楊順湘

摘要：在科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，重慶被國(guó)家批準(zhǔn)成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這是在新的歷史條件下中國(guó)深化改革的戰(zhàn)略謀劃。試驗(yàn)區(qū)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展先行先試，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，絕不僅僅是為本地區(qū)的發(fā)展尋找更好的途徑和模式，而最終目的則是把解決本地實(shí)際問(wèn)題與攻克面上共性難題結(jié)合起來(lái)，為推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及全國(guó)性的改革提供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：重慶試驗(yàn)改革； 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)； 欠發(fā)達(dá)地區(qū)； 土地流轉(zhuǎn)； 普適性機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）04-0167-05

近年來(lái)，為促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，全國(guó)各地結(jié)合本地實(shí)際，創(chuàng)造出了許多較好的經(jīng)驗(yàn)和做法，這些不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，豐富和完善了既定模式。就欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中西部而言，亦出現(xiàn)了湖南瀏陽(yáng)市“股田制”模式、寧夏平羅縣“土地信用合作社”模式、四川成都溫江區(qū)模式等。本文僅對(duì)重慶全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新普適性機(jī)制進(jìn)行考察。

一、 重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)態(tài)勢(shì)

目前重慶市39個(gè)區(qū)縣（不含渝中區(qū)，下同）農(nóng)村集體所有土地共12223．57萬(wàn)畝，包括3363萬(wàn)畝耕地、4937．25萬(wàn)畝林地和356．1萬(wàn)畝牧草地等；農(nóng)村建設(shè)用地749．47萬(wàn)畝，其中宅基地207．9萬(wàn)畝，宅基地建房用地171．2萬(wàn)畝；未利用地1061．85萬(wàn)畝。平均每個(gè)農(nóng)村人口擁有常用耕地1．51畝。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地1996．63萬(wàn)畝，涉及承包農(nóng)戶680．49萬(wàn)戶，占全市農(nóng)戶總數(shù)的97．91%，家庭承包合同669．19萬(wàn)份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證644．34萬(wàn)份。家庭承包耕地中，歸村所有67．33萬(wàn)畝，歸組所有1923．89萬(wàn)畝，其它權(quán)屬5．40萬(wàn)畝。2006年，全市征收征用農(nóng)戶承包耕地10．99萬(wàn)畝，涉及農(nóng)戶8．50萬(wàn)戶，涉及農(nóng)業(yè)人口26．28萬(wàn)人。

（一）土地流轉(zhuǎn)情況

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了自發(fā)、引導(dǎo)和規(guī)范三個(gè)階段的積極探索和有益嘗試。一是1984年至1995年為自發(fā)流轉(zhuǎn)階段。1984年耕地延長(zhǎng)承包期15年以后，一些勞動(dòng)力少的農(nóng)戶或勞動(dòng)力外出的農(nóng)戶將部分或全部責(zé)任田委托親友或勞動(dòng)力充裕的農(nóng)戶耕作，收取一定數(shù)量的實(shí)物，是農(nóng)戶自發(fā)、零星、分散、短時(shí)間內(nèi)的轉(zhuǎn)包。二是1995年至2000年為引導(dǎo)流轉(zhuǎn)階段。1995年底耕地延長(zhǎng)承包期30年，政府積極發(fā)動(dòng)、大力引導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，1999年開始推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將發(fā)展特色、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)納入“百萬(wàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程”，進(jìn)一步加快了土地流轉(zhuǎn)步伐。三是2000年以來(lái)為規(guī)范流轉(zhuǎn)階段。這一階段土地流轉(zhuǎn)步伐更快、規(guī)模更大、形式更靈活。截止2006年底，重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)耕地217．39萬(wàn)畝，占耕地的6．46%，占承包耕地的10.84%。全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及行政村8520個(gè)，占行政村總數(shù)的84．1%，涉及農(nóng)戶86．35萬(wàn)戶，占農(nóng)戶總數(shù)的12．46%。全市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的耕地42.08萬(wàn)畝，占全部流轉(zhuǎn)耕地的19．36%。重慶市土地流轉(zhuǎn)具體情況見表1、表2。

表1： 重慶“一圈兩翼”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本情況統(tǒng)計(jì)表

