朱　浩

摘要:我國《教育法》明確規(guī)定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益”,“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。之后,在1997年頒布的《社會力量辦學條例》中再次規(guī)定,社會力量舉辦教育機構“不得以營利為目的”。但是在2002年通過的《民辦教育促進法》中雖然也強調“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”,但是回避了“投資”和“收益”等概念,只規(guī)定“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。如何界定“非營利組織”?營利性高校與非營利性高校具有哪些不同?民辦高校是否具有公益性?營利性高校能否應具有合法的法律地位?這些都是我國教育法制建設和民辦教育實踐中亟待解決的基本認識問題。

關鍵詞:民辦高校; 營利性; 非營利性; 分類

中圖分類號:G52 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0132-03

一、 非營利組織特性

“非營利組織”是一個外來詞匯,其英文是Non-Profit Organization(NPO),其作為整體被稱為“非營利部門”、“非政府公共部門”、“第三部門”等等。非營利組織自20世紀80年代以來在全球范圍得到了廣泛發(fā)展,被稱為一場“全球結社革命”,也是對20世紀末西方的公共部門管理危機和治理結構變革的反應。[1]世界上許多國家把私立教育納入非營利組織范疇。[2]非營利組織與公立組織和營利性組織之間最大不同之處在于,它沒有明確的“所有者”,或者說它的所有者是整個社會,產(chǎn)權關系不明確是非營利組織的本質特征。

對于非營利組織的界定,不同國家的用法有所不同,目前國際上較廣為接受的是薩拉蒙教授指導的美國約翰-霍布金斯大學非營利組織國際比較研究項目歸納的五特征界定:(1)組織性,指有正式的組織機構,有成文的章程、制度,有固定的工作人員等;(2)非政府性,指不是政府及其附屬機構,也不隸屬政府或受其支配,也可稱為“民間性”;(3)非營利性,指不以營利為目的,不進行分紅或利潤分配;(4)自治性,指有獨立的決策與行使能力,能夠進行自我管理;(5)志愿性,指參加的成員特別是資源的集中不是強制性的,而是自愿和志愿性的,組織活動中有一定比例的志愿者參加。[3]在這五個屬性中,組織性一般被視為是一個不言而喻的前提,自治性和志愿性具有不同的提法,而非政府性和非營利性是最為核心和一致的認識。

具體闡述“非營利性”的含義,首先必須區(qū)分“盈利”與“營利”的區(qū)別?！坝焙汀盃I利”是兩個既有區(qū)別又有聯(lián)系的概念?！坝狈从车氖且环N收支之間的狀態(tài),收入大于支出就出現(xiàn)盈利;“營利”則是對經(jīng)濟行為的一種描述,“謀求利潤”被稱為營利。營利是謀求利益或利潤,屬于主觀行為。而盈利是得到利潤,屬于客觀結果。營利的行為產(chǎn)生盈利、虧損和持平三種可能的結果。根據(jù)對盈利的處理方式不同,可以區(qū)分出營利性機構和非營利性機構,在營利性機構,其經(jīng)濟活動產(chǎn)生的盈利歸該機構的所有者,而非營利性機構的盈利則不歸某個或某些個人所有,只能用于機構的發(fā)展。非營利性機構并非不能有盈利,大多數(shù)基金會、醫(yī)院、福利院等非營利性機構都在積極獲取盈利,以擴大自己的事業(yè);而許多經(jīng)營不善的營利性企業(yè)則不僅沒有盈利,還可能出現(xiàn)虧損。[4]

