯然，張承兩市生態(tài)建設(shè)所帶來(lái)的正外部性，需要在經(jīng)濟(jì)圈之中實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化。只有在區(qū)域一體化基礎(chǔ)上進(jìn)行生態(tài)治理，才有望解決冀北生態(tài)功能區(qū)定位與脫貧致富之間的矛盾，以及生態(tài)服務(wù)一地供應(yīng)與多地消費(fèi)之間的矛盾，形成生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)的機(jī)制。

(二)京津冀北生態(tài)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程及收益

1980年官?gòu)d水庫(kù)喪失飲用水源功能以及連續(xù)幾年沙塵暴的肆虐，使得生態(tài)安全成為京津冀關(guān)注的熱點(diǎn)，圍繞生態(tài)建設(shè)而展開(kāi)的區(qū)域合作也迅即啟動(dòng)。1995年和1997年，北京市兩次向張家口市及赤城縣捐助200萬(wàn)元，用于對(duì)官?gòu)d水庫(kù)上游的水土保持和水環(huán)境治理；20M年北京市給予赤城縣“調(diào)水”補(bǔ)償款666萬(wàn)元；1995～2004年，北京市向承德市潮河流域的豐寧、灤平兩縣提供水源保護(hù)資金累計(jì)達(dá)2 000萬(wàn)元以上，2006年又宣布每年安排落實(shí)2 000萬(wàn)元幫助河北省治理密云水庫(kù)、官?gòu)d水庫(kù)上游地區(qū)水環(huán)境。2006年10月簽署的《北京市與河北省政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作備忘錄》決定，由北京市按照每公頃30.015元(每畝450元)的標(biāo)準(zhǔn)給予密云水庫(kù)上游“稻改旱”損失補(bǔ)償。北京市“十一五”時(shí)期扶持周邊貧困地區(qū)工作設(shè)想中提出在張家口、承德兩市建立生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，承德則提出“以水聯(lián)利”的供水新思路，張家口、天津也在不遺余力地推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程?？梢钥闯?，基于一體化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為各地政府的共識(shí)。京津兩市給予冀北地區(qū)的“支持”和“捐助”，雖是零碎的、非制度化的，但昭示了區(qū)域一體化的必然路徑。京津張承各市間天然形成的生態(tài)聯(lián)系，使它們具有合作的可能性，隨著收入水平和生態(tài)偏好強(qiáng)度的提高，這一生態(tài)聯(lián)系將更加牢固，共同的生

態(tài)利益將成為區(qū)域一體化強(qiáng)有力的“助推器”。

二、京津冀北生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑

京津冀北地區(qū)作為一個(gè)完整的生態(tài)單元和經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域，在生態(tài)環(huán)境整治、資源和資金積累及產(chǎn)品市場(chǎng)拓展方面都是不可分割的整體，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)行全方位的聯(lián)合與合作，真正成為“生態(tài)共同體、發(fā)展共同體、利益共同體”。其中的突破口在于從修復(fù)和改善冀北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境人手，將良好的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換成不可替代的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)一經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

(一)生態(tài)治理的成本共擔(dān)

生態(tài)經(jīng)濟(jì)一體化的一個(gè)重要方面是確立成本共享、保護(hù)環(huán)境的觀念和制度。就京津冀北地區(qū)來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是建立以平等互利為基礎(chǔ)的水資源轉(zhuǎn)讓機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使生態(tài)功能區(qū)憑借其提供的生態(tài)服務(wù)獲得合理的收益。

1應(yīng)借“南水北調(diào)”工程實(shí)施之機(jī)，進(jìn)行跨區(qū)域水權(quán)的初次分配，明確同一河流上下游區(qū)域的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，有效減少爭(zhēng)議。目前由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”，簡(jiǎn)單地以各市土地面積和人口為基礎(chǔ)確定水資源配置基準(zhǔn)比例，沒(méi)有施行向水源保護(hù)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜原則，這有悖于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。鑒于冀北二市生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)峻形勢(shì)和為京津用水做出的犧牲和貢獻(xiàn)，應(yīng)賦予其取水優(yōu)先權(quán)，使其能在二級(jí)市場(chǎng)上通過(guò)轉(zhuǎn)讓水權(quán)獲得發(fā)展資金，而京津發(fā)達(dá)地市可以通過(guò)在市場(chǎng)上購(gòu)買水權(quán)滿足快速發(fā)展對(duì)水資源的需求。

