楊汝亭

編者按:該文是參與今年本刊2期《問題爭鳴》欄目關(guān)于“如何完善高等學(xué)校運行機制提高我國高校運營效率”討論的稿子。該文作者認(rèn)為“由政府提供的高等教育應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，而由市場提供的高等教育則是私人產(chǎn)品”?！坝捎谀壳案叩冉逃┙o相對供給不足，所以‘由政府和市場共同提供應(yīng)該是在當(dāng)前條件下的合理選擇”。這就對從“委托代理理論的視角”提出的“政府退出高校經(jīng)營市場”論（見本刊2009年第2期劉芳博士的《如何提高我國公立高校運營的效率——一個委托代理理論的視角》）提出了不同觀點。歡迎各方學(xué)者繼續(xù)踴躍參加討論。

摘 要： 從非競爭性和非排他性的角度來看，高等教育并不具備完全公共產(chǎn)品的屬性，本文認(rèn)為由政府提供的高等教育應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，而由市場提供的高等教育則是私人產(chǎn)品。因為其所具有的外部性，要求政府在高等教育的供給上必須負有主要供給者的責(zé)任。同時也因為其不是純粹的公共產(chǎn)品，就使市場供給具備了可能性和合理性。從我國的現(xiàn)實情況來看，由于高等教育供給相對不足，所以由政府和市場共同提供應(yīng)該是在當(dāng)前條件下的合理選擇。

關(guān)鍵詞： 高等教育； 公共產(chǎn)品；準(zhǔn)公共產(chǎn)品； 經(jīng)濟學(xué)視角

中圖分類號： G40-054 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-8381（2009）03-0021-05

高等教育是否是公共產(chǎn)品的爭論，是一個由來已久的話題。對高等教育屬性的不同認(rèn)識導(dǎo)致了到底是由政府還是市場來提供這一產(chǎn)品的不同觀點的產(chǎn)生［1］。本文認(rèn)為要想明晰高等教育的提供主體，首先要明確高等教育的屬性，而要明確這一屬性，必須從公共產(chǎn)品的性質(zhì)出發(fā)來界定。

一、公共產(chǎn)品及其外部性

按照西方經(jīng)濟學(xué)的觀點，公共產(chǎn)品是同時具有非競爭性和非排他性的物品。非競爭性是指，就某種商品而言，多一個人消費既不會增加生產(chǎn)該商品的邊際成本，也不會降低邊際效用；非排他性是指，某商品并不存在這樣一種機制能有效地將未付費的消費者排斥在外，國防就是符合這一屬性、最典型的公共產(chǎn)品。首先，對一國公民來說，國防不會因為人口的增加和減少對其成本和效用產(chǎn)生影響，也就是說所有的公民都可以享有國防帶來的保護，新成員的加入并不會增加國防支出也不會降低國防對原有公民所產(chǎn)生的保護程度；其次，國防不能把任何一個公民排斥在其保護范圍之外，不會因為個體對國防的貢獻程度的差異而提供不同等級的保護。

公共產(chǎn)品非排他性的屬性，或者因為無法對使用者是否付費進行辨別，或者進行辨別的成本過高，從而無法將未付費者排除在享用公共產(chǎn)品之外，這樣就產(chǎn)生了“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致了市場機制在公共產(chǎn)品供給上的無效率。例如假設(shè)一個人在自家門口安裝路燈，那么所有經(jīng)過的人都能享有路燈所帶來的便利，但是現(xiàn)實中安裝路燈者缺乏有效的手段迫使每個從路燈提供照明上獲得便利的人支付相應(yīng)的費用，那么“理性人”在權(quán)衡成本和收益的基礎(chǔ)上就會做出不在自家門前安裝路燈的選擇，盡管安裝路燈具有很大的外部性和溢出效應(yīng)。如果每個人都按自身利益最大化行事，便沒有人會在自家門前安裝路燈。所以當(dāng)不存在有效的機制以杜絕“搭便車”的行為時，分散的個人決策就會帶來資源配置的無效率，出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象［2］。“三個和尚沒水吃”的故事是關(guān)于公共產(chǎn)品供給的一個典型事例。