從總體上看，重慶土地流轉(zhuǎn)比例略高于全國(guó)平均水平，排名相對(duì)靠前，低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)水平。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2006年，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積5551．22萬(wàn)畝，重慶市排全國(guó)第14位；全國(guó)流轉(zhuǎn)比例平均為4．57%，重慶市排第10位。與西部省市土地流轉(zhuǎn)相比，重慶市在西部11省市（不含西藏，下同）中流轉(zhuǎn)面積排第3位，低于四川和廣西；從流轉(zhuǎn)比例看，重慶市排第2位，僅低于四川，比西部平均水平高1．79個(gè)百分點(diǎn)，處于相對(duì)領(lǐng)先地位。與浙江、江蘇、廣東、上海等東部發(fā)達(dá)省市比，重慶市流轉(zhuǎn)比例低5個(gè)百分點(diǎn)以上，其中比廣東低15個(gè)百分點(diǎn)。所以本文研究對(duì)象對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有普適性意義。

分析重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，我們可以看到呈主體多元化、方式多樣化、運(yùn)作規(guī)范化、用途合理化、區(qū)域差異化等特征。

第一，參與主體多元化。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快的同時(shí)，大量社會(huì)工商企業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織紛紛介入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參與主體多元化趨勢(shì)凸顯，特別是都市核心圈內(nèi)，有30—40%的農(nóng)村土地流向農(nóng)業(yè)種養(yǎng)專業(yè)大戶和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，50%流向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

第二，流轉(zhuǎn)方式多樣化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式由過(guò)去以轉(zhuǎn)包和互換為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N方式并存，土地托管、委托流轉(zhuǎn)、集中成片流轉(zhuǎn)等也逐步出現(xiàn)。多樣化的流轉(zhuǎn)方式，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要方式有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等（見表2）。從表2可見，在諸流轉(zhuǎn)方式中，轉(zhuǎn)包面積最大，達(dá)1088778畝，比例最高，占50．33%；出租流轉(zhuǎn)439431畝，占20.31%；轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)371632畝，占17．18%；互換流轉(zhuǎn)187454畝，占8.67%；入股在重慶尚處于起步階段，流轉(zhuǎn)面積為25531，僅占1.18%。

表2： 重慶“一圈兩翼”①農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式一覽表 （單位：畝、%）

資料來(lái)源：重慶市農(nóng)業(yè)局提供。

第三，運(yùn)作規(guī)范化。農(nóng)業(yè)稅全免后，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策力度也逐漸加大，農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作經(jīng)濟(jì)組織等經(jīng)營(yíng)主體增多，農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)和商品意識(shí)不斷增強(qiáng)，通過(guò)簽訂土地流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方權(quán)利和義務(wù)的現(xiàn)象趨于普遍，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化趨勢(shì)越來(lái)越明顯。2006年，制定了全市統(tǒng)一的轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等5個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文本和申請(qǐng)書、委托書、變更登記本、流轉(zhuǎn)登記簿等4個(gè)文書，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)由過(guò)去依靠口頭協(xié)議向簽訂書面協(xié)議轉(zhuǎn)變。萬(wàn)州區(qū)通過(guò)簽訂書面協(xié)議流轉(zhuǎn)8．45萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的65%。在具體操作上，流轉(zhuǎn)規(guī)模大的地方主要采取的方式，由村社同社員簽訂合同或委托書，將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)后，再由村社集體對(duì)業(yè)主簽定流轉(zhuǎn)合同。

第四，用途合理化。相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)土地通過(guò)集中流轉(zhuǎn)給合作經(jīng)濟(jì)組織、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和種植大戶，用于規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展主導(dǎo)、優(yōu)勢(shì)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)、高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)、建設(shè)有機(jī)食品基地等。從流轉(zhuǎn)土地用途上看，不改變土地性質(zhì)也不改變土地用途的，主要發(fā)展糧食、蔬菜、油料等，流轉(zhuǎn)面積44．39萬(wàn)畝，占20．4%；不改變土地性質(zhì)但部分改變土地用途的，主要發(fā)展果林、水產(chǎn)養(yǎng)殖、休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)等，流轉(zhuǎn)面積152萬(wàn)畝，占69．9%；不改變土地性質(zhì)但全部改變土地用途的，如建設(shè)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地、農(nóng)副產(chǎn)品加工區(qū)等，流轉(zhuǎn)面積21萬(wàn)畝，占9．7%。

