曹云清　張占平　李　斯

摘要：建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是構(gòu)建和諧社會、樹立科學(xué)發(fā)展觀的需要。國內(nèi)外現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式，為我國建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了有益的啟示。我國應(yīng)采取立法先行，加大財(cái)政支持力度，多方籌資，加強(qiáng)監(jiān)管等措施，積極探索新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

關(guān)鍵詞：和諧社會；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；個(gè)人賬戶積累制

中圖分類號：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003—3890(2009)03—0026—04

深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是“十七大”報(bào)告提出的重要任務(wù)。我國是人口大國，并且80％人口在農(nóng)村，因此，農(nóng)民問題的解決便成了完成這一任務(wù)的關(guān)鍵，而農(nóng)民問題中養(yǎng)老保險(xiǎn)又是重中之重。鑒于舊農(nóng)保制度由于種種原因出現(xiàn)停滯和落后，所以亟需探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

一、建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性

1建立健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是構(gòu)建和諧社會、樹立科學(xué)發(fā)展觀的需要。2006年3月16日發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》鮮明地提出了“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，這一戰(zhàn)略舉措為適應(yīng)我國社會的深刻變化，努力建設(shè)和諧社會，為開創(chuàng)性地建設(shè)中國特色社會主義注入了新的內(nèi)容。構(gòu)建和諧社會在當(dāng)前面對的主要問題是如何解決好“三農(nóng)”問題，如何縮小城鄉(xiāng)差距，這不僅是廣大農(nóng)民的迫切要求，也關(guān)系到構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立不是一蹴而就的事情，需要一個(gè)漫長的過程。

2傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日漸弱化。養(yǎng)兒防老是我國農(nóng)村幾千年來的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，然而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老開始面臨諸多挑戰(zhàn)。河北省農(nóng)林科學(xué)院副院長王海波委員認(rèn)為，過去一般是幾對夫婦供養(yǎng)一對老人，現(xiàn)在乃至今后一般是一對夫婦供養(yǎng)一對甚至兩對以上老人，子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。安徽省旌德縣白地鎮(zhèn)洪川村黨支部書記余的娜代表認(rèn)為，大部分村子70％以上的老人是和子女分開過的，就算子女孝順，一年也只是給父母幾百斤糧食和少量的錢，這僅能解決老人的基本溫飽，農(nóng)村老人的生活很艱難。河北農(nóng)大資源環(huán)境學(xué)院院長許嗥委員認(rèn)為，大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城打工，迫于競爭壓力和傳統(tǒng)孝道觀念的減弱，使他們無暇顧及農(nóng)村的父母，而是把有限的時(shí)間、精力和財(cái)力都向子女傾斜，產(chǎn)生了重幼輕老現(xiàn)象。而隨著農(nóng)村生活水平的提高，老年人的壽命也在不斷延長，患病率和傷殘率同時(shí)也會上升，這都加大了養(yǎng)老的成本。以前農(nóng)村養(yǎng)老的主要經(jīng)濟(jì)來源是土地，而中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山代表指出：“土地收益只是農(nóng)民的生活保障，可以提供糧食等生活必需品，但這不是社會保障，而且現(xiàn)在農(nóng)民從土地上獲得的收益很有限，承包土地的保障功能也在日益弱化?！?/p>

3原有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在弊端。(1)原有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平低，名不副實(shí)。目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)適用的仍然是1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(試行)，統(tǒng)籌范圍是在縣級，一些農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民繳納的保費(fèi)比較少，到老年時(shí)無法提供養(yǎng)老保障。(2)原有制度強(qiáng)調(diào)個(gè)人自愿性，是一種農(nóng)民個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)的是商業(yè)保險(xiǎn)的特征，而不是社會保險(xiǎn)的含義，所以無法給農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品。

二、國外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度介紹

從養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集、管理、發(fā)放方式以及各種保障的性質(zhì)劃分，國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上可歸納為社會保險(xiǎn)型、福利保險(xiǎn)型、儲蓄保險(xiǎn)型三種模式(如表1所示)。

三、國內(nèi)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式試點(diǎn)

溫家寶總理在“十七大”報(bào)告中明確提出：“鼓勵(lì)各地開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”。這對1億農(nóng)村老年人來說無疑是個(gè)福音。

