戴德鑄

摘要:電子政務的信息披露措施必然涉及各關聯(lián)方的內(nèi)部信息和私人信息。由于市場經(jīng)濟行為主體的利益關系,有關行為主體可能借口侵犯個人隱私而阻撓信息披露,不能用保護公民隱私的一般原則來解決電子政務中涉及的特殊性隱私問題。通過立法的形式規(guī)范電子政務中的信息披露行為,對于促進電子政務的健康發(fā)展,提高公務活動的透明度和建立高效廉潔政府具有十分重要的意義。

關鍵詞:電子政務; 隱私權; 特殊隱私; 立法

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0103-04

一、 文獻回顧

隱私權由美國著名學者布蘭戴斯和沃倫在1890年提出,隱私權被界定為自然人享有的最基本、最重要的民事權利之一。一般認為,隱私權是指公民“享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護,不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權”。其具體內(nèi)容主要包括個人生活安寧權、個人生活情報保密權、個人通訊秘密權和個人隱私利用權。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和倫理道德的提升,隱私權越來越受到重視和尊重,各國政府也立法保護公民隱私。隨著信息技術的發(fā)展和信息共享的優(yōu)越性的體現(xiàn),公民對政務公開和政務透明的要求也越來越迫切,電子政務中涉及到的公民隱私問題越來越受到社會各方面的普遍關注。

1. 國外對電子政務中隱私問題的研究

本森和米勒認為,政府有責任和義務使居民知曉包括彩票在內(nèi)的有關信息(Benson and Muller, 2001)。GIPI認為,隱私是社會公認的公民權益之一,必須得到妥善的保護。政府在實施公務活動中,必然收集和使用公民有關的私人信息,但是信任是任何在線項目的關鍵(Online program)(GIPI,2003)。

Anderson & Schwartz提出了在電子政務條件下進一步保護隱私措施(Anderson & Schwartz,2003)。Lambert研究了信息披露的風險與傷害(Lambert,1993)。Flaberty探索在看守社會(Surveillance society)保護隱私的必要性以及保護隱私的措施(Flaberty, 1989)。

Zinnbauer認為,公民對利用互聯(lián)網(wǎng)絡提高政務透明度具有強烈的需求并藉此獲得所提供的極具前景的機會和緩解信息不對稱(Zinnbauer,2004)。Sturges認為信息不對稱和政府工作缺乏透明度是導致腐敗的根本原因。相信加強信息披露,施工中獲得更多的政府公務信息,可以減少腐敗,消除社會貧困(Sturges, 2004)。Kaufmann認為,盡管腐敗和管制不是一個概念,但是它們具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系。透明政府作為一個世界性的趨勢和遏制腐敗的有效措施,直接挑戰(zhàn)公共部門和私人部門。這種挑戰(zhàn)直接涉及到傳統(tǒng)立法和司法改革(Kaufmann,2004)。Davis(2005)探討了在電子政務中如何保護個人的調(diào)節(jié)信息問題。

Krairit & Choomongkol等從電子政務的發(fā)展趨勢上,表述了采用E-id和E-citizen的虛擬技術對于保護居民隱私和公司機密的擔心(Krairit,Choomongkol & Krarit, 2004)。

GIPI把電子政務的隱私保護原則歸納為:隱私信息收集的有限性、隱私數(shù)據(jù)質(zhì)量保障、隱私信息收集的特定目的、隱私信息使用的有限性、隱私信息使用的安全性、隱私信息使用的開放度和隱私信息使用的法律責任范圍等七個方面(GIPI,2003)。

2. 國內(nèi)學者對電子政務下隱私保護問題的研究

在國內(nèi),褚松燕認為,中國的電子政務存在重保密、輕公開,信息披露的渠道少和公民或區(qū)政府信息缺乏保障和救濟(褚松燕,2004)。

張鋒提出電子政務中的隱私權保護問題。張鋒把隱私權客體界定為:公安部門收集的有關公民身份認證的信息;銀行、保險等金融部門收集和儲存的個人數(shù)據(jù);稅務部門在辦理個人所得稅、財產(chǎn)稅等個人事務中收集的個人信息;社會保障部門收集的有關個人養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療等社會保險帳戶的詳細資料;檔案管理部門收集的個人資料;司法部門也通過電子化手段儲存公民刑事犯罪記錄、檢察案例和審判案例。把隱私權的侵權形式表述為:政府管理部門在個人數(shù)據(jù)收集中的侵權行為、政府部門在儲存和利用個人數(shù)據(jù)中的侵權行為、政府部門在網(wǎng)絡監(jiān)視中對個人信息的侵犯、政府部門在個人信息查詢中侵權行為和黑客攻入計算機系統(tǒng)侵犯個人數(shù)據(jù)(張鋒,2003)。

