杜　曉

剛剛判決的“住房公積金第一案”（本期“警示”欄目對(duì)此案作了介紹）——湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪案——尚未淡出人們的視野，京畿之地便波瀾再起。

近日，61歲的北京市住房資金管理中心朝陽(yáng)區(qū)分中心原主任劉毅，涉嫌伙同51歲的北京浩利鴻房地產(chǎn)開發(fā)有限公司原總經(jīng)理張麗挪用公款，被提起公訴。

根據(jù)公訴機(jī)關(guān)指控，1997年10月7日，劉毅利用其擔(dān)任北京市住房資金管理中心朝陽(yáng)區(qū)分中心主任的職務(wù)便利，采取虛構(gòu)“還局代收款”和“購(gòu)房預(yù)付款”的手段，將本單位400萬(wàn)元公款挪用至其設(shè)立的北京鴻浩志房地產(chǎn)投資咨詢有限公司使用。2000年11月至2003年4月間，劉毅伙同張麗等人共謀，采取編造虛假貸款申請(qǐng)理由等手段，先后四次將本單位8680萬(wàn)元公款挪用至其個(gè)人設(shè)立的北京浩利鴻房地產(chǎn)開發(fā)有限公司使用。

“目前，我國(guó)住房公積金的總歸集額在兩萬(wàn)億元左右，儲(chǔ)蓄余額也超過(guò)了萬(wàn)億元。如果按照現(xiàn)在的速度增長(zhǎng)，在不久的將來(lái)，住房公積金將會(huì)成為中國(guó)最大的基金。一系列事關(guān)住房公積金的大案一再為我們敲響警鐘，變革公積金管理體制已經(jīng)刻不容緩?！鄙虾７慨a(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)住房保障專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)、《中國(guó)住房和公積金制度發(fā)展大綱》作者叢城說(shuō)。

據(jù)介紹，公開報(bào)道過(guò)的住房公積金案件，從2003年的3起，2004年的8起上升到2007年的17起，2008年的18起；涉案金額也從2003年的1.16億元上升到2004年的7.9億元，2006年更是達(dá)到最高峰10.8億元。

“縱觀近年來(lái)發(fā)生的住房公積金案件，無(wú)論發(fā)案數(shù)量還是涉案金額都呈整體上升的趨勢(shì)。”叢城說(shuō)，近年來(lái)公積金案件的增多主要有兩個(gè)外部因素，一是國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)住房公積金領(lǐng)域的審計(jì)力度；二是近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)和證券市場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)的財(cái)富效應(yīng)，客觀上誘導(dǎo)了各類公積金犯罪行為。

但叢城認(rèn)為，“問(wèn)題主要還是出在內(nèi)部”，公積金領(lǐng)域的案件最主要的犯罪方式就是住房公積金管理中心負(fù)責(zé)人挪用公積金。根據(jù)他的研究，管理人員挪用公積金的方式通常有以下幾種：

一種是以虛假的個(gè)人購(gòu)房貸款名義，大批量騙取公積金；一種是違規(guī)以項(xiàng)目貸款或者編造虛報(bào)各類業(yè)務(wù)使用的名義挪用公積金；還有一種是以委托理財(cái)?shù)姆绞?，公積金管理中心與證券公司勾結(jié)，以公積金保值增值為名，擅自將公積金投資股市等。

“公積金被挪用之后一般都被犯罪人揮霍掉了，就像李樹彪一樣，純粹是為了滿足一己貪欲。”叢城說(shuō)。

業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，目前我國(guó)的公積金監(jiān)管框架“非常脆弱”，要想真正保證住房公積金的合理合法運(yùn)用，還需要在更深層面下功夫。

據(jù)了解，現(xiàn)行公積金監(jiān)管體制可以用四句話概括，即住房公積金管理委員會(huì)決策，管理中心運(yùn)作，銀行專戶存儲(chǔ)，財(cái)政部門監(jiān)督。然而，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，上述監(jiān)管框架“非常脆弱”，有時(shí)甚至是“形同虛設(shè)”。

“住房公積金管理委員會(huì)并不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，在人員構(gòu)成中，也往往缺乏熟知公積金運(yùn)作流程和精通公積金管理的專業(yè)人士，因此，管委會(huì)決策常常流于形式。銀行與公積金管理中心的關(guān)系就像銀行與儲(chǔ)戶一樣，公積金管理中心是銀行的大客戶，完全掌握著資金調(diào)度的主動(dòng)權(quán)。”叢城分析道。

