趙　克

摘要:地方公共產品的有效供給是促進地方政治、經濟和社會得以持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展的重要條件之一。隨著我國地方經濟的快速發(fā)展,對公共產品的需求量日益增加,完善政府決策機制刻不容緩。論文以桂林市“兩江四湖”工程決策成功案例為研究對象,通過對其供給決策過程進行深入分析,試圖為完善地方公共產品供給決策機制提出若干建議。

關鍵詞:地方公共產品; 決策過程; 機制; 兩江四湖

中圖分類號:F299.24 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0084-04

在我國地方公共產品的供給領域,長期存在著公共產品供給決策失誤率居高不下、政績工程和形象工程泛濫、“豆腐渣”工程頻頻曝光等現象,形勢不容樂觀。這些現象歸因于地方政府缺乏完備的公共產品供給決策機制,因此完善決策機制顯得尤為迫切。

桂林市“兩江四湖”環(huán)境綜合整治工程(以下簡稱“兩江四湖”工程),是一項大型城市基礎設施建設工程、大型環(huán)境保護工程、大型旅游景區(qū)建設工程。1999年8月23日,以木龍湖景區(qū)規(guī)劃范圍內的舊房拆遷為標志,“兩江四湖”工程正式啟動。工程通過實施“連江接湖、架橋修路、清淤截污、引水入湖、顯山露水、綠化美化、文化建設”等環(huán)境綜合整治工程項目,建成桂林市中心城環(huán)城水系,充分展現“水在城中、城在水中,景在城中、城在景中”的城市特色神韻,進一步提升桂林城市生態(tài)環(huán)境質量和山水園林城、國際旅游名城、歷史文化名城的整體檔次和品位,同時促進城市旅游新格局的形成,為發(fā)揮桂林市綜合環(huán)境效益、社會效益、經濟效益增光添彩。

一、 “兩江四湖”工程決策因素分析

(一)決策主體

決策主體作為公共政策主體的重要部分,它是指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共決策的個人、團體和組織。以政策主體是否具有公共權力為分類標準,可以分為官方主體和非官方主體。美國學者安德森認為,國家立法機關、行政機關、行政管理結構、法院以及利益團體、政黨、作為個人的公民是政策產品的主要生產者和供給者,前4類是“官方的政策制定者”,后3類是決策過程的“非官方參與者”。[1]在“兩江四湖”工程決策中,即以“兩江四湖”工程領導小組和“兩江四湖”工程指揮部為官方決策主體代表的桂林市委市政府,以工程方案咨詢設計單位、桂林市民及游客為非官方決策主體代表的社會公眾、利益團體。

(二)決策客體

公共政策客體是由社會公眾圍繞利益關系相互作用所形成的某種“應有”和“規(guī)范”不相一致的狀態(tài)子系統(tǒng),它是一個立體結構,包括政策所要改變的狀態(tài)、政策直接作用的人和事、政策所要調節(jié)的公眾利益3個層面的內容。[2]決策客體是指公共政策所要處理的問題及其發(fā)生作用的對象?；谏鲜霰硎?“兩江四湖”工程中的決策客體便是指“兩江”(漓江、桃花江)、“四湖”(木龍湖、桂湖、榕湖、杉湖)、相關利益民眾及相關“連江接湖”的道路橋梁等。

(三)決策目標

決策目標是決策所要達到的目的。目的明確,決策行為才能方向明確,決策目標實現的可能性更高。桂林市委市政府實施“兩江四湖”工程的決策目標是,通過城市環(huán)保建設、城市基礎設施建設、城市景區(qū)建設和城市文化建設,達到改善桂林的生態(tài)環(huán)境,完善城市功能,開拓市中心旅游的新格局,傳承、弘揚桂林悠久的歷史文化,提升城市的檔次與品位。

(四)決策環(huán)境

決策環(huán)境是影響決策主體決策行為的所有決策系統(tǒng)外部、內部環(huán)境的總稱,包括自然環(huán)境、社會環(huán)境、經濟環(huán)境等。對于桂林市而言,“兩江四湖”工程是桂林市委市政府面對復雜環(huán)境而做出的一項事關桂林長遠發(fā)展戰(zhàn)略的以城市環(huán)境保護與治理為基礎的綜合性公共項目工程,環(huán)境對政府能夠順利實施公共產品供給是極其重要的。國家制定頒布的環(huán)境保護政策,要求地方城市堅定不移地貫徹執(zhí)行環(huán)境保護這項基本國策以及國內外兄弟旅游城市發(fā)展的競爭壓力,這是桂林市公共產品供給決策過程中不可回避的外部政策環(huán)境?！皟山暮杯h(huán)城水系江湖隔斷、支離破碎、水質惡化,城區(qū)內人居環(huán)境條件惡化,城市社會的發(fā)展,民眾民生訴求,自身作為國際著名旅游城市,內部面臨城市品位提升需要,惡化的環(huán)境有損“甲天下”形象,更有礙城市的健康發(fā)展,這是其內部環(huán)境。

