主持人言:時下,10萬大學生“村官”計劃正掀起新一輪“知青下鄉(xiāng)”熱潮。有關大學生村官的最早權威性政策要數(shù)2005年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)的《關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》(中辦發(fā)[2005]18號),《意見》第十條指出,要大力推廣高校畢業(yè)生進村、進社區(qū)工作。從2006年起,國家每年有計劃地選拔一定數(shù)量的高校畢業(yè)生到農村和社區(qū)就業(yè),爭取用3到5年時間基本實現(xiàn)全國每個村、每個社區(qū)至少有1名高校畢業(yè)生的目標。隨后幾年間,中央還出臺了相應的加強政策。

在政策目標與政策結果之間橫亙的是一個巨大的關于政策執(zhí)行的黑箱,政策執(zhí)行的過程要經歷領會、解釋、宣傳、制訂實施方案和具體操作等行動環(huán)節(jié)。在政策執(zhí)行的實際過程中會有很多變數(shù),難免要發(fā)生政策目標的偏離與信息的耗蝕,出現(xiàn)政策目標變形、走樣,甚至落空的現(xiàn)象,常被理解為政策失真。這種失真多半又是政策執(zhí)行者誤解或有意曲解所致,人們常說的“上有政策,下有對策”、“政策目標替代”、“中央與地方的博弈”就是這個意思。

然而,在人們普遍對政策執(zhí)行的目標偏離現(xiàn)象進行批評的同時,還應該看到,在特定情況、特定階段,政策目標的不完全實現(xiàn)的現(xiàn)象也是一種理性的政策執(zhí)行行為,不無合情合理、合乎時宜的一面。辯證地看待某些政策目標“偏離”的現(xiàn)象,從正面給予適當?shù)目隙?同樣是有價值的,有助于我們對“黑箱”的理解。

18號文件提出的如何引導和鼓勵大學生面向基層就業(yè)的工作內容有九項之多,然而,目前為什么恰恰只有“大學生村官”政策這一項執(zhí)行得更為徹底呢?對此,王少峰以“中央政策的地方選擇性執(zhí)行”為論點,并進行了適切的解釋論證。地方之所以要有選擇性地執(zhí)行政策或者能夠選擇性地執(zhí)行政策,通常并不是主觀上刻意對政策目標的有意識選擇、偏離,而是基于特定的歷史條件與場域。回到18號文件,該政策內容寬泛,目標不夠聚焦,光牽涉到的政策執(zhí)行主體就有省級政府、企業(yè)、大學生等。其中的“大學生村官”政策是由北京市委組織部聯(lián)合教工委、農工委等10個部門來貫徹執(zhí)行。眾所皆知,“市委組織部”是一個“強勢”部門,作為“大學生村官”政策的執(zhí)行主體,它更有優(yōu)勢,這就不難理解大學生村官政策的執(zhí)行會被優(yōu)先選擇而且執(zhí)行起來更具實效。當然,王文還分析了其他方面的原因,如政策本身的吸引性、操作上的便利以及情感基礎等以說明為什么“大學生村官”政策能夠被優(yōu)先“選擇性執(zhí)行”。

故此,從正面看政策的選擇性執(zhí)行,實際上就是從實際出發(fā),具體問題具體分析,抓政策的主要矛盾和矛盾的主要方面,重點突破。我們常說,政策執(zhí)行要講究忠實性、靈活性、創(chuàng)造性以及以人為本等原則,北京市政府從18號文件九個方面內容中選擇“大學生村官”一項作為重點突破,其實是“原則性與靈活性辨證統(tǒng)一”的政策執(zhí)行原則的體現(xiàn)。政策執(zhí)行中的靈活性,是指在不違背政策精神和目標的前提下,政策執(zhí)行者從實際出發(fā),采取靈活多樣而有針對性的方法、措施和手段,因人、因時、因事、因地制宜地創(chuàng)造性地執(zhí)行政策,目的是使政策目標能更好地實現(xiàn)。地方政府的政策選擇性執(zhí)行其實還可能會是政策的創(chuàng)造性執(zhí)行,尤其是蘊含著本土化、地方化的政策執(zhí)行變通可能,實際上這種自主創(chuàng)新空間與可能也是政策制定者預留的。