而在此之前，我國已經(jīng)在廣東的東莞市和江蘇的蘇州兩個(gè)地級市進(jìn)行了試點(diǎn)研究。東莞市2000年由市財(cái)政出資10億元作為基礎(chǔ)資金的新型的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立。從2001年起，東莞所有20歲～60歲的男性農(nóng)民20歲～55歲的女性農(nóng)民全部納入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。蘇州各縣、市(區(qū))也加快了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索和嘗試，2003年4月蘇州市頒布了《蘇州市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理暫行辦法》，對全市各市(區(qū))的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架進(jìn)行了相對的統(tǒng)一，這標(biāo)志著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“蘇州模式”的正式建立，截至2005年3月末，蘇州全市農(nóng)村勞動(dòng)力累計(jì)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到155萬人，已有70萬農(nóng)村老人每月享受著80元～150元的養(yǎng)老補(bǔ)貼，農(nóng)村勞動(dòng)力的參保率和老年農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)貼的覆蓋率均達(dá)到80％左右，居全國領(lǐng)先地位。

從2007年開始，位于西部地區(qū)的陜西省寶雞市被國家勞動(dòng)和社會保障部列為全國唯一的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)城市。該市的基本做法是：凡18周歲以上的農(nóng)民均可參保，實(shí)現(xiàn)了全體農(nóng)村居民的覆蓋，農(nóng)民在上年人均純收入的10％～30％的范圍內(nèi)自由選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行縣級統(tǒng)籌、個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式籌資并全部記入農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，實(shí)行完全個(gè)人賬戶積累制；繳費(fèi)時(shí)，每人每年政府補(bǔ)貼30元，參保人年滿60周歲時(shí)，每人每月領(lǐng)取養(yǎng)老金金額等于個(gè)人賬戶積累總額除以139個(gè)月，再加上政府養(yǎng)老補(bǔ)貼的60元；實(shí)行激勵(lì)約束機(jī)制，只要家庭成員(兒子、兒媳、上門女婿及配偶)按規(guī)定參保繳費(fèi)，家里年滿60周歲的老人當(dāng)年不繳費(fèi)就可按規(guī)定領(lǐng)取每月至少60元的養(yǎng)老金。目前，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參保的積極性很高，試點(diǎn)村45歲以上農(nóng)民參保率達(dá)到85％以上，2008年開始在全市12個(gè)縣(區(qū))全面推行。

2008年1月1日，《北京市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》(以下簡稱《辦法》)在北京市全面實(shí)施。《辦法》規(guī)定參加北京市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的北京市進(jìn)城務(wù)工人員，達(dá)到退休年齡時(shí)不符合按月領(lǐng)取條件的，可將資金劃轉(zhuǎn)到本人所在區(qū)縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，按新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定享受待遇。與原來的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不同的是，按月享受的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)在個(gè)人賬戶資金的基礎(chǔ)上，增加了每人每月280元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由市、區(qū)縣財(cái)政共同籌集。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施，是市委市政府貫徹“十七大”精神，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以人為本，解決民生問題的重大舉措；是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障體系的一項(xiàng)重大措施。北京市農(nóng)民將從中得到更多的實(shí)惠。

四、綜合國內(nèi)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，探索我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

通過對國內(nèi)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的分析，我們可以從中得到有益的啟示。

1立法先行，加快法制建設(shè)。從中央這個(gè)層面上講，要加快制定全國統(tǒng)一的社會保障法，即使是由于歷史的原因，統(tǒng)一的社會保障法不能馬上建立，也要首先建立一些統(tǒng)一的部門規(guī)章，然后這些

部門規(guī)章逐步上升為法規(guī)，最后形成法律條文。任何新鮮事物的出現(xiàn)，只有做到有法可依，才能沿著正確的軌道前進(jìn)，否則會半路夭折。從地方這個(gè)層面上講，要制定與中央的法規(guī)不沖突的地方性法規(guī)，力求合理高效。