第五，區(qū)域差異化。不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)資源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平各不相同，其土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和方式也各不相同，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分布不均衡態(tài)勢(shì)。從流轉(zhuǎn)規(guī)模來(lái)看，1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈流轉(zhuǎn)面積達(dá)1228748畝，占承包耕地的11．32%；渝東北翼流轉(zhuǎn)面積達(dá)781800畝，占承包耕地的10．93%；渝東南翼流轉(zhuǎn)面積達(dá)163379畝，占承包耕地的4．89%。從效益來(lái)看，區(qū)域差距較大，如出租土地，用于農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)水平較低的地區(qū)，每畝耕地一年租金為300—500斤黃谷：用于工業(yè)、經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，每畝耕地一年租金為1000—3000元。

二、 土地流轉(zhuǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題剖析及改革思路

目前，重慶市土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模偏小，流轉(zhuǎn)面積僅占承包地面積的10．84%，流轉(zhuǎn)面積最小的區(qū)縣僅250畝，流轉(zhuǎn)比例最小的縣僅為1．05%，且規(guī)?；潭炔桓?，流轉(zhuǎn)行為亦不規(guī)范。

（一）重慶市土地流轉(zhuǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題分析

首先，農(nóng)民工農(nóng)村承包土地問(wèn)題。重慶既是一個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力輸出大市，也是一個(gè)農(nóng)民工就業(yè)大市。截止2006年底，全市農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)達(dá)到706．3萬(wàn)人，其中市外務(wù)工的有361．5萬(wàn)人，占51．2%；市內(nèi)務(wù)工的有344．8萬(wàn)人，占48．8%。按行業(yè)和地區(qū)分布看，外出務(wù)工農(nóng)民主要集中在第二、三產(chǎn)業(yè)，其中在第二產(chǎn)業(yè)務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力有298．4萬(wàn)人，占42．2%；在第三產(chǎn)業(yè)務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力有374．4萬(wàn)人，占53%。轉(zhuǎn)移市外農(nóng)民工主要集中在長(zhǎng)三角、珠三角、京津滬等發(fā)達(dá)地區(qū)，約占69%，達(dá)249萬(wàn)人；到西部地區(qū)農(nóng)民工近年有較大增長(zhǎng)，約占17%，達(dá)61萬(wàn)人；其它地區(qū)占14%，約51萬(wàn)人。同時(shí)，重慶市也是一個(gè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)較大地區(qū)，截止2006年底，全市共吸納農(nóng)民工530萬(wàn)人，其中來(lái)自市外的農(nóng)民工約18．5萬(wàn)人。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析，重慶市農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移城市務(wù)工就業(yè)中逐漸分化為三部分：一是融入城市主流社會(huì)，并起一定的行業(yè)骨干作用的約占10%左右，約53萬(wàn)人；二是進(jìn)入城市社會(huì)，站穩(wěn)腳跟能夠維持基本生活的約占75%，約400萬(wàn)人；三是城市邊緣群體，僅能維持溫飽的約占15%，約77萬(wàn)人。其基本特征：一是農(nóng)民工分布區(qū)域較廣，以主城區(qū)為主；二是農(nóng)民工從事行業(yè)集中，以三產(chǎn)業(yè)為主；三是農(nóng)民工綜合素質(zhì)總體偏低，初中及以下文化者居多；四是農(nóng)民工年齡差異較大，青壯年男性居多。