政策執(zhí)行的主體、環(huán)境、所擁有的資源與條件等皆有差異和變數(shù)。政策執(zhí)行環(huán)節(jié)更應該容忍一定程度的靈活性與變通性。試想,全國幾十個省(市)落實中央的18號文件或具體的“大學生村官”政策,若依葫蘆畫瓢,“省省一面”,那也不太正常,至少不值得稱道,畢竟省情不一樣,政策執(zhí)行主體的能力也不一樣。組織理論學派認為,一個目標明確的政策能否有效執(zhí)行,關鍵要看執(zhí)行主體的主客觀條件,主觀上要看能否理解領會政策和愿不愿意執(zhí)行;客觀上要看資源條件與執(zhí)行能力情況,本期的案例可供大家另眼一讀。

摘要:自中央政府文件《關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》發(fā)布以來,北京市各部門積極采取措施,貫徹落實。然而,從北京市執(zhí)行該文件的過程來看,“大學生村官”政策這一項內容相對執(zhí)行得更為徹底,體現(xiàn)出了中央政策的地方選擇性執(zhí)行的特點。政策的地方選擇性執(zhí)行有其自身緣由和內在邏輯,是政策執(zhí)行的原則性與靈活性的辨證統(tǒng)一,也反映了政策執(zhí)行的本土化自主創(chuàng)新內涵。

關鍵詞:北京市;大學生村官;政策執(zhí)行;地方選擇性執(zhí)行

中圖分類號:G420;G473

文獻標識碼:A

文章編號:1673-8381(2009)06-0014-06

選聘高校畢業(yè)生到村任職,對于改善農村基層干部隊伍結構、培養(yǎng)新農村建設骨干力量和黨政干部后備人才,推進新形勢下農村改革發(fā)展,夯實黨在農村的執(zhí)政基礎具有重大意義。大學生村官政策也是目前我國緩解高校畢業(yè)生就業(yè)壓力、引導大學生理性就業(yè)的重要舉措。大學生村官政策實施幾年來受到了社會各方面的普遍關注,不但吸引了廣大本?？茖W生而且也得到了不少碩士研究生、博士研究生的熱情參與,贏得了大部分農村群眾和基層政府及有關組織的歡迎。

一、北京市落實大學生村官政策的大致歷程

這項具有鮮明中國特色的教育政策,緣起于從1998年開始連續(xù)多年的大學生的擴招,到2005年,全國高校在校學生(研究生、本?？拼髮W生、民辦高校學生)達到了2300萬人。如何安排2005年及以后每年500多萬畢業(yè)生的就業(yè)問題,成為擺在從中央到地方各級政府面前的一項重要課題。

(一)中央政府層面的相關精神與政策

中央政府于2005年6月29日以中共中央辦公廳和國務院辦公廳的名義聯(lián)合下發(fā)了《關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》(中辦發(fā)[2005]18號,以下簡稱18號文件)。文件號召高校畢業(yè)生面向基層就業(yè),并闡述了引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的具體內容和相關政策,共涉及九個方面:一是完善鼓勵高校畢業(yè)生到西部地區(qū)和艱苦邊遠地區(qū)就業(yè)的優(yōu)惠政策,二是積極鼓勵、支持高校畢業(yè)生到基層自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè),三是大力支持各類中小企業(yè)和非公有制單位聘用高校畢業(yè)生,四是探索建立高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度,五是逐步實行省級以上黨政機關從具有2年以上基層工作經歷的高校畢業(yè)生中考錄公務員,六是加大選調應屆優(yōu)秀畢業(yè)生到基層鍛煉的工作力度,七是實施高校畢業(yè)生到農村服務計劃,八是大力推廣高校畢業(yè)生進村工作,九是大力推廣高校畢業(yè)生進社區(qū)工作。