2建立準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)作的跨區(qū)域水權(quán)市場(chǎng)。博弈分析表明，一條河流的上中下游地區(qū)，在沒(méi)有嚴(yán)格約束之前，各地區(qū)任意取水和任意排污是最優(yōu)戰(zhàn)略，結(jié)果是下游來(lái)水量越來(lái)越少，水質(zhì)不斷下降。假定存在水權(quán)交易和排污權(quán)交易，各地區(qū)的實(shí)際取水量和排污量將充分考慮到水權(quán)價(jià)格和排污權(quán)價(jià)格等因素，實(shí)現(xiàn)合作均衡。因此，建立水權(quán)市場(chǎng)和排污權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)水市場(chǎng)的作用來(lái)達(dá)到上下游共同投入、保證水質(zhì)的目的，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的有效途徑。另一方面，水權(quán)交易畢竟不同于一般的商品交易，主要表現(xiàn)在：交易雙方囿于水資源分布的天然限制，處于不對(duì)等的地位；跨區(qū)域水權(quán)交易不是“大數(shù)市場(chǎng)”，難以形成充分競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，居民生活用水、生態(tài)用水等是不能被剝奪或任意侵占的。因此，單純依靠市場(chǎng)化的水權(quán)交易不足以實(shí)現(xiàn)效率與公平兼顧的目標(biāo)，可行的方案是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)作和用水戶參與管理的運(yùn)行模式。

3建立水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)和調(diào)出區(qū)的政策補(bǔ)償機(jī)制。水價(jià)是水資源的價(jià)值體現(xiàn)，如果實(shí)現(xiàn)了資源環(huán)境的全成本定價(jià)(包含邊際生產(chǎn)成本、邊際使用者成本和邊際外部成本三項(xiàng))，就可使資源富集地在生態(tài)交換的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境價(jià)值。在界定了水權(quán)之后，冀北向京津“無(wú)償調(diào)水”就要變?yōu)椤坝袃斢盟保┧畠r(jià)格要達(dá)到河北從山東購(gòu)買黃河水的價(jià)格，水價(jià)提高部分返還給水源涵養(yǎng)地和供應(yīng)地。即便如此，冀北供應(yīng)每噸水的成本較之南水北調(diào)的價(jià)格仍然低得多，京津用水戶是可以承受的。除水市場(chǎng)收入外，還可從京津冀三省市財(cái)政收入中提取0.5％以建立水土保持基金，以補(bǔ)助在城市上游建設(shè)風(fēng)沙源防護(hù)區(qū)、水資源涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)屏障建設(shè)和維護(hù)工作經(jīng)費(fèi)支出。

總之，對(duì)上游來(lái)水按質(zhì)按量給予一定補(bǔ)償，確保上游用戶和政府不因節(jié)水治污行為而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失，才能確保京津冀優(yōu)質(zhì)水源在將來(lái)得到持續(xù)不斷的供應(yīng)，這是生態(tài)經(jīng)濟(jì)一體化的必經(jīng)之路。

(二)生態(tài)型產(chǎn)業(yè)支撐體系的培育

貧困地區(qū)要實(shí)現(xiàn)生態(tài)重建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)，必須構(gòu)建生態(tài)·經(jīng)濟(jì)雙優(yōu)耦合系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化?；诃h(huán)京津貧困帶的自然資源組合優(yōu)勢(shì)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向在于形成由節(jié)水型種植業(yè)、商品性畜牧業(yè)和防護(hù)性林果業(yè)構(gòu)成的生態(tài)農(nóng)業(yè)框架，以資源節(jié)約型、清潔生產(chǎn)型為特征的新型工業(yè)，構(gòu)建以綠色商貿(mào)物流業(yè)為主體，生態(tài)文化旅游業(yè)和生態(tài)管護(hù)業(yè)為兩翼的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展格局。生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要巨大的投入和先進(jìn)的知識(shí)，而這是貧困地區(qū)內(nèi)部所難以解決的。因此，要通過(guò)有力的投資誘導(dǎo)政策和技術(shù)扶貧政策，鼓勵(lì)京津的清潔技術(shù)和生態(tài)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散到冀北地區(qū)并植根。對(duì)于冀北現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)向節(jié)水、生態(tài)、環(huán)保型轉(zhuǎn)變所造成的發(fā)展權(quán)損失，要由京津兩市給予一定補(bǔ)償。