蘆琦認為,個人信息是發(fā)展電子商務最寶貴的資源之一,也是糾纏眾多法律問題并影響著今后電子商務發(fā)展命運的核心要素之一。并非大多數(shù)經(jīng)營性電子商務企業(yè)都制定個人用戶的“隱私保護政策”,即使設立該條款,也只注重形式而非具體內(nèi)容。特別對隱私權遭到侵權時并未設定有效的法律救濟手段。關于對個人信息的收集、使用及隱私權保護,建議通過法律規(guī)范電子信息收集處理、公開的商務和政務活動(蘆琦課題組,2002)。

卿斯?jié)h提出了通過可信第三方角色的作用在電子政務中保障公民的隱私權(卿斯?jié)h,2003)。古川一夫對雛形初建的新一代的因特網(wǎng)絡協(xié)議(IPV6)的運用前景進行了分析。認為該技術在電子政務方面具有廣闊的運用前景(古川一夫,2004)。

二、 電子政務中涉及隱私的特殊性及其影響

自從隱私權的概念被提出以后,各國都積極立法保護公民的隱私權。特別隨著互聯(lián)網(wǎng)絡技術的發(fā)展,保護公民的隱私權已經(jīng)成為建立和諧社會、信息社會的文化核心。上述有關學者的研究對于保護公民的隱私,維護公民尊嚴,減少政府與公民的法律沖突具有十分積極的現(xiàn)實意義。但是,也必須承認,電子政務并不是一套抽象的法律條款與原則規(guī)定。上述研究的缺陷在于他們并沒有充分考慮電子政務的特殊性,僅僅用保護公民隱私的一般原則來解決電子政務中如何保護公民隱私的問題。

實際上,電子政務有電子信息管理的普遍特征,也有其區(qū)別于其他電子信息活動與管理的特殊性。不可能簡單地利用限制收集、同意披露的原則進行處理。電子政務必然涉及許多關系公民隱私而必須披露的信息。對于具有利益關聯(lián)的個人來說,他們可能借口侵犯隱私而拒絕有關信息的披露和公開。這里重點研究如何處理涉及具有特殊性的隱私問題的保護和披露以及立法問題。

1. 電子政務的特殊性

盡管電子政務與電子商務都采用電子信息公布的方式,二者具有較大的同一性,同時具有巨大的差別。這些差別表現(xiàn)在政府工作中的強制性和財政支付的無償性。

⑴政府工作的強制性。政府作為國家權力的直接行使者,擁有對一定事件的強制執(zhí)行力。強制性在電子商務和互聯(lián)網(wǎng)的信息披露是完全不同的。當然涉及個人隱私保護的電子政務也僅僅指那些與政府強制執(zhí)行直接相關的個人隱私。而那些雖然與國家強制執(zhí)行的而不屬隱私范圍的信息披露則不在此款所述的特殊性。譬如說,通緝令被通緝?nèi)说男彰?、體貌特征、住址則是不受法律保護的隱私。

⑵財政支援的無償性。在政府工作中,為了消除市場經(jīng)濟失衡的分配關系對低收入人群的影響和其他經(jīng)濟原因,政府可能在日常工作中通過財政轉移的方式向一部分人支付無償?shù)呢斦芸?。而在電子商務?市場行為主體以營利為目的,不會出現(xiàn)無償轉移支付行為。在互聯(lián)網(wǎng)絡的信息披露中,盡管有些信息可以為信息的接受者帶來一定甚至巨大的經(jīng)濟效益,但這種經(jīng)濟收益的性質(zhì)與財政轉移支付完全不同。這種不同表現(xiàn)為支付主體、資金來源、接受條件等方面的不同。

⑶政府受托客體的公正性要求。政府是接受公眾委托管理公眾事務的受托主體。盡管在面臨多數(shù)人與少數(shù)人意志的利益沖突時,政府可能要以強制的方式實現(xiàn)大多數(shù)人的意愿,但是作為委托人的代理者,政府必須忠實地履行委托人的意愿,在面臨不同利益群體的意愿沖突時,政府必須表現(xiàn)出足夠的公正性。電子政務是表現(xiàn)政府公正立場的重要媒介。電子政務的這種公正性要求是電子商務和互聯(lián)網(wǎng)無償?shù)男畔⑴端痪邆浜筒槐匦璧摹?/p>