另外，公共產(chǎn)品還有一個性質(zhì)——外部性，“當(dāng)市場交易對第三方產(chǎn)生了未直接包含在交易之中的有益或有害影響時，就產(chǎn)生了外部性”［3］， 即經(jīng)濟主體在生產(chǎn)或消費中產(chǎn)生了利益或危害，但其行為卻不能得到有效的補償或支付相應(yīng)的賠償。當(dāng)然外部性并不是公共產(chǎn)品所獨有的特性。我們還以路燈為例，安裝在自家門前的路燈本來是為了滿足個人照明的需要，但路燈的存在使所有路過的人都得到了照明的便利，這是正的外部性。同樣也存在負的外部性，如化工廠排出的污水對當(dāng)?shù)厮吹奈廴?。在市場?jīng)濟條件下，每個人的決策都是依照個人邊際收益等于邊際成本從而實現(xiàn)個人利益最大化這一原則做出的，但是由于外部性的存在使得個人的邊際收益和邊際成本往往與社會的邊際收益和邊際成本并不一致，對個人最優(yōu)的決策對社會來說可能并不是最優(yōu)的。外部性的存在導(dǎo)致了市場配置資源的無效率。科斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的清晰界定以及不存在交易費用的情況下，商品的外部性就可以消除。但是現(xiàn)實世界中不但存在清晰界定產(chǎn)權(quán)的技術(shù)問題，而且交易費用也是廣泛存在的，這就使政府干預(yù)經(jīng)濟具有合理性，如稅收和補貼、外部經(jīng)濟內(nèi)部化。

二、高等教育的性質(zhì)

對于高等教育的性質(zhì)問題，學(xué)術(shù)界的觀點并不一致。如勞凱聲認(rèn)為，教育是一種“典型的公共物品”，因為首先教育是為了造福于他人乃至全社會，其次教育從文化、精神、體制、社會環(huán)境諸方面開發(fā)人的潛能，為人類的生產(chǎn)和發(fā)展創(chuàng)造基本條件［4］。厲以寧認(rèn)為，義務(wù)教育、廣播電視教育、各種特殊教育屬于公共產(chǎn)品，因為這些教育的提供是由政府在稅收的基礎(chǔ)上向全社會免費提供的，也就是費用是否由稅收來支付是判斷公共產(chǎn)品的一個重要標(biāo)準(zhǔn)［5］。王一濤，安民認(rèn)為，教育是否是公共產(chǎn)品取決于教育的提供方式，“教育和其他商品和服務(wù)一樣，其產(chǎn)品屬性依賴于被提供的方式，教育（即使是基礎(chǔ)教育）既可以作為公共產(chǎn)品，又可以作為私人產(chǎn)品。如果政府實行義務(wù)教育制度，教育由政府以免費的形式向社會公眾提供，那么此種教育就是公共產(chǎn)品。如果教育由市場提供，且以交學(xué)費作為接受教育的條件，那么此種教育就是私人產(chǎn)品?！保?］那么高等教育到底是純公共產(chǎn)品，還是私人產(chǎn)品呢？我們應(yīng)該從公共產(chǎn)品的定義來界定這一概念。公共產(chǎn)品就是要同時具備非競爭性和非排他性，二者缺一不可。而外部性則不是判別公共產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，我們可以從一個產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性推導(dǎo)出其是公共產(chǎn)品的結(jié)論，但卻不能從其具有外部性得出相同結(jié)論，盡管多數(shù)公共產(chǎn)品具有外部性特征。對高等教育性質(zhì)的問題我們應(yīng)該從這一概念的基本內(nèi)涵展開討論。

高等教育具有外部性這是一個得到廣泛認(rèn)同的命題，因為教育可以使個人的素質(zhì)得到全面提高，從而可以提高全社會的文明程度、創(chuàng)造出和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和氛圍、提高個人的收入并且提高整個社會的福利水平等等。但是外部性是公共產(chǎn)品的必要條件而非充分條件，因而高等教育具有外部性特征并不能得出其是公共產(chǎn)品的結(jié)論。