如何執(zhí)行這個文件?中組部、人事部等中央八部委于2006年2月28日印發(fā)了《關于組織開展高校畢業(yè)生到農村基層從事支教、支農、支醫(yī)和扶貧工作的通知》(國人部發(fā)[2006]16號),對18號文件的第9條(即實施高校畢業(yè)生到農村服務計劃)做出了具體解釋和部署。此后,2008年,中組部、教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合下發(fā)了《關于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見(試行)》(組通字[2008]18號),中央有關部門已決定,從2008年開始,連續(xù)用5年時間,選聘10萬名高校畢業(yè)生到村任“村官”,每年選聘2萬名。中央領導同志對選聘工作高度重視,先后多次作出重要批示,要求建立健全長效工作機制,既注重對大學生“村官”的激勵保障,又要強化競爭擇優(yōu),確保大學生“村官”下得去、待得住、干得好、流得動,真正成長為社會主義新農村建設骨干力量和黨政干部后備人才。為了貫徹落實中央領導同志重要指示精神,進一步加強和改進選聘工作,完善配套政策,健全規(guī)章制度,不斷提高選聘工作的制度化、規(guī)范化水平,逐步形成選聘工作的長效機制,2009年,中組部等12個部門還聯(lián)合下發(fā)了《關于建立選聘高校畢業(yè)生到村任職工作長效機制的意見》(以下簡稱《長效機制意見》)。

(二)北京市大學生村官政策的執(zhí)行

作為地方政府對中央政府政策的落實,北京市委市政府于2005年11月22日以辦公廳名義下發(fā)了《關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的實施意見》(京辦發(fā)[2005]32號),組織部、教工委、人事局三部門于12月27日聯(lián)合下發(fā)了《貫徹落實〈關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的實施意見〉分工方案》的通知(京組發(fā)[2005]15號),對18號文件的落實提出了明確的要求,并進行了任務分解。

作為任務承擔部門之一的北京市委組織部聯(lián)合教工委、農工委等十個部門于第二天即12月28日下發(fā)了《關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生到農村基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)村村有大學生目標的實施方案》的通知(京組發(fā)[2005]16號),在全市建立了引導和鼓勵高校畢業(yè)生到農村基層就業(yè)工作聯(lián)席會制度,并在市人事局設立聯(lián)席會辦公室,專門負責選聘大學生“村官”的具體工作。文件要求:結合北京實際,采取公開招聘的方式,聘用北京生源的普通高校畢業(yè)生以及非北京生源的北京地區(qū)普通高校畢業(yè)生,擔任村黨支部書記助理、村委會主任助理,3年之內確保實現(xiàn)“村村有大學生”的工作目標,力爭實現(xiàn)每村有2名大學生的目標。按照三步走的部署,第一年,選聘2000名左右大學畢業(yè)生;第二年,實現(xiàn)“村村有大學生”的目標;第三年,根據目標落實的情況進一步鞏固和提高。文件明確了此項工作的實施方法和步驟、保障措施和組織管理,并要求組建市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機構。

隨后,相關部門相繼下發(fā)了《關于面向2006年應屆高校畢業(yè)生招聘村黨支部書記助理、村委會主任助理的公告》、《關于印發(fā)〈聘用高校畢業(yè)生擔任京郊村黨支部書記助理、村委會主任助理勞動合同書〉(示范文本)的通知》(京人發(fā)[2006]47號)、《關于印發(fā)〈北京市到京郊村黨支部書記助理、村委會主任助理的高校畢業(yè)生工資發(fā)放和社會保險繳納管理辦法〉的通知》(京人發(fā)[2006]48號)、《高校畢業(yè)生到農村工作政策30問》等政策性文件。