造林綠化是生態(tài)治理的基礎(chǔ)工程。欲將環(huán)京津貧困帶打造成環(huán)京津生態(tài)圈，就必須在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中進(jìn)行制度創(chuàng)新，明晰產(chǎn)權(quán)，吸引區(qū)內(nèi)外民間資本投入，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的集聚實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)和區(qū)域收入的提高。考慮到生態(tài)建設(shè)的公益性和外部性特征，可嘗試以政府生態(tài)購(gòu)買等形式，大量增加護(hù)林員名額，建立一支由國(guó)家供養(yǎng)的生態(tài)管護(hù)隊(duì)伍，解決國(guó)家生態(tài)工程管護(hù)不力的問(wèn)題。按照《京津風(fēng)沙源治理工程規(guī)劃(2001～2010年)》，到2010年張承兩市生態(tài)移民將達(dá)到8萬(wàn)人?？山Y(jié)合資源開(kāi)發(fā)，由京津有關(guān)企業(yè)吸收部分勞動(dòng)力，或?qū)⑸鷳B(tài)移民安排為護(hù)林員或生態(tài)護(hù)庫(kù)員，促使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向生態(tài)服務(wù)業(yè)(主要是生態(tài)林草管護(hù))轉(zhuǎn)移。

農(nóng)業(yè)必須改變以糧為主的傳統(tǒng)模式，用退耕增產(chǎn)和退耕圈養(yǎng)增收來(lái)改善農(nóng)牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境，并以此為依托開(kāi)發(fā)有競(jìng)爭(zhēng)力的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品。其一，為保護(hù)好已有的生態(tài)治理及退耕還林成果，當(dāng)務(wù)之急是解決退牧、舍飼、退耕后當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活遇到的實(shí)際困難。要由京津政府予以支持和補(bǔ)助，除了土地使用權(quán)損失補(bǔ)償之外，還要給予充足的生態(tài)管護(hù)補(bǔ)償，提供買奶牛的貸款，提供優(yōu)種羊用于繁殖，以形成長(zhǎng)效生態(tài)建設(shè)和鞏固機(jī)制。其二，圍繞建成“京津重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工供應(yīng)基地”，加快區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。冀北要在京津農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)上進(jìn)一步拓展份額，必須改變分散的市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)，依托龍頭企業(yè)把一家一戶的生產(chǎn)納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條，同時(shí)提高生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化程度，開(kāi)發(fā)附加值高的深加工產(chǎn)品，以供應(yīng)京津高端市場(chǎng)。北京華都食品肉雞產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目，北京三元集團(tuán)與河北懷安大規(guī)模的金融扶貧合作，正在積極推進(jìn)中，這表明企業(yè)已經(jīng)走到了跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的前臺(tái)，產(chǎn)業(yè)基地模式將在今后成為京津冀北“城鄉(xiāng)生態(tài)互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”的主體。

生態(tài)旅游是將“生態(tài)財(cái)富”轉(zhuǎn)化為物質(zhì)財(cái)富的捷徑之一。北京市幫助灤平縣作旅游規(guī)劃，組織市民進(jìn)行“飲水思源”生態(tài)游，帶動(dòng)了灤平旅游業(yè)發(fā)展，富裕了的農(nóng)民則主動(dòng)維持生態(tài)環(huán)境的改善，這是很好的模式。京津冀應(yīng)該啟動(dòng)旅游規(guī)劃聯(lián)合工程，共同打造生態(tài)旅游，使旅游成為冀北地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。