按照誰受益誰付費的原則，從高等教育強烈的外部性且政府是高等教育最大的受益者這一角度來看，政府應(yīng)該對該產(chǎn)品的提供負有責(zé)任，但這依然不能得出由政府提供的高等教育是完全公共產(chǎn)品的結(jié)論。比如公共圖書館，其投資來源是政府的稅收收入，設(shè)立的目的是提高社會成員的文化素質(zhì)，滿足社會成員的文化精神需要，而且同樣具有外部性，因為圖書的使用者提高自身素質(zhì)和能力的同時也使社會受益。但是圖書的使用具有排他性，比如同一本圖書不能同時被另外的讀者借閱，不同讀者之間是相互排斥的。這一論述同樣適用于高等教育，在我國當(dāng)前教育資源還比較匱乏的時代，相對于規(guī)模龐大的就學(xué)需求，政府提供的公立大學(xué)數(shù)量有限，同時每個大學(xué)所能容納的學(xué)生數(shù)量也很有限。所以在政府出資建立的大學(xué)中，競爭性同樣存在，社會并不能給每個成員提供到清華、北大接受教育的機會。

事實上，即使是在學(xué)術(shù)界普遍達成的義務(wù)教育是公共產(chǎn)品這一共識上，同樣存在類似問題。由于地域、投入程度、師資水平的差異，社會并不能保證每一名義務(wù)教育的接受者享有同等水平、同等質(zhì)量的教育，即在義務(wù)教育領(lǐng)域依然存在排他性。

讓我們再來分析高等教育是否具有非競爭性。當(dāng)前高等學(xué)校擴招是一種普遍存在的現(xiàn)象，我們先考察學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施和師資隊伍相對滯后于擴招規(guī)模的情況。如果說在高校的學(xué)生規(guī)模尚不飽和的狀態(tài)下，增加一名學(xué)生還不足以降低教學(xué)的質(zhì)量和提高教學(xué)成本，那么當(dāng)學(xué)生規(guī)模已經(jīng)趨于飽和甚至過于龐大時，新學(xué)生的加入勢必侵蝕原有學(xué)生的資源，如教師難以對每個學(xué)生進行有針對性的輔導(dǎo)，自習(xí)室數(shù)量不足，學(xué)生食堂的排隊現(xiàn)象。這些都說明在教學(xué)資源有限的情況下，高等教育同樣具有競爭性，超過適度規(guī)模學(xué)生的加入會改變適度規(guī)模內(nèi)學(xué)生的收益曲線，降低他們的福利水平。

由此可見，高等教育從嚴(yán)格意義上講，并不具備公共產(chǎn)品的屬性，哪怕該產(chǎn)品由稅收來支持，由政府來提供。事實上，純粹的公共產(chǎn)品在現(xiàn)實世界中是很難找到的，即使是我們認(rèn)為是極端情況的國防。比如西沙群島、南沙群島這些遠離本土的地區(qū)由于我國不具有持續(xù)遠程打擊能力的戰(zhàn)略武器而屢屢受到某些東南亞國家的侵占，如果要對該地區(qū)的居民提供同樣的國防保護，就必須生產(chǎn)并擁有航空母艦。不生產(chǎn)航母就會把這一區(qū)域的居民排斥在國防保護之外，生產(chǎn)就會使國防的邊際成本上升。但我們并不會因為這一原因就認(rèn)為國防不是公共產(chǎn)品。所以，盡管我們不能從公共產(chǎn)品定義的角度得出高等教育是完全公共產(chǎn)品的結(jié)論，但是這并不能否定高等教育所具有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。

但是私立高校卻不是公共產(chǎn)品。從設(shè)立的目的來看，私立高校并不是為了促進公共利益的提高，而單純是為了通過對初始投入資本的運行和管理實現(xiàn)資本的增殖，而且其擁有足夠的能力識別未付費者并將其排斥在受教育的范圍之外。同時，在私立高校就讀的學(xué)生，不但要支付學(xué)費而且學(xué)費的數(shù)額也高于公立高校，其額度足以補償學(xué)校運行的費用并有結(jié)余，使其所有者獲得相應(yīng)的利潤。所以盡管由市場提供的高等教育同樣具有正的外部性，其依然是私人產(chǎn)品。