農(nóng)民工對(duì)農(nóng)村承包土地具有較強(qiáng)的依附性。據(jù)重慶市農(nóng)業(yè)辦公室1000戶入戶調(diào)查，并就農(nóng)民工心理狀況、在城市工作生活狀況及在城市面臨其它問(wèn)題的總結(jié)分析顯示：一是農(nóng)民工存在“兩不”心理。一方面隨著國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民工獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不但不再繳納農(nóng)業(yè)稅，還可以獲得一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，農(nóng)民工“不愿”交出其承包地；另一方面，由于當(dāng)前城市尚未為農(nóng)民工建立起住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女教育和社保等各方面保障機(jī)制，農(nóng)村承包土地仍是農(nóng)民工的“根”和生活保障的最后一道防線，失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就失去了這份保障，農(nóng)民工“不敢”交出農(nóng)村承包地。二是農(nóng)民工在城市的收入雖然遠(yuǎn)高于其在農(nóng)村的收入，但相對(duì)于城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)，基本上屬于低收入階層。前者決定了農(nóng)民愿意進(jìn)城務(wù)工，這既是城市發(fā)展加快、城市差距擴(kuò)大和農(nóng)村就業(yè)不充分的必然結(jié)果，也是當(dāng)前農(nóng)民提高收入，改善生活的有效途徑；后者決定了農(nóng)民工目前大部分尚沒(méi)有能力在城市定居，農(nóng)村仍然是絕大部分農(nóng)民工的最后選擇，農(nóng)村土地承包收益仍然是農(nóng)民工收入的核心基礎(chǔ)。三是農(nóng)民工在城市除了面臨工作機(jī)會(huì)少、工作壓力大、收入水平低問(wèn)題外，還面臨著維權(quán)服務(wù)、醫(yī)療、失業(yè)等方面的問(wèn)題。倘若他（她）們放棄農(nóng)村承包土地將戶口遷入城市，還將面臨著子女就學(xué)、住房、養(yǎng)老、社會(huì)保障等方面的問(wèn)題，其收入尚不足以支付其全家在城市的各種支出。

其次，“農(nóng)地入股”問(wèn)題。近年來(lái)，各地為推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，積極探索和推廣“公司+基地”和“公司+農(nóng)民合作組織”、“訂單農(nóng)業(yè)”等模式。這些模式，存在利益機(jī)制不緊密、組織太松散、融資艱難等問(wèn)題。重慶市農(nóng)業(yè)部門從加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社指導(dǎo)管理以及完善擔(dān)保服務(wù)體系著手，支持引導(dǎo)“農(nóng)地入股”公司規(guī)范健康發(fā)展。目前，重慶市35家“農(nóng)地入股”公司經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)近5000萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入約4500萬(wàn)元，爭(zhēng)取國(guó)開行重慶分行貸款2242．8萬(wàn)元，入股農(nóng)戶1.1萬(wàn)戶，入股農(nóng)地2．07萬(wàn)畝。全市目前入股農(nóng)地僅占農(nóng)民承包耕地的0．11%，“農(nóng)地入股”尚處在探索階段。毫無(wú)疑問(wèn)，“農(nóng)地入股”是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的重大創(chuàng)新，從總體上看，有利于促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理配置，充分調(diào)動(dòng)城市的資金、技術(shù)、人才要素向農(nóng)村流動(dòng)，拓展以規(guī)?；I(yè)化、集約化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間。但“農(nóng)地入股”登記為股份制公司在操作層面上還應(yīng)防范風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步探索和完善。

審視重慶市“農(nóng)地入股”狀況，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題亟需關(guān)注和防范?！稗r(nóng)地入股”并登記為股份制公司，應(yīng)關(guān)注兩大風(fēng)險(xiǎn)：一是隱名股東公司權(quán)益保護(hù)的法律風(fēng)險(xiǎn)?！豆痉ā返诙臈l規(guī)定“有限責(zé)任公司由五十個(gè)以下股東出資設(shè)立”，第七十九條規(guī)定“設(shè)立股份有限公司，應(yīng)當(dāng)有二人以上二百人以下為發(fā)起人。”按照重慶市人均承包地面積計(jì)算，成立的公司最多可經(jīng)營(yíng)150—160畝土地，不利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為規(guī)避該條款，重慶市“農(nóng)地入股”登記的公司均采取股權(quán)代理制的方式，有一部分農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然入了股，卻不能進(jìn)行股東登記。公司權(quán)益由股東享受，是法律明文規(guī)定的，如果出現(xiàn)糾紛，未進(jìn)行登記的股東權(quán)益面臨不受法律保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。二是農(nóng)地入股公司償清風(fēng)險(xiǎn)?！稇椃ā返诎藯l規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”；《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度”，第四條規(guī)定“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”；最高人民法院法釋〔2005〕6號(hào)第十五條規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效”?？傊?，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是受憲法、法律嚴(yán)格保護(hù)的，不能在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定其它權(quán)益?！稗r(nóng)地入股”登記公司的注冊(cè)資本中有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種資本存在瑕疵，不能得到與其它資本平等確認(rèn)。有鑒于此，國(guó)家行政主管部門必須態(tài)度鮮明。農(nóng)業(yè)部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到重慶市實(shí)地調(diào)研“農(nóng)地入股”登記公司后，認(rèn)為仁偉果業(yè)和宗勝兩家公司實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民自愿聯(lián)合入股。對(duì)其登記為公司，表明三個(gè)基本態(tài)度：首先是穩(wěn)妥?！稗r(nóng)地入股”登記為公司是法律沒(méi)有禁止的有益探索，但目前尚不完善，在先行先試、總結(jié)完善的過(guò)程中，必須穩(wěn)妥，不能一哄而起，全面鋪開。其次是全國(guó)不宜開口子。土地制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本制度，涉及農(nóng)民生活和保障、農(nóng)村穩(wěn)定以及國(guó)家安全，在觸及其核心制度的改革上，目前不宜在全國(guó)普遍推廣。最后是工商企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)可以采取租賃的方式，農(nóng)民自愿聯(lián)合“農(nóng)地入股”可采取農(nóng)民專業(yè)合作社的方式。