“非營利性”的具體衡量標準有三個方面:(1)不以營利為目的;(2)不能進行剩余收入的分配;(3)不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。[5]對于“非營利性”衡量標準的理解,已經(jīng)有不少研究開始強調“非營利性”的目的性,即不以營利為目的不等于組織不能進行經(jīng)營性運作,不獲得利潤。但同時引發(fā)了對非營利組織的另一種誤解,即認為“不營利為目的”就是確保公益性,進而又轉換成“不僅以營利為目的”解釋。雖然這些變通的解釋是基于我國目前的國情,為吸引民間資金興辦公益事業(yè),但從長遠和規(guī)范發(fā)展的角度出發(fā),不應采取模糊“非營利組織”概念的方法解決公益不足的問題。在我國目前的經(jīng)濟狀況和法律規(guī)范下,慈善捐贈明顯受到限制,1999年出臺的《公益事業(yè)捐贈法》由于沒有與其他法律體系的銜接以及落實的細則,很多沒有落到實處,企業(yè)對公益事業(yè)的捐贈只有對十幾個社會團體的捐贈可以得到稅收減免,然而對學校的捐贈則不能享受稅收優(yōu)惠,嚴重制約了民辦教育的捐贈來源。真正實現(xiàn)非營利學校需要兩個社會基礎:(1)一定市場經(jīng)濟發(fā)展程度下私人捐贈的可能。(2)較完善的稅收激勵機制。兩者之間缺一不可。在上述兩點的基礎上,還應嚴格區(qū)分出捐資辦學與投資辦學,區(qū)別對待。這兩種辦學形式具有不同的性質,國外分之為營利性與非營利性學校。我國相關教育的法律和法規(guī)中沒有將兩種類型的學校進行嚴格的區(qū)分,雖然在《民辦教育促進法》中試圖為民間投資辦學創(chuàng)造一定的條件,但在一些關鍵的問題上采取的是一種模糊的做法,例如兩類學校的區(qū)分,“投資”與“收益”的概念等等。從國際經(jīng)驗和我國的國情來看,捐資辦學即非營利民辦學校將是未來我國民辦教育發(fā)展的方向,因而不能忽視它作為一種類型的存在意義,更不能與投資辦學即營利性學校相互混同看待,兩種運行模式需要相應的不同制度體系的支持和制約。在現(xiàn)階段,我國的捐資辦學的數(shù)量還非常有限,但它代表了一種未來發(fā)展方向,必須得到相關部門的重視和扶持,因此,對民辦高校進行營利性分類是亟待解決的問題之一。

二、 我國民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀

我國民辦教育自改革開放開始恢復以來,經(jīng)歷了四個發(fā)展階段:(1)民辦教育發(fā)展的初始階段(1978-1992年),一系列的法律和法規(guī)出臺,如1982年《中華人民共和國憲法》、1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》、1986年《中華人民共和國義務教育法》,都鼓勵社會力量依法舉辦各種教育事業(yè),并對民辦教育予以了肯定;(2)民辦教育發(fā)展的高峰階段(1992-1997年),1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出要改革辦學體制,逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制,并提出對社會團體和公民個人依法辦學“積極鼓勵,大力支持,正確引導,加強管理”的十六字方針,成為指導民辦教育的重要方針政策;(3)民辦教育進入依法治教、依法管理、依法辦學的新階段(1997-2002),1997年國務院頒布《社會力量辦學條例》是國家第一部專門規(guī)范民辦教育的行政法規(guī),明確社會力量辦學是“納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”,確立了社會力量辦學的道路;(4)民辦教育進一步走向法制化階段(2002年以來),2002年《民辦教育促進法》出臺,顯示了民辦教育進一步走向制度化法制化的趨勢?；仡櫸覈褶k高校的發(fā)展歷程,可以總結我國民辦高校發(fā)展有以下幾個特點。

(一)經(jīng)濟體制改革的深化,為民辦高等教育的發(fā)展提供了機遇。(1)經(jīng)濟體制的多元化,推動了發(fā)展多元化的教育體制。經(jīng)濟所有制形式直接影響著教育所有制形式,教育體制的轉變與經(jīng)濟體制的轉變有著密切的聯(lián)系。單純的公有制學校已不適應經(jīng)濟形勢和社會發(fā)展形勢的需要,教育的所有制也應當多元化,教育體制也應當適應市場經(jīng)濟體制的需要。這些變化都在推動我國民辦高校的發(fā)展。(2)經(jīng)濟增長方式的變化,推動了中國教育發(fā)展模式的轉變。經(jīng)濟增長方式的轉變對教育的發(fā)展和結構性調整產(chǎn)生了重大的影響,為民辦高等教育開創(chuàng)了生長和發(fā)展的空間。(3)產(chǎn)業(yè)結構的變化,拓寬了民辦教育發(fā)展的領域。從中國經(jīng)濟發(fā)展的趨勢看,第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重將從2000年的17.7%、52.6%、30%,變?yōu)?010年的12.7%、51.3%和36%[6],這一變化將要求為勞動力提供就業(yè)、轉崗培訓和繼續(xù)教育的條件和機會,增加了對職業(yè)教育、成人教育的需求。