由此我們可以得出一個簡單結(jié)論，當(dāng)由政府出資建立的公立大學(xué)處在適度規(guī)模時，由于其相對較弱的競爭性和排他性，這樣的高等教育具有部分公共產(chǎn)品的屬性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是，由市場提供的高等教育，由于其能通過有效的手段將為付費者排斥在受教育之外，則這部分高等教育屬于私人產(chǎn)品的范疇。

三、高等教育的供給

高等教育由不同的主體提供時，其屬性是完全不同的，所以完全可以在由政府為主導(dǎo)提供高等教育的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)投資主體的多元化。

（一）從高等教育所具有的強外部性來看，政府要承擔(dān)高等教育主要供給者的角色

從成本分擔(dān)機制來看，本著誰受益誰付費的原則，在高等教育的供給上政府必須負有責(zé)任。高等教育在提高社會成員素質(zhì)、凈化社會環(huán)境、傳承人類文明、改善就業(yè)結(jié)構(gòu)、推動經(jīng)濟發(fā)展、提升全社會福利水平等方面的作用已經(jīng)得到理論界和全社會的廣泛共識，所以在高等教育所帶來的收益中，政府是最大的贏家，政府理應(yīng)對高等教育承擔(dān)責(zé)任。

在政府提供高等教育的過程中，依然存在以下幾個問題：

1.政府直接投資建立學(xué)校還是提供間接的補貼。如果是提供補貼，那么是補貼學(xué)校還是直接補貼學(xué)生本人？

2.在政府直接投資建立學(xué)校的問題上，中央政府和地方政府分別應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任？從我國的現(xiàn)有體制來看，地方高校的建設(shè)和發(fā)展都依賴于地方財政，這就出現(xiàn)了如下問題，首先由于市場經(jīng)濟條件下，人力資本的流動是受市場來調(diào)節(jié)的，隨著我國戶籍制度的逐步放松，勞動力的流動必然會愈加活躍，那么作為初始出資人的地方政府并不能享有投資所帶來的收益，勢必會削弱其投資的積極性。其次由于各地方政府財政實力的差異導(dǎo)致不同地區(qū)在高等教育投入上的差異，低水平的教育不利于當(dāng)?shù)厝肆Y本水平的提升，進一步會影響該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展從而致使對高校投入的不足，當(dāng)?shù)胤礁咝Ｍ耆傻胤截斦С謺r，難免會使地方高校的發(fā)展陷入惡性循環(huán)，從而出現(xiàn)在享有教育資源上的事實不平等。中央政府應(yīng)該采取何種措施以避免此種情況的出現(xiàn)。

3.如何提高政府投資的效率。國有高校資源運行低效是我國當(dāng)前體制下存在的一個不爭事實，如何提供一種有效的制度安排以提高效率是當(dāng)下我們所要關(guān)注的一個重要問題。

但是，不論在政府提供高等教育的過程中存在何種問題，都不能改變政府在當(dāng)中的責(zé)任和義務(wù)。需要思考的只是我們應(yīng)該如何提高供給數(shù)量以及改善運行的效率。

（二）從個人在接受高等教育中獲得收益的情況來看，受教育者應(yīng)該承擔(dān)部分費用

盡管高等教育具有強烈的外部性，但其直接受益者卻是受教育者本人。通過接受高等教育，可以提高個人的人力資本價值、提升個人社會地位、提高收入水平、改善個人生活和生存環(huán)境。所以作為直接受益人的個人有理由為自己接受的教育付費。

這里要做出區(qū)分的是，在公立高校和私立學(xué)校收費上要有所不同。在公立學(xué)校內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)從教育所具有的公益性出發(fā)，政府承擔(dān)其中主要的費用，對受教育者個人收費的規(guī)模應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)限制，高校的經(jīng)營要把握非營利性原則，高校運行費用的補償應(yīng)當(dāng)主要依靠政府投入實現(xiàn)。過高的收費門檻會將相當(dāng)部分學(xué)生拒之門外，這不但有違教育公益性的初衷，而且會人為的導(dǎo)致教育的不公平。在私立學(xué)校內(nèi)部，由于私立學(xué)校營利性的要求，應(yīng)當(dāng)按照市場化原則以及成本分擔(dān)的原則進行收費。但是因為高等教育所具有的特殊性質(zhì)，學(xué)費不宜定得太高。