2. 電子政務中涉及的特殊隱私

由于電子政務的特殊性,電子政務中必然有一系列的特殊的隱私。這些特殊的隱私,必須用特殊的方式進行處理。

⑴涉及政府誠信的個人隱私。政府是公眾利益的代表,是整個社會及全體人民的代理人。政府行為必須誠信,政府決策必須公正。對于那些容易引起委托人懷疑的行為,即使涉及個人或政府工作人員的隱私,也必須詳盡披露。

政府機關工作人員既是國家強制力的使用者,也是社會公共福利的受益者。一般地說,公務員從來都不屬于任何社會的最低收入群體,但是會有例外。政府公務員也可能因各種原因而陷入貧困。陷入貧困的政府官員也理所當然地是社會救助的對象。但在社會還存在貪污、腐敗現(xiàn)象的條件下,政府官員接受國家財政救助容易引起百姓的懷疑。把這些屬于個人隱私的信息在電子政務中公開,就能消除人們的疑慮。在政府官員申請國家救助個案少的條件下,即使沒有對有關官員的隱私信息進行詳細披露,人們也能夠相信個別官員入不敷出的可能性。但是,隨著申請國家救濟的政府官員人數(shù)的增多,如果沒有對相關人員的充分的信息披露,老百姓可能會懷疑事件的真實性。所以,即使涉及政府官員,只要與政府誠信相聯(lián)系,相關政府人員的信息即使涉及個人隱私也一定要詳盡披露。接受財政救助的政府官員的姓名、地址、電話、家庭人口、收入水平、成員的醫(yī)療支出等屬于完完全全的個人隱私,必須詳盡披露。

⑵接受財政轉移支付的相關個人隱私。在任何社會制度下,政府都對所有公民的基本生活承擔著無限責任。所以,在市場經(jīng)濟分配關系存在不平等的時候,社會必須對低收入人口及時實施救助。但是,政府財政的公共支出并不是政府機構工作人員個人的慈善捐贈,而是全體納稅人的貢獻。原則上講,政府及其部門必須及時披露有關的支出信息,并做到賬款相符。特別是在政務公開條件下,政府部門的人和轉移支付都必須筆筆清楚、賬款相符。在互聯(lián)網(wǎng)絡條件下,有必要對接受轉移支付的受益人的包括隱私在內(nèi)的信息進行詳細披露。一方面,使人們能夠根據(jù)所披露的信息檢查受益者的總收入與總轉移支付額是否相符;另一方面,要看受益者是否符合接受救助的條件。這樣,勢必要求詳盡披露受益人的姓名、住址、年齡、就職場所和收入狀況等信息。

⑶與政府強制行為相關的個人隱私。在政府的強制行為中,為了表現(xiàn)政府在處理多數(shù)人利益與少數(shù)人利益沖突問題時的客觀公正性,要求政府通過電子政務,披露相關信息,使公眾通過明察暗訪,最終證明政府在處理該沖突事件時的公正性。披露這些與隱私密切相關甚至完全屬于個人隱私的信息主要證明處理沖突的政府官員沒有腐敗和不作為的問題。所以,與政府強制行為相關的個人隱私實際涉及政府機構工作人員的有關隱私和具有利益關聯(lián)的社會公眾。譬如,在征地、拆遷問題上,如果沒有相關的信息披露,就可能出現(xiàn)官員的貪污腐敗或營私舞弊行為。

⑷與特許經(jīng)營相關的個人隱私。在市場經(jīng)濟條件下,政府是生產(chǎn)資源的有效配置者。特別是在市場失靈的條件下,政府表現(xiàn)演化為社會資源的重要配置者。自然壟斷行業(yè)的特殊經(jīng)營許可、貿(mào)易配額等短缺資源的分配都有賴于政府的抉擇和決定。但是,作為一個公眾利益的代理者,政府能不能做真正優(yōu)化資源配置、公正無私地分配市場機會有賴于社會形成的抉擇機制和監(jiān)督的有效性。通過電子政務把負責的政府官員的姓名、職銜、履歷與獲得經(jīng)營權許可的企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營處所、經(jīng)營歷史、技術優(yōu)勢、社會聲譽及其股東、主要高管人員的履歷、聲譽、電話等信息公之于眾,一方面,可以查證有權審批部門及官員與得到經(jīng)營權許可的企業(yè)及當事人是否存在親屬關系、是否存在利益關系;另一方面,可以發(fā)現(xiàn)驗證得到經(jīng)營許可的企業(yè)是否是技術最優(yōu)、競爭力最強的企業(yè)。