(二)我國民間出資辦學呈現(xiàn)出自身的特色。目前我國民間興辦教育有四種情況:(1)捐資辦學。如一些基金會、社會團體、大企業(yè)及個人等,捐資興辦教育公益事業(yè),不取贏利。盡管國外的非營利學校代表了民辦教育的絕大部分,但我國由于缺乏捐贈的稅收激勵,單純捐資用于舉辦公益事業(yè)的民間資源非常有限。(2)在承擔社會公益責任基礎上的長遠回報。相當一部分辦學者,尤其個人出資者屬于這種情況,他們有自己初步的資金積累,在對社會公益認識的基礎上,愿意放棄一些利潤和眼前利益舉辦公益事業(yè),但完全沒有收益的捐資是超出其承受能力的,他們有通過辦好學校取得長遠收益的預期。(3)以教育產(chǎn)業(yè)為形式的投資。在一些需求大、利潤點高的領域,如高級培訓等,舉辦者更多是出于營利的目的,即使有法律制約,實際上可以通過各種方式獲取高額利潤。

(三)產(chǎn)權不清晰。創(chuàng)辦人用于辦學的資產(chǎn)與創(chuàng)辦人沒有分離,是當前我國營利性學校普遍存在的特征。規(guī)范的非營利性民辦學校,創(chuàng)辦人捐資辦學的資產(chǎn),必須移交給非營利性法人組織,創(chuàng)辦人不再具有捐贈資產(chǎn)的所有權和支配權,對于這一關鍵性的問題,現(xiàn)行行政法規(guī)未作任何規(guī)定。相反,對學校的財產(chǎn)所有權,一是沒有明確具體的規(guī)定,二是規(guī)定學校解散時返還舉辦者的投入。這種狀況無法保證民辦學校的公益性。因為創(chuàng)辦人用于辦學的資產(chǎn)和創(chuàng)辦人不分離,就很難劃清創(chuàng)辦人的創(chuàng)辦資產(chǎn)與辦學積累資產(chǎn)的界限,很難劃清創(chuàng)辦人的財產(chǎn)與學校財產(chǎn)的界限,在這種情況下,不管是借資還是捐資,都與投資沒有本質上的區(qū)別。其結果,不僅創(chuàng)辦資產(chǎn)與創(chuàng)辦人分不開,而且學校的財產(chǎn)也和創(chuàng)辦人分不開了,成為營利性學校也就在所難免了。

關于教育領域是否允許營利機構的存在,目前還是沒有結論。而在現(xiàn)實中,我國已經(jīng)出現(xiàn)了以新東方學校為代表的一批營利性教育培訓機構,甚至在一些民辦高校也開始出現(xiàn)營利現(xiàn)象。在這些學校,舉辦者通過他們對學校的控制權,事實上也已經(jīng)在通過各種方式獲取經(jīng)濟回報。[7]從政府的角度來看,知道這些機構有營利行為,并且已經(jīng)在將其按照企業(yè)方式進行管理和收稅,所缺少的就是通過正式制度單獨對民辦教育機構進行營利類劃分。

三、 國際經(jīng)驗及其啟示

西方的私立高校有悠久的歷史,也形成相對完備的管理體制與法律制度。在大多數(shù)國家,一般存在公立高校、非營利性私立高校和營利性私立學校并存的現(xiàn)象。私立高校按照營利和非營利劃分為兩類,不同性質的高校其宗旨、管理模式、收入分配、活動領域等都有所不同。不同國家私立高校的構成比例、法律地位和稅收政策等各有特色,但多元化的辦學模式、規(guī)范的法律制度體系,以及對非營利高校的明確界定和稅收優(yōu)惠是普遍存在的。

就美國為例,經(jīng)過三個多世紀的演變,美國私立高等教育已經(jīng)取得了巨大的成就,成為世界上私立高等教育最發(fā)達的國家之一。截至到2003年,美國共有私立高等教育機構2456所,占美國高校總數(shù)的58.93%;私立高校的學生數(shù)已經(jīng)達到了3481825人,占美國高校學生總數(shù)的23.5%。