（二）助推土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的改革思路

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的目標(biāo)，是要從根本上解決城鄉(xiāng)分割及發(fā)展不平衡的問(wèn)題，為打破城鄉(xiāng)界限、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障。審視重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本態(tài)勢(shì)，筆者認(rèn)為，在有效推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程應(yīng)著力加大農(nóng)地改革力度。

第一，通過(guò)穩(wěn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，消除產(chǎn)權(quán)的模糊性和不穩(wěn)定性，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，使土地資源適當(dāng)集中在具有生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民手中。借以改變農(nóng)村單戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，經(jīng)營(yíng)所得少，雖然一些農(nóng)民成為城市居民，但他們讓出的土地再次被集體經(jīng)濟(jì)組織成員均分，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模依然小，土地零碎、流轉(zhuǎn)價(jià)值低，直接導(dǎo)致農(nóng)民收入水平低的窘?jīng)r。

第二，開放土地經(jīng)營(yíng)模式，松緩特殊經(jīng)濟(jì)福利、政治權(quán)利和身份對(duì)土地的依附性，使土地單純作為一仲生產(chǎn)資源在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。借以改變土地經(jīng)營(yíng)模式呈現(xiàn)的較強(qiáng)的封閉型，而農(nóng)民、土地、經(jīng)濟(jì)福利、政治權(quán)利被緊緊地捆綁在一起，集體外部人很難進(jìn)入其中，土地資源配置效益低的困境。

第三，培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人才，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量和附加值，并對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者設(shè)立技術(shù)準(zhǔn)入“門檻”。借以改變農(nóng)業(yè)技術(shù)水平低，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)低價(jià)低，青壯年農(nóng)民普遍外出打工，留守的勞動(dòng)力難以承擔(dān)提高生產(chǎn)技術(shù)的任務(wù)，即使在本土打工，亦難以在農(nóng)業(yè)技術(shù)提高上投入足夠精力的狀況。

總之，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)程中農(nóng)地改革的總體思路是：變革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、土地和宅基地有償收歸國(guó)家所有，農(nóng)民的土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)民，有效期不受時(shí)間限制，可依法自由交易，農(nóng)民僅代表一種職業(yè)，和戶口不再有直接關(guān)系；政府給與放棄土地的農(nóng)民和集體以高出一般水平的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并為農(nóng)民提供就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的優(yōu)惠待遇；政府出面調(diào)整農(nóng)業(yè)用地，使每一塊待出售的土地都具有一定規(guī)模；對(duì)新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者設(shè)立技術(shù)準(zhǔn)入“門檻”，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)；積極支持公共事業(yè)發(fā)展，提高公共服務(wù)和社會(huì)福利水平。

三、努力創(chuàng)造欠發(fā)達(dá)地區(qū)普適性意義的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制