根據市里的統(tǒng)一部署,2006年上半年,北京市13個遠近郊區(qū)縣先后組建了專項工作的領導和工作機構,制訂工作方案,出臺管理辦法、職責要求、考核辦法等規(guī)章制度,由此正式啟動實施了北京市的大學生村官工作。

時至今日,2006年選聘的大學生村官任期已滿三年。北京市針對第一批及以后陸續(xù)合同期滿的大學生村官就他們的出路進行了相關政策的完善:一是續(xù)聘一部分優(yōu)秀的大學生村官,并逐步為他們解決事業(yè)編制身份;二是協(xié)調教育部學生司落實大學生村官考研加10分的政策;三是即將出臺合同期滿大學生村官自主擇業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的相關優(yōu)惠政策企業(yè)招用合同期滿大學生村官可以享受每年3000元的工資性崗位補貼,合同期滿大學生村官自主創(chuàng)業(yè)可以免交各類行政事業(yè)性收費,為合同期滿大學生村官自主創(chuàng)業(yè)提供2年免息小額擔保貸款等;四是組織協(xié)調有關部門面向合同期滿大學生村官招錄公務員;五是為合同期滿大學生村官就業(yè)搭建平臺,要求市屬用人單位接受大學生村官;六是自7月1日起,對尚未落實就業(yè)崗位的大學生村官登記失業(yè)并按照有關規(guī)定領取失業(yè)保險金自2006年至2008年,三年來北京市13個涉農區(qū)縣共選聘了大學生村官8136名,其中2006年2016名、2007年3025名、2008年3095名,在全國率先基本實現(xiàn)了“村村都有大學生,每村有兩名大學生”的目標。截至2009年1月31日,全市尚有7729名大學生村官工作生活在所在區(qū)縣的3955個行政村。他們來自全國300余所高校,涉及理工、文史、農林等多個專業(yè),本科以上學歷4982人,占645%,其中碩士381名、博士1名。三年共有407人離崗,占選聘人數(shù)的5%,低于初次就業(yè)畢業(yè)生的流轉率,其中,約三分之二是由于試用期資格復審不符合選聘條件解除合同的。由此可見北京市的大學生村官隊伍是比較穩(wěn)定的。

三年來,8000名大學生村官生活在農村,工作在農村,發(fā)揮自身的優(yōu)勢與特長,社會的認同度越來越高,被村民形象地稱為:政策宣傳員、決策咨詢員、科技普及員、信息調研員、檔案管理員、村務協(xié)管員、文化小教員、活動組織員,他們在服務新農村建設、服務農民致富中,發(fā)揮了積極作用,得到了農民的認可。一些優(yōu)秀的大學生村官不但愿意扎根農村,更有其中的佼佼者被村民選上了村支書、村主任,成了新農村建設的帶頭人,如在北京市門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)壩房子任村黨支部書記助理兼團支部書記的周倍良,被評為“全國十佳大學生村官”;在北京市房山區(qū)拱辰辦事處黃辛莊工作的大學生村官陳麗娟,被選為北京市人大代表;被鄉(xiāng)親們稱為“七彩紅薯村官”的首批大學生村官王賀,任期滿后續(xù)簽了留在原崗位的合同,等等,他們都心懷建設新農村的遠大理想,學以致用,勤奮工作,取得了驕人的成績也贏得了群眾的信任與贊許。

為什么高校畢業(yè)生到農村就業(yè),作為中央文件要求的一個方面受到地方和大學生的青睞并收到了比較好的效果?從農村的實際情況來看,其主要因素可以從以下幾個方面考量:

首先是農村優(yōu)秀村級干部的相對匱乏和新農村建設的需要。隨著我國現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的進程,農村大量的優(yōu)秀人才通過考學參軍、外出經商打工等方式離開了農村,留在農村的多是婦女、兒童和老人,村級后備干部隊伍和基層人才隊伍幾乎成了空白。而新農村建設給農村的發(fā)展既帶來了機遇,也提出了高素質建設人才的要求。