資料來源:高等教育記事,2004,8。

由上表可以看出,從高等教育的數(shù)量上來看,美國私立高等教育機構遠多于公立高校,并且多樣化的程度更高。

在美國公立教育的范疇之外,私立教育(private education)和私營教育(proprietary education)的概念是并存的。二者有共同點,都是獨立法人,須自籌資金,自主辦學,追求特色,努力保持競爭力。但它們又有不同之處,最大的不同是私立教育系非營利性教育,不能營利;私營教育是營利性教育,可以營利。在高等教育階段,私營教育的概念等同于營利性高等教育。它和私立高等教育即非營利性高等教育相比,有以下不同:(1)校產(chǎn)歸屬,營利性高等教育的校產(chǎn)權歸屬于舉辦人,舉辦人有權進行校產(chǎn)轉移、利潤分配,甚至停辦學校;非營利性高等教育校產(chǎn)不屬個人,而歸校董會擁有,面向全社會提供教育與服務。(2)管理部門,營利性院校和教育機構,在注冊登記和接受各級政府、社會對其財務監(jiān)管方面遵循的法律規(guī)定,與美國公立大學和私立非營利性大學所遵循的法律規(guī)定是完全不同的。營利性大學在工商部門注冊,經(jīng)州高教管理部門批準。非營利性院校歸屬教育行政部門審批,完全按正規(guī)學校教育運作。而在教育方面(課程設置、校舍要求、招生規(guī)定、教育質量、師資要求、學歷學位承認等),營利性大學則與公立大學和私立非營利大學一樣必須接受各有關教育管理部門的直接和間接管理。(3)法人性質,營利性院校均按美國聯(lián)邦公司法的規(guī)定設立,享有與其他營利性公司企業(yè)同等的權利,并承擔同樣的責任和義務。和其他商業(yè)性企業(yè)一樣,必須照章納稅,一般在稅前要準備出年度盈余的40%用作交稅。按美國法律規(guī)定,營利性大學與其它營利性企業(yè)一樣,不得將營利部分捐贈給自己的學校(企業(yè))來達到減免稅的目的,社會對之捐贈不能用做捐贈人抵稅。而非營利性院校則毋需繳納運營稅、增值稅等,社會上對之捐贈可以用做捐贈人抵稅。(4)運作方式,營利性院校由舉辦者主管,或由教育公司承辦,完全按企業(yè)方式運作,經(jīng)證券行會批準后可發(fā)行股票,較多考慮經(jīng)濟效益。非營利院校由校董會決策,按公益事業(yè)單位運作。不能發(fā)行股票,較多考慮社會效益。(5)收益分配,營利性高等教育機構不受太多約束,收益可比照企業(yè)進行處置,國家對舉辦人、承辦人、參與者的分紅未做限定。非營利性高等教育機構所受法律限制較多,舉辦人或參與人可拿取報酬,但辦學收益不得作為紅利分給出資人。

各國的私立高等教育的辦學體制都有所不同,但在教育領域政府的財政支持都占有相當大的比例。政府的各種資助成為各國私立高校發(fā)展的有力支持。近年來國際呈現(xiàn)教育私有改革傾向,許多國家的公立高校向私有轉制,鼓勵增設私立學校,政府加大對私立高校的扶持包括發(fā)放“教育券”等措施,這些實際上都顯示各國政府增強對教育間接投入的趨勢。

我國的民辦高校是在特定的歷史背景下出現(xiàn)的,其創(chuàng)辦經(jīng)費基本上是靠個人和社會出資,這種出資方式主要是屬于投資辦學性質而不屬于捐資辦學。在此種情況下,允許部分投資辦學的民辦高校按營利性機構運營就應該得到法律上的認可。我國《教育法》中關于教育非營利性的規(guī)定是對教育活動的價值取向的規(guī)定,為避免舉辦教育成為一種唯利是圖的盈利行為。從這方面而言,這種規(guī)定顯然是合理和必要的。但是隨著社會的發(fā)展,舉辦教育的方式呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展,營利性民辦高校的出現(xiàn)與培養(yǎng)人才的教育觀和滿足人民群眾對教育的需求可以并行不悖。民辦高校的順利發(fā)展必須依靠政府給予的政策支持和稅收優(yōu)惠。明顯將民辦高校全部劃分為非營利性教育機構是不正確的,其弊病也是不言而喻的。給予營利性民辦高校合法的法律地位是鼓勵民辦高校健康成長的基礎,在此基礎上才能對其進行針對性的管理和引導。從而促進我國民辦非營利性高校的發(fā)展,使民辦高校結構更趨合理,使民辦高等教育事業(yè)走向多元化、規(guī)范化和法制化的健康發(fā)展軌道。

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責任編輯王友海