重慶市創(chuàng)新的對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有普適性意義的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制主要是，要緊緊圍繞加快創(chuàng)新農(nóng)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，結(jié)合不同的流轉(zhuǎn)方式，突出重點(diǎn)，切實(shí)抓好流轉(zhuǎn)規(guī)劃布局、流轉(zhuǎn)主體培育、流轉(zhuǎn)組織體系、流轉(zhuǎn)規(guī)范管理、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)化解等。

（一）創(chuàng)新規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制

依據(jù)既定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，立足誠(chéng)鄉(xiāng)總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求，圍繞特色產(chǎn)業(yè)布局和重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，編制農(nóng)用地流轉(zhuǎn)總體布局和規(guī)劃，把握土地流轉(zhuǎn)總量、結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)平衡，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)區(qū)域、優(yōu)勢(shì)主體集中。

（二）創(chuàng)新流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制

首先是加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估論證。對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的業(yè)主，應(yīng)根據(jù)土地面積、農(nóng)戶數(shù)量分級(jí)建立審查制度。建立土地流轉(zhuǎn)最低指導(dǎo)價(jià)和土地效益遞增機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)每一個(gè)流轉(zhuǎn)業(yè)主從資金實(shí)力和誠(chéng)信狀況等方面進(jìn)行審查，對(duì)達(dá)到較大面積、較多農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)，應(yīng)提交區(qū)縣有關(guān)部門進(jìn)行綜合審定，并報(bào)區(qū)縣政府備案。其次是規(guī)范簽訂流轉(zhuǎn)合同。進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性文本。明確流轉(zhuǎn)土地的面積、流轉(zhuǎn)的期限和起止日期、流轉(zhuǎn)土地的用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式、流轉(zhuǎn)合同到期后地面附著物及相關(guān)設(shè)施的處理和違約責(zé)任等內(nèi)容。委托發(fā)包方或中介服務(wù)組織流轉(zhuǎn)的，應(yīng)由承包方出具土地流轉(zhuǎn)委托書。最后是加強(qiáng)合同監(jiān)督管理。承包方提出的轉(zhuǎn)讓要求，應(yīng)征得發(fā)包方同意。受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地再流轉(zhuǎn)的，必須經(jīng)原承包方同意。對(duì)已流轉(zhuǎn)的土地，通過(guò)開展全面清理，補(bǔ)全流轉(zhuǎn)手續(xù)；對(duì)合同條款不清、標(biāo)的顯失公平的合同，通過(guò)說(shuō)服引導(dǎo)、利益平衡的辦法引導(dǎo)雙方簽訂新合同，并做好備案、登記和歸檔工作。

（三）創(chuàng)新主體多元機(jī)制

首先是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶，也可以是農(nóng)業(yè)企業(yè)和組織、城市工商企業(yè)、事業(yè)法人或城鎮(zhèn)居民，還可以是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或者農(nóng)業(yè)科研推廣單位引導(dǎo)其它經(jīng)營(yíng)主體參與流轉(zhuǎn)。其次是發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社。制定加塊農(nóng)民專業(yè)合作社的各項(xiàng)支持政策。鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行合作生產(chǎn)，支持農(nóng)民專業(yè)合作社承接和連片開發(fā)經(jīng)營(yíng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地。再其次是壯大集體經(jīng)濟(jì)組織。探索農(nóng)村土地承包權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式，對(duì)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的集體經(jīng)濟(jì)組織，可以在農(nóng)民同意后，進(jìn)行土地承包權(quán)股份化改造。鼓勵(lì)跨村、鎮(zhèn)、區(qū)縣承租土地。最后是做強(qiáng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)租賃和聯(lián)結(jié)農(nóng)民土地、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；a(chǎn)基地。

（四）探索建立土地承包權(quán)和宅基地退出機(jī)制

重慶市已有一大批在城市長(zhǎng)期居住，并有穩(wěn)定就業(yè)單位和穩(wěn)定收入來(lái)源的農(nóng)民，其承包地長(zhǎng)期閑置，或流轉(zhuǎn)給他人耕種，宅基地和住房也長(zhǎng)期空置，其土地流轉(zhuǎn)收益不僅不能得到有效保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，城市也沒(méi)有為其提供城市居民的待遇，社會(huì)保障狀況令人堪憂，迫切期待出臺(tái)土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房等有關(guān)政策，徹底改變這種尷尬局面。農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有兩種實(shí)現(xiàn)形式，即國(guó)家征用和退回原發(fā)包方（集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)）。國(guó)家征用土地，按照國(guó)家現(xiàn)有政策給予補(bǔ)償，退回原發(fā)包方，國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織可給予一定的補(bǔ)助補(bǔ)償。宅基地及住房，有著較高的市場(chǎng)價(jià)值，通過(guò)出臺(tái)一定政策鼓勵(lì)農(nóng)民退出，將能實(shí)現(xiàn)更高的收益，有利于土地集約利用。