另外，對貧困學(xué)生的收費要充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付的職能，進行必要的補貼，同時要針對不同的情況進行學(xué)費的減免，通過獎學(xué)金、助學(xué)金以及低息助學(xué)貸款等方式維護貧困學(xué)生平等接受教育的權(quán)利。

（三）高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，決定了在政府提供的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)由市場進行必要的補充

首先，由市場提供高等教育具有技術(shù)上的可能性。因為民辦高校能夠有效地辨別受教育者是否支付了費用從而將未付費者排除在受教育的范圍之外，有效避免“搭便車”的現(xiàn)象，使提供高等教育的市場參與主體通過市場化運作的手段獲得相應(yīng)的經(jīng)濟利益。

其次，在國家財力有限的情況下，政府提供的高等教育并不足夠和充分，積極利用市場引導(dǎo)民間資本流向高等教育并分享其中的利益具有可行性也具有合理性。這就要求我們對私立高校給予更多的寬容與支持，提高對私立高校教育學(xué)歷的認(rèn)可程度，減少對私立高校的歧視。

第三，不同的學(xué)生由于具有不同的家庭背景和經(jīng)濟狀況，所以也就具有不同的投入和收益曲線，在對未來不同預(yù)期的情況下，多樣化的高等教育為其提供了更多的選擇。

最后，私立大學(xué)的出現(xiàn)為高等教育注入新鮮血液并帶來活力的同時，也有效地引入了市場競爭機制，優(yōu)勝劣汰適者生存是市場經(jīng)濟條件下的不二法則，在強大的市場競爭壓力下，公立高校必須有效地改變其資源運行效率低下的現(xiàn)狀，提高高校資源運行效率。

所以說，引入市場機制，使高等教育提供主體實現(xiàn)多元化，有利于提高高等教育的供給數(shù)量，優(yōu)化供給水平，從整體上促進高等教育的發(fā)展與繁榮。對于如何引入市場機制，我國已經(jīng)開始了多種積極有益的探索，比如由企業(yè)出資建立（吉利大學(xué)）、通過資本市場上市融資（新東方教育集團）等等。我們不但要支持投資主體多元化，同時也要鼓勵資金來源的多元化、組織形式和實現(xiàn)方式的多元化［7］。

需要指出的是，盡管私立高校是作為一個經(jīng)濟實體進入高等教育供給這一過程，但是教育的公益性決定了私立高校不能把營利性作為其唯一的目標(biāo)。這就需要政府在對待私立高校的政策上有適當(dāng)?shù)膬A斜，要有別于其他的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，比如在學(xué)校用地上給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，在稅收上給予適當(dāng)?shù)臏p免。當(dāng)然政府對私立高校的管理自然也就不同于其他的行業(yè)，比如在收費制度上要進行必要的管制，防止其為了提高經(jīng)濟效益濫收學(xué)費。

另外，在實現(xiàn)政府和市場同時提供高等教育，二者相互促進、良性互動、共同提高的基礎(chǔ)上，要積極引導(dǎo)社會慈善基金對高等教育的資助。從國外的經(jīng)驗來看，來自社會的募捐以及通過教育福利彩票籌集的資金已經(jīng)成為支持高等教育發(fā)展的一支重要力量。鼓勵社會公益基金對高等教育的支持發(fā)展教育福利彩票將在一定程度上改善我國高等教育投入不足的現(xiàn)狀，是提高高等教育供給數(shù)量和水平的一種積極手段。

總的說來，高等教育的屬性決定了它準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，其巨大的外部性要求必須由政府擔(dān)當(dāng)起主要提供者的角色，而政府供給的不足又使市場提供具有可能性和必要性。當(dāng)前我們所要做的是如何充分動員政府和社會的力量保證高等教育的充分供給，并在此基礎(chǔ)上積極探索如何有效提高高校資源的運行效率。

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(責(zé)任編輯 東 彥)