其次是高校畢業(yè)生就業(yè)的壓力和農村就業(yè)的低門檻、低風險。每年500多萬且在不斷增加的大學畢業(yè)生(2009年高校畢業(yè)生共有610萬需要就業(yè)),就業(yè)的形勢十分嚴峻,如果大學畢業(yè)生還把眼光盯在國家機關、事業(yè)單位、外企名企,恐怕很難如愿。而到農村就業(yè),擔任大學生村官,競爭相對小一些(剛開始時如此,現(xiàn)在情況也在發(fā)生變化,村官的錄取比例也達到了1∶[KG-2]6左右);并且大學生村官對專業(yè)的要求并不太高,工作以后不存在專業(yè)適應度的問題,需要的是基礎的素質和能力。

再次是高校學生到農村就業(yè)擔任大學生村官有著清晰和堅實的政策保障。18號文件對大學生村官的待遇和出路進行了原則性的要求,北京市的落實文件(京組發(fā)[2005]16號)更是對大學生村官任職薪酬、社會保險、勞動合同、留京戶口、考錄公務員、報考研究生、工齡計算都做出了明確規(guī)定,各個區(qū)縣在執(zhí)行過程中也都有具體的政策安排,很大程度上打消了大學生的顧慮。

大學生到農村就業(yè)擔任大學生村官還有一定的情感基礎。報考大學生村官的高校畢業(yè)生多數(shù)來自農村,或者是父輩來自于農村,和農村有著天然的感情基礎。其中,許多大學生本身就是回到自己曾經出生或生活過的村鎮(zhèn)工作,進入農村情況很快,也容易被村民所接受。

三、從“大學生村官”政策看政府文件的地方選擇性執(zhí)行

對18號文件的其他有關政策要求,雖然在當年由各地方政府不同程度地進行了探索和實踐,但遠不如文件第10條的前半部分,即“大力推廣高校畢業(yè)生進村工作,擔任村支部書記助理、村委會主任助理等村官”受到地方政府的關注和迅速的貫徹實施。從《關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》到各地大學生村官政策的普遍推行,我們看到的是國家教育政策在地方的選擇性執(zhí)行。

這種政策的選擇性執(zhí)行,在公共政策分析中多半被認為是一種不良的政策執(zhí)行現(xiàn)象,是政策目標的偏離,也可視為是政策的部分“失真”。有研究對上級政策的選擇性執(zhí)行做了如下描述:“政策執(zhí)行者從自身利益出發(fā),在政策執(zhí)行過程中對公共政策的精神實質刻意曲解或選擇其中部分內容加以修改后執(zhí)行,最終導致政策目標無法真正得到落實,甚至是與政策精神相背離?！睆摹案咝．厴I(yè)生面向基層就業(yè)政策”到“大學生村官政策”,中央18號文件九個方面內容中的某一個方面得到了更好地執(zhí)行,這看上去倒是一個政策執(zhí)行的缺損過程,即一個完整的政策在執(zhí)行時只是部分政策內容得到了貫徹。

然而,就中央政策的地方選擇性執(zhí)行而言,從上述北京市的大學生村官政策的實例說明,政策執(zhí)行需要從實際出發(fā),具體問題具體分析。政策執(zhí)行必須考慮地方復雜的環(huán)境因素,理解其“選擇”的合理性。

一般而言,政策執(zhí)行者選擇什么作為、什么不作為、怎么作為、何時何地作為,等等,是有一定的自由裁量度的。有研究指出,“政策的自由裁量度、選擇的范圍、影響力的強弱等,從某種意義上說,構成了政策空間(policyspace)的基本要義”。實際上政策空間是政策制定者預留的。就政策執(zhí)行環(huán)節(jié)而言,執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中需要把握忠實性與靈活性辨證統(tǒng)一的原則。政策執(zhí)行中的靈活性,是指在不違背政策精神和目標的前提下,政策執(zhí)行者從實際出發(fā),具體問題具體分析,采取靈活多樣而有針對性的方法、措施和手段,因人、因時、因事、因地制宜地創(chuàng)造性地執(zhí)行政策,目的是使政策目標能更好地實現(xiàn)。而生搬硬套、不動腦筋,依葫蘆畫瓢,所謂忠實地、嚴肅地貫徹執(zhí)行上級精神并不一定能取得理想的實效,未必不是在誤解、曲解上級的精神,也未必不會導致政策目標的偏離。