第一，探索建立土地承包權(quán)退出機(jī)制。應(yīng)收回的土地，集體經(jīng)濟(jì)組織必須及時(shí)收回。支持和鼓勵(lì)長(zhǎng)期外出遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民自愿放棄承包地；對(duì)自愿放棄承包地的農(nóng)民，要結(jié)合不同類型區(qū)域，制定相應(yīng)的鼓勵(lì)政策；對(duì)其中退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，根據(jù)本地財(cái)力狀況，可給予一定的補(bǔ)償、補(bǔ)助，幫助落實(shí)其當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民待遇和同等社會(huì)保障，但不得高于本地國(guó)家征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第二，探索宅基地退出機(jī)制。一是參照國(guó)有土地級(jí)別規(guī)定，將各區(qū)域宅基地合理確定級(jí)別參數(shù)。二是按照對(duì)應(yīng)區(qū)域的土地級(jí)別參數(shù)，將農(nóng)民擁有的宅基地面積折算為整個(gè)地區(qū)流通使用，不改變?cè)杏猛镜耐恋厥褂闷谙拗笜?biāo)。這種期權(quán)指標(biāo)為原承包權(quán)人或建設(shè)用地權(quán)人所有，既作為所有人參與有關(guān)收益分配的依據(jù)，也是其以宅基地?fù)Q住房的折抵價(jià)值。在沒(méi)有落戶前，其宅基地和住房可繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施或出租他人使用，收益仍歸其所有。三是接受其落戶的地方，相應(yīng)增加該地農(nóng)村建設(shè)用地期權(quán)面積，同時(shí)應(yīng)為落戶農(nóng)民提供住房和城鎮(zhèn)居民同等社會(huì)保障待遇等。四是其原籍所在地應(yīng)該核減農(nóng)村建設(shè)用地期權(quán)面積，并與高山移民相結(jié)合，與復(fù)耕相結(jié)合，承擔(dān)宅基地和住房的整理工作。五是落實(shí)退地配套政策。對(duì)于符合條件的人員同意退地，由戶口接受方，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，落實(shí)城鎮(zhèn)居民待遇，確保其有房住和同等社會(huì)保障待遇等。在房屋安置上可采取定向劃地安置、貨幣補(bǔ)貼、廉租房方式；在就業(yè)扶持上可參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)轉(zhuǎn)非人員安置標(biāo)準(zhǔn)，給予一次性轉(zhuǎn)移就業(yè)補(bǔ)助；在醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)上，可實(shí)行“農(nóng)戶自由選擇，比照現(xiàn)行政策，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼”原則；對(duì)退地農(nóng)民轉(zhuǎn)成市民后，其子女入學(xué)按城鎮(zhèn)居民子女同等對(duì)待，在戶籍所在地就近入學(xué)，退地農(nóng)民轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民后，其子女亦享受義務(wù)教育階段政策；符合相關(guān)規(guī)定的退地農(nóng)戶，可享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障。

（五）探索地票置換城鄉(xiāng)土地機(jī)制

2004年12月4日，重慶在全國(guó)首家農(nóng)村土地交易所正式掛牌成立，國(guó)家國(guó)土資源部副部長(zhǎng)鹿心社在成立儀式上表示，希望其建設(shè)成為立足西南、輻射西部、面向全國(guó)的農(nóng)村土地交易大市場(chǎng)，為重慶和全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