中國(guó)住房公積金制度研究課題主持人汪利娜研究員說(shuō)，公積金管理中心是一個(gè)隸屬于當(dāng)?shù)卣男姓瘷C(jī)構(gòu)，同級(jí)財(cái)政的監(jiān)督很難奏效。

“總的來(lái)看，公積金的安?；旧舷涤诠e金管理中心一身，而公積金管理中心往往又是主任說(shuō)了算。目前，對(duì)公積金管理中心主任的任命，普遍缺乏科學(xué)合理和公開透明的程序。像李樹彪那樣，以前是駕駛員，毫無(wú)專業(yè)背景，對(duì)公積金管理不甚了解，卻能擔(dān)任住房公積金管理中心主任一職，頻頻出事也就不奇怪了。”一位業(yè)內(nèi)專家這樣總結(jié)。

汪利娜認(rèn)為，公積金管理中心的定位問(wèn)題也是導(dǎo)致監(jiān)管難題出現(xiàn)的原因。

“公積金管理中心是一個(gè)事業(yè)單位，行使的卻是金融機(jī)構(gòu)的職能。人民銀行和銀監(jiān)部門對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是極其嚴(yán)格的，而公積金管理中心卻長(zhǎng)期置于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的視野之外，成為管理大筆款項(xiàng)的特權(quán)機(jī)構(gòu)?！蓖衾日f(shuō)。

近年來(lái)，我國(guó)政府加大了對(duì)住房公積金的外部審計(jì)監(jiān)管力度。叢城認(rèn)為，這是在體制難以短時(shí)期理順的前提下采取的一項(xiàng)有效措施。但汪利娜認(rèn)為，“審計(jì)監(jiān)管終究是一種事后監(jiān)管，審計(jì)出來(lái)的時(shí)候大事已經(jīng)發(fā)生了。要想真正保證住房公積金合理合法的運(yùn)用，還需要在更深的層面做文章。”

那么，這更深一層的文章該如何做呢？專家學(xué)者的目光一致聚焦在了相關(guān)法律法規(guī)的完善上。

據(jù)了解，現(xiàn)在實(shí)行的《住房公積金管理?xiàng)l例》是1999年頒布的，當(dāng)時(shí)是參照1991年上海試點(diǎn)住房公積金時(shí)的模式制定的，已不適合當(dāng)前我國(guó)住房公積金形勢(shì)的發(fā)展?！皬淖》抗e金管理的重要性來(lái)講，條例的效力也太弱了，需要上升為法律?！蓖衾日f(shuō)。

一位九三學(xué)社地方委員會(huì)負(fù)責(zé)人在進(jìn)行深入調(diào)研后提出，由于沒有新立法，使得司法部門在面對(duì)公積金犯罪時(shí)無(wú)法可依，導(dǎo)致違規(guī)行為不斷。

他說(shuō)：“在具體執(zhí)行中，碰到管理?xiàng)l例不能解決的問(wèn)題，如基金投資風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)承擔(dān)、行業(yè)管理單位比地方單位繳存比例高的問(wèn)題等，都亟須盡快建立健全住房公積金的法律、法規(guī)和政策制度體系?！?/p>

對(duì)于他的這種觀點(diǎn)，業(yè)內(nèi)專家一致贊同，并認(rèn)為，住房公積金管理法制化更為核心的問(wèn)題是，通過(guò)立法理順公積金繳納人與公積金管理中心的法律關(guān)系。

目前，住房公積金繳納人和公積金管理機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系并未在法律上厘定清楚。大家把公積金交予公積金管理中心，是因?yàn)楦鞯刈》抗e金管理中心被法定為具有管理公積金的職責(zé)，而并非因其有特別的資信。

叢城認(rèn)為，盡管我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金管理?xiàng)l例要求由管理委員會(huì)來(lái)行使公積金重大決策，但從實(shí)踐來(lái)看，管委會(huì)委員不具有公積金繳存大眾的代表性。在物權(quán)法已有的法律環(huán)境中，作為產(chǎn)權(quán)人的繳存大眾，對(duì)基于私人產(chǎn)權(quán)建立的公積金集合資金，有理由過(guò)問(wèn)其信托財(cái)產(chǎn)的用途和去向，并對(duì)如何監(jiān)管具有話語(yǔ)權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（摘自2009年2月7日《法制日?qǐng)?bào)》）