借此,我們可以認為,在現(xiàn)階段,18號文件中大學生村官政策相對更為有效的執(zhí)行,實際上是從實際出發(fā),抓政策問題的主要矛盾和矛盾的主要方面,重點突破。為什么會出現(xiàn)對18號文件的選擇性執(zhí)行這一情況?基于上述對“政策的選擇性執(zhí)行”的理解,可以歸結到兩個方面的主要原因,即政策本身和政策執(zhí)行者。

從“高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)政策”即18號文件本身來看,原因主要表現(xiàn)在:其一,18號文件總體上是一個倡導鼓勵性的政策,因此政策目標要求難免過高,理想色彩偏重,試圖在一個文件中解決或緩解大學生就業(yè)的全部問題至少是大部分問題;而大學生村官政策抓住其中一個重要方面,易于操作。其二,政策目標籠統(tǒng)不具體,缺乏明確的執(zhí)行行動模式,有些方面缺少必要的論證;而大學生村官政策提出了明確的分步實施并能近期實現(xiàn)的目標任務。其三,政策資源投入不足,無論是經費資源、人力資源還是信息資源、權威資源都沒有做出明確的安排,只是泛泛地提出要求;而大學生村官政策在以上幾個方面都做出了具體的部署和要求,特別是北京市區(qū)縣政府的文件更加具體和細致。

從高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)政策執(zhí)行者來看,原因主要表現(xiàn)在:一是執(zhí)行組織機構的層級和幅度整合問題。18號文件既對省級政府進行工作部署,又對具體的企業(yè)、高校提出要求,還對大學生進行倡導,執(zhí)行主體過多,缺少主體的聚焦;而北京市的大學生村官政策,則是由市級政府部門發(fā)布并提供支持,區(qū)縣級政府部門組織實施,鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體落實,高校協(xié)助配合,大學生自愿報名,整個工作運行嚴謹周密,計劃性強,效率高;二是監(jiān)督檢查問題。18號文件沒有具體切實的監(jiān)督檢查計劃和措施,沒有建立系統(tǒng)的信息反饋機制,沒有明確的激勵約束機制和相關處理措施;而大學生村官政策很好地解決了這些問題,組建專門的工作機構進行落實和檢查,重視信息報送、新聞宣傳和輿論監(jiān)督,定期進行工作總結和表彰,有力地推進了政策的實施。

通過以上的分析,可以得出這樣的一個判斷:國家教育政策的地方選擇性執(zhí)行現(xiàn)象在一定程度上是存在的,甚至是普遍存在的,而且這種現(xiàn)象在一定時期、一定情境下也是合情合理的。但不能由此得出另一個結論:高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)政策是一個失敗的政策。在特殊情況、特定階段,部分選擇性執(zhí)行的政策不一定是失敗的政策,而往往是成功的開始,是重點突破的開始,在很大程度上就是一個政策執(zhí)行的“先行者”,能起到開路、引領與示范的作用。

正如前文所言,北京市啟動了“大學生村官”政策;國家有關部門于2006年出臺了高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度;2009年初,團中央開始建立共青團“青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)見習基地”,截至目前,已分兩批共建立了4083個見習基地,提供見習崗位121646個。各地也在陸續(xù)建立高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)見習基地。三年不算久,只爭朝夕。在中央宏觀教育就業(yè)政策的倡導下,各地各部門有選擇性的重點突破,有創(chuàng)造性的執(zhí)行,這可能恰恰是高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)政策的成功所在。