地票系指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。農(nóng)村土地交易所主要交易地票。交易所最具創(chuàng)新的運(yùn)行方式是通過(guò)“地票”這一手段，把城市郊區(qū)的土地和農(nóng)村的宅基地進(jìn)行置換，從而擴(kuò)大了城市的建設(shè)用地面積，又不減少耕地面積。當(dāng)一地票交易后，持有地票的人就獲得了在主城區(qū)或者其他區(qū)縣城郊購(gòu)地的權(quán)利，而政府就拿這個(gè)地票交易的錢到農(nóng)村去復(fù)墾相同面積的建設(shè)用地作為耕地，并用這筆錢來(lái)補(bǔ)償農(nóng)村建設(shè)用地的權(quán)益人。

（六）建立耕地撂荒監(jiān)控機(jī)制

調(diào)查結(jié)果，重慶市全市撂荒地達(dá)53．6萬(wàn)畝，占耕地的1．59%，占承包耕地的2．68%（即撂荒率），涉及農(nóng)戶42．47萬(wàn)戶，占農(nóng)戶總數(shù)的6．24%。因此重慶及欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立耕地撂荒監(jiān)控機(jī)制勢(shì)在必行。其一是建立撂荒地監(jiān)測(cè)制度。以區(qū)縣為單位建立農(nóng)村承包耕地撂荒監(jiān)測(cè)制度，適時(shí)監(jiān)測(cè)撂荒地變動(dòng)情況。其二是依法收回撂荒耕地。對(duì)超過(guò)1年期限的撂荒地，村社集體經(jīng)濟(jì)組織可通過(guò)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、或組織人員代耕、出租、入股等流轉(zhuǎn)方式，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)承包經(jīng)營(yíng)耕地（含基本農(nóng)田）的單位或個(gè)人連續(xù)兩年棄耕撂荒的，原發(fā)包單位應(yīng)終止承包經(jīng)營(yíng)合同，收回發(fā)包耕地。有針對(duì)性地進(jìn)行復(fù)耕，對(duì)拒不復(fù)耕的農(nóng)戶，村社可按法定程序收回，采取多種方式重新發(fā)包。其三是建立耕地撂荒懲罰機(jī)制。對(duì)于不愿耕種，又不愿委托他人代耕或拒絕流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，造成耕地撂荒的，每年由村社集體經(jīng)濟(jì)組織，視不同情況，收取一定數(shù)額的撂荒費(fèi)，具體標(biāo)準(zhǔn)可由農(nóng)業(yè)、土地管理部門制定。對(duì)擅自棄地撂荒達(dá)到半年以上的承包戶，取消本輪承包期內(nèi)對(duì)村社集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整土地的權(quán)利。其四是建立撂荒地開發(fā)鼓勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)有條件的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體開發(fā)利用撂荒地，在享受土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)政策的基礎(chǔ)上，可給予其更大比例、更大范圍的優(yōu)惠。最后是優(yōu)先納入退耕還林計(jì)劃。對(duì)零星、分散、偏遠(yuǎn)、瘠薄等不便管理的耕地，可適當(dāng)放寬條件，優(yōu)先納入退耕還林計(jì)劃。

（七）健全矛盾調(diào)處機(jī)制

加快建立信訪調(diào)處機(jī)制，妥善解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。充分發(fā)揮村民代表大會(huì)和“鄉(xiāng)規(guī)民約”作用，解決土地流轉(zhuǎn)糾紛。區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立土地流轉(zhuǎn)糾紛的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，落實(shí)專門機(jī)構(gòu)、專門人員調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛。在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以農(nóng)業(yè)主管部門為主，會(huì)同有關(guān)部門，積極設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會(huì)，建立仲裁庭，積極開展農(nóng)村土地承包糾紛的仲裁工作。

責(zé)任編輯 李 萍

①“一圈兩翼”。一圈即1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈： 涵蓋重慶主城9區(qū)以及潼南、合川、銅梁、大足、榮昌、永川、雙橋、璧山、江津、綦江、萬(wàn)盛、南川、涪陵、長(zhǎng)壽等共23個(gè)區(qū)縣。兩翼即渝東北翼：涵蓋萬(wàn)州區(qū)和梁平、城口、豐都、墊江、忠縣、開縣、云陽(yáng)、奉節(jié)、巫山、巫溪等共11個(gè)區(qū)縣；渝東南翼：涵蓋黔江區(qū)和武隆、石柱、秀山、酉陽(yáng)、彭水等共6個(gè)區(qū)縣。