對于具有審批權限的官員來說,公開其個人信息的確是一個隱私問題,但是對于這樣一些極具敏感性的問題,公開一些不是十分重要的隱私信息是必須的,這也是從事公務工作的代價之一。對于獲得經(jīng)營許可的企業(yè)股東及其高管人員來說,他們要獲得市場份額,就必須證明他們能夠使公共利益最大化。

⑸與財政轉移支付相關但個人無直接錯誤的個人隱私。以財政轉移支付的無償性來看,任何接受財政轉移支付的組織和個人必須公開足夠的私有信息,并能使公眾相信該轉移支付具有現(xiàn)實的必要性與迫切性。在社會經(jīng)濟生活中,的確有些特殊的群體,他們必須接受社會的救助和其他形式轉移支付,但是由于自身的特殊性和所處環(huán)境的特殊性,社會不易或不能公布其有關的私人信息。譬如艾滋病患者,按照國家的規(guī)定和國際通行的慣例,他們應該接受社會的免費就職、享有相關的費用減免。從原則上看,他們接受國家財政的補助,應該滿足公眾的知情權要求。但是,如果把他們含有艾滋病的隱私透露出去,他們的生活將會受到嚴重干擾。再者,國家財政支付國家安全部門的辦公經(jīng)費和人員費用,從原則上講,政府也應該滿足公民的知情權,但是由于涉及國家安全,這部分信息是絕對不能披露的。

⑹電子政務直接受益的相關個人隱私。一般地說,電子政務與電子商務并無關聯(lián)。但是,由于政府承擔著促進國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的使命,在很多情況下,電子政務還必須履行一些電子商務的職能。譬如,與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展密切相關的經(jīng)濟發(fā)展項目、代缺乏電子商務的專業(yè)技術人才的落后地區(qū)開展的招商和經(jīng)濟開發(fā)工作、特定人士的社會募捐呼吁等。為了表現(xiàn)這些具有特定利益關系的當事人的意愿和所應當承擔的責任,應該適當披露相關企業(yè)、人員的私人信息。

當然,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,具有特殊性的隱私將會更多地暴露出來。對于這些具有特殊性而不能簡單套用隱私保護原則,特殊隱私應該具體問題具體分析。

3. 電子政務中特殊隱私產(chǎn)生的影響

具有特殊性的個人隱私與個人的形象、利益密切相關。如果不能正確處理就會引發(fā)矛盾和沖突,導致社會的不安寧和政府工作的混亂。

⑴破壞政府的廉潔形象和影響政府信息公開的順利推進。如果有些該披露的信息不充分披露,就會讓社會產(chǎn)生各種猜度,長此以往,就會使人民喪失對政府的信任。例如,如果申請補助的公務員人數(shù)增多、補助數(shù)量增大,而信息披露又不充分,人們?nèi)罕姛o法驗證這種救助有無現(xiàn)實的必要性。

相反,如果不考慮信息披露的必要性和充分性界限,過度的披露了有關當事人的私人秘密,就會觸犯當事人的合法利益,甚至使當事人在當?shù)責o法生活或無法生存。這樣容易激起被披露私密者的激烈的對抗情緒。例如,如果披露了艾滋病患者的個人隱私,他們就會受到周邊人們的歧視,加大他們的心理負擔,進而使他們喪失對生活的信心,產(chǎn)生對社會進行報復的心理。一旦電子政務中信息披露引發(fā)公民過激行為,相關的政府部門就會產(chǎn)生畏難心理。具有既得利益的部門和官員就會借口制度不健全、民眾刁蠻妄為而推遲或取消政府信息公開活動。