三、京津冀北生態(tài)合作的組織機(jī)制

區(qū)域一體化作為一種過(guò)程和狀態(tài)，本質(zhì)特征是集體或聯(lián)合決策，在現(xiàn)行體制下必須是市場(chǎng)、行政和法律方式相結(jié)合的。剛性的行政壁壘構(gòu)成了京津冀區(qū)域一體化的體制障礙，而行政區(qū)劃調(diào)整將伴生高昂的社會(huì)成本。要在現(xiàn)行的行政區(qū)劃框架內(nèi)減少“鄰避”行為，實(shí)現(xiàn)總體利益的協(xié)調(diào)，就需要政府治理形態(tài)的嬗變——從原來(lái)的行政區(qū)行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域公共管理模式。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)行政的治理機(jī)制是單一的科層制，權(quán)力向度是自上而下的

權(quán)威中心，管理導(dǎo)向指向區(qū)域內(nèi)部的公共事務(wù)。而區(qū)域公共管理的主體是多元化的，既有代表官方的政府組織，也有非官方的民間組織和私營(yíng)部門(mén)，它以分散的、多元的權(quán)威中心來(lái)進(jìn)行“多中心”治理，在傳統(tǒng)的科層制之外，通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系、確立集體行動(dòng)的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理(詳見(jiàn)表1)。

地方政府是傳統(tǒng)上區(qū)域合作的主要推動(dòng)者。當(dāng)面臨共同問(wèn)題、尋求和維護(hù)共同利益時(shí)，地方政府間通過(guò)對(duì)話與協(xié)商等方式進(jìn)行合作，今后仍是解決行政隔離問(wèn)題的有效途徑。在京津冀北生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈中，應(yīng)發(fā)揮市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、京張合作論壇等高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)話與溝通機(jī)制的作用，就區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问胶蛿?shù)額進(jìn)行經(jīng)常性談判，使各方分擔(dān)與受益程度相當(dāng)?shù)闹卫碣M(fèi)用或責(zé)任。行政協(xié)調(diào)的優(yōu)點(diǎn)是能夠發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢(shì)(包括強(qiáng)制力、威信、各種政策手段)，效率較高，但協(xié)調(diào)的結(jié)果容易受雙方“討價(jià)還價(jià)”能力的影響，難以建立統(tǒng)一的規(guī)范。

基于區(qū)域一體化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要由地方政府通過(guò)部分權(quán)力讓渡，在某些功能性部門(mén)建立超區(qū)域機(jī)構(gòu)或組織，以保證區(qū)域環(huán)境契約的約束力。僅以水務(wù)一體化管理為例。由于水資源的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，按流域調(diào)配水資源是資源優(yōu)化配置的最佳方式。在行政區(qū)域基礎(chǔ)上設(shè)置水資源管理組織，則便于利用已有的行政組織體系，從而節(jié)約設(shè)置成本。2002年新修訂的《水法》確立了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制”。流域管理應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度，并成為地區(qū)間、部門(mén)間協(xié)商和溝通的平臺(tái)；區(qū)域管理(地方管理)則是具體的行政管理，包括執(zhí)行制定的規(guī)劃、用水計(jì)劃、水工程管理與河道管理等。

京津冀北地區(qū)先天的生態(tài)關(guān)聯(lián)，蘊(yùn)含著生態(tài)產(chǎn)業(yè)貿(mào)易的巨大潛力，這是區(qū)域一體化的根本力量。它需要以企業(yè)為主體、靠項(xiàng)目帶動(dòng)。法國(guó)Perrier-Vittel礦泉水公司為了保證其水源不受污染而投資于水源區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)的經(jīng)典案例表明，隨著消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的“綠色”偏好日益增強(qiáng)，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)日益成為私人生產(chǎn)所必需的投人品，以生態(tài)服務(wù)為基礎(chǔ)的價(jià)值交易活動(dòng)會(huì)不斷出現(xiàn)。生態(tài)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)對(duì)長(zhǎng)期環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注，比起有任期的行政長(zhǎng)官和貧困居民來(lái)更為積極，因此它是地區(qū)可持續(xù)發(fā)展中重要的參與人。引入商業(yè)組織來(lái)推進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，不但有助于增強(qiáng)貧困一生態(tài)脆弱區(qū)自我積累和自我發(fā)展的能力，而且可避免“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)大力鼓勵(lì)和支持京津的外遷外溢產(chǎn)業(yè)和企業(yè)向周邊貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，發(fā)揮自下而上的功能溢出效應(yīng)。

責(zé)任編輯：艾嵐