2加大國家財(cái)政的支持力度，讓農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。農(nóng)村人口減少以及老齡化的發(fā)展態(tài)勢，決定了政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)必須承擔(dān)更大的責(zé)任，這也是發(fā)達(dá)國家為我們建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供的經(jīng)驗(yàn)。過去，我們國家實(shí)行的是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的籌資辦法。農(nóng)業(yè)稅取消后，大部分地方集體經(jīng)濟(jì)成為空殼，集體補(bǔ)助難以落實(shí)。因此，財(cái)政投入非常重要。今后國家應(yīng)盡可能完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼制度，提高集體補(bǔ)助的比例。當(dāng)然，政府對收入水平不同地區(qū)的農(nóng)民補(bǔ)貼水平應(yīng)有區(qū)別，可通過加大轉(zhuǎn)移支付的力度，使貧困地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老有保障。

3建立多渠道的籌資方式，改變單一的農(nóng)民個(gè)人儲蓄形式。1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(試行)規(guī)定以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家政策予以扶持，由于當(dāng)時(shí)歷史條件的限制，在實(shí)際執(zhí)行過程中則變成單純農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，個(gè)人儲蓄積累的形式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)把單一的個(gè)人賬戶模式改為個(gè)人賬戶和待遇調(diào)整機(jī)制相結(jié)合，個(gè)人繳費(fèi)完全計(jì)入個(gè)人賬戶，國家補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助的90％以上計(jì)人個(gè)人賬戶，留下一小部分作為待遇調(diào)整基金，這部分基金用來支付管理費(fèi)用和個(gè)人賬戶不足以支付的高齡老人的養(yǎng)老金以及到60歲仍然繳費(fèi)而沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金的個(gè)人補(bǔ)貼部分，這樣可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民繳費(fèi)積極性。

4繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平多樣化。由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，所以在制定繳費(fèi)水平時(shí)不能搞“一刀切”，可以適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)象中東部地區(qū)的個(gè)人賬戶的繳費(fèi)水平，適當(dāng)減少國家補(bǔ)貼，即大賬戶，小統(tǒng)籌。而不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)則應(yīng)加大國家補(bǔ)貼的力度，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低，即小賬戶，大統(tǒng)籌，從而平衡東中西部農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)籌規(guī)劃，保障制度的可持續(xù)性，以深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會。待遇水平根據(jù)本地區(qū)人均可支配收入、生活消費(fèi)指數(shù)、物價(jià)指數(shù)、農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以及待遇調(diào)整儲備金的規(guī)模等因素適時(shí)調(diào)整，改變過去待遇水平一經(jīng)確定終生不變的方法。

5覆蓋方式要循序漸進(jìn)。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)本著盡可能廣覆蓋的原則。但在目前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，建立城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一模式還難以實(shí)現(xiàn)。貝弗里奇早在1942年就提出了社會保險(xiǎn)的“全面普遍原則”和“區(qū)別對待原則”，針對我國具體情況，首先應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立起城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一模式，實(shí)現(xiàn)全民覆蓋；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)行多層次養(yǎng)老保障體系，農(nóng)民自愿，國家積極引導(dǎo)，循序漸進(jìn)，逐步向統(tǒng)一模式靠攏。

6加強(qiáng)資金監(jiān)管力度，確保資金保值增值。目前我國金融市場不規(guī)范，基金增值渠道少，資金的安全和保值增值出現(xiàn)困難。針對這種情況，筆者認(rèn)為首先要把省、市兩級的政事分開，行政單位負(fù)責(zé)制定政策，事業(yè)單位負(fù)責(zé)基金管理。省級單位負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理，市級單位負(fù)責(zé)基金的收繳和發(fā)放。加大監(jiān)督力度，必要的時(shí)候，基金管理部門應(yīng)向上級行政部門匯報(bào)基金運(yùn)營情況；政府積極拓寬基金的投資渠道，確保資金的保值增值。

7繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村土地和家庭所應(yīng)有的養(yǎng)老保障輔助功能。盡管農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日漸弱化，但專家認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平、傳統(tǒng)文化和社會化服務(wù)狀況等實(shí)際情況，家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的基礎(chǔ)，應(yīng)在鞏固原有家庭養(yǎng)老模式的前提下，在農(nóng)村大力推廣社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。

責(zé)任編輯：關(guān)華