⑵導致國家財政的巨大浪費與損失。政府承擔著對公民基本生活的完全責任,在公民和民居基本生活缺乏保障的條件下,政府有責任和義務對其實施救助。但是,財政資金是國家重要的共享資金,并不是可以隨心所欲地支配的無償資金。如果缺乏必要和充分的信息披露,財政資金的使用就會具有較大的隨機性,財政資金使用效率就會降低。就會造成國家財政資金的損失與浪費,就會使本已捉襟見肘的國家財政陷入雪上加霜的困境。在電子政務不完善,信息披露不充分的條件下,就發(fā)生過死人“冒領”工資和社會保障的現(xiàn)象。通過必要的信息披露,公民掌握了相關人員的屬于隱私的信息,可以對號入座,排除或舉報那些冒領國家財政資金的人員,堵死財政資金非法流失的渠道。

⑶嚴重影響居民的生活。在電子政務條件下,如果信息披露過度就會嚴重影響人民的生活。披露艾滋病人的姓名就會使病人承受身體和心理的雙重壓力。再者不必要地披露家庭成員的殘障狀況及與事件無實質(zhì)性關聯(lián)的私人信息就會給當事人造成不必要的心理壓力和交際困難。很顯然,電子政務中的信息披露不掌握好充分、必要的原則,就會給人民生活造成巨大的困難,進而會引發(fā)人民對政府的訴訟。人民生活無小事,因此,開展電子政務必須設身處地地為人民著想、耐心解釋信息披露的原則與必要性,小心翼翼地處理與人民生活相關的個人隱私問題。

三、 立法建議

政府信息公開是涉及社會各個方面利益、需要在全國范圍內(nèi)實施的龐大的系統(tǒng)工程,公民隱私問題涉及到包括政府官員本身在內(nèi)的全體人民,與公民的切身利益密切相關。開展電子政務避免不合理地侵犯公民隱私,必須建立相應的法律規(guī)范,做到有章可循、有法依法。即使是對于那些涉及到公民自身的隱私的電子政務,也應該合理合法。在具體工作中,對于必須公開公民個人隱私,也必須貫徹必須和足夠的原則,避免不當信息披露。

1. 把保護隱私和實現(xiàn)信息公開寫入憲法,依法實現(xiàn)信息公開和保護公民隱私權。中國在隱私保護和信息公開的法制建立起步較晚,沒有相應的法規(guī)。只有《國家行政許可法》第一章第五條規(guī)定,涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私不適合設定和實施行政許可應當遵循的公開、公平、公正原則的一般性規(guī)范。實現(xiàn)政務公開和依法保護公民的隱私權沒有在憲法上明確表達。

2. 應當制訂電子政務法,規(guī)范電子政務的范圍、程序。電子政務是反映政府效能的記事本,也是公民了解政府信息、監(jiān)督政府行為、檢驗政府效率的窗口。國家應該設立和出臺《中華人民共和國電子政務法》,規(guī)范國家和各地方政府電子政務活動的范圍、程序。避免電子政務信息披露上的盲目性和隨意性,避免電子政務主管官員及工作人員隨心所欲地增減電子政府所反映的內(nèi)容。特別是與公民利益和公民隱私權相關聯(lián)的電子政務信息披露的隨機性。

3. 制訂專門的公民隱私保護法,明確相關行為主體收集、使用公民的個人信息的程序、權力和引進的義務。在當前保護公民隱私國際背景下,尊重公民隱私、保護公民的隱私權已經(jīng)成為全社會的共識和政務官員依法行政的基本原則。通過隱私權立法,明確保護公民隱私的一般原則,規(guī)定在不涉及居民利益沖突、不接受財政轉移支付和其他形式的財政補貼以及不影響政府信譽的條件下,一般不得涉及或侵犯公民隱私。

4. 在電子政務法中,對于必須公開的公民個人信息貫徹諒解規(guī)范。從法律的角度來定義隱私并沒有大的困難。但是在實際生活中,具體確定哪些隱私應該披露,那些可以不披露則很難用一些具體的原則完全將其分化開來。在遇到本文所述的涉及居民利益沖突、接受財政轉移支付和其他形式的財政補貼以及影響政府信譽的條件下,應貫徹諒解規(guī)范。如果公民和居民放棄相關利益,電子政務中應盡量減少甚至根本不披露有關個人信息。如果公民主張和堅持自己的利益,政府應通過協(xié)商的方式,達成諒解,訂立協(xié)議,在公民統(tǒng)一的范圍內(nèi)公開相關的個人信息。

5. 在電子政務的信息披露行為中,貫徹必須和充分的原則。即使對于本文所述的特殊的電子政務活動,必須披露當事人相關的個人信息甚至隱私,必須貫徹必須足夠的原則。

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責任編輯劉鳳剛