(五)決策信息

決策信息是指反映整個決策活動的各種資料、情報、數據、指令、文字、語言、訊號等的總稱。決策信息是決策的基礎,二者有著密不可分的聯系。決策信息必須經過加工處理,從中得出科學的論斷或假設,作為科學決策的依據。信息對決策具有導向作用,正確而充分的信息可以引致科學的決策,反之,則會誘導錯誤的決策。因此,“兩江四湖”工程決策中,任何階段、任何環(huán)節(jié)、任何層次都離不開這些信息,即漓江、桃花江、木龍湖、桂湖、榕湖、杉湖的常年水訊情報、連接兩江四湖的道路橋梁資料、民眾意見以及國家政策等信息,這都是決策必不可少的信息。

(六)決策機制

“機制”指的是有機體的構造、功能和相互關系,泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。[3]通過與機制相應的體制和制度的建立(或者變革),其在實踐中才能得到體現。因此,公共產品供給的決策機制可定義為公共產品供給決策從開始到落實的全過程中各要素間的相互關系、內在機能和運轉方式。[4]桂林市“兩江四湖”工程決策機制,即是指協(xié)調“兩江四湖”工程決策中各決策要素在一定結構下的相互關系所形成的一種運作方式,以此構建具有系統(tǒng)性和可復制性的模式化的決策流程。

二、 “兩江四湖”工程決策過程分析

(一)組建機構明確責任

沒有明確的科學的權責分配,沒有完善的工作規(guī)則,沒有按科學合理的原則明確界定決策權;政府的協(xié)調機構效力不夠,導致政府決策常常出現重復決策,公共產品供給重復;或是供給決策拖延不決等現象,造成公共產品供給不足,以致公共利益受損。為確保項目順利推進,桂林市迅速成立了以羅桂江為指揮長的“兩江四湖”工程指揮部,主持“兩江四湖”大型公共產品供給工程,同時分別明確了規(guī)劃、水利、園林、資金總負責人,并設立了水利、規(guī)劃、環(huán)保、園林、市政、文化等技術分團,具體負責項目設計、工程建設、資金籌措等工作。負責人由各相關職能部門主要領導擔任,技術分團由各職能部門抽調人員組成,兼職辦公。

(二)科學確定供給決策目標

決策目標是決策主體桂林市“兩江四湖”工程領導小組及直接下屬“兩江四湖”工程指揮部所要達到的目的,或者說決策效果,即通過城市環(huán)保建設、城市基礎設施建設、城市景區(qū)建設和城市文化建設,達到改善桂林市的生態(tài)環(huán)境,完善城市功能,開拓市中心旅游的新格局,傳承、弘揚桂林悠久的歷史文化,提升城市的檔次與品位的目標。這是決策的第一階段,它構成整個決策的前提?！皟山暮惫こ虥Q策主體確定決策目標時需要做的兩個方面。

首先,通過對整體環(huán)境的探察,經過歷時9個月前期探察研究論證,市委市政府對沿江沿湖周邊環(huán)境、水質環(huán)境等做了詳細的調查研究,充分收集決策所需的決策信息資料,對“兩江四湖”工程所建設的環(huán)城水系有總體的認識,其由三個部分組成:一是由木龍湖、桂湖、榕湖、杉湖與漓江溝通而構成的一環(huán)水系;二是桃花江與四個內湖相連通構成二環(huán)水系;三是恢復朝宗渠,溝通小東江、訾洲河構成三環(huán)水系。

其次,在研究原始材料的基礎上,分析和辨明決策條件,確立決策目標。在“兩江四湖”工程決策中的每一個階段,決策主體都對涉及決策客體的基本材料做認真細致的研究分析,辨明權衡各個條件的利與弊,盡可能地使確立決策目標的需要與可能之間到達平衡;同時,由于整個工程范圍廣、工程量大、涉及的方方面面極其復雜,工程運作系統(tǒng)具有多層次的特點,當決策涉及多個目標時,決策主體需要根據各個目標的基本性質、因果關系、層次高低或重要性進行有限考慮必要的重要目標。

(三)擬定備選方案

備選方案的設計標準是能夠對現實環(huán)境作出準確反應的創(chuàng)造性思維規(guī)范。擬定備選方案是決策過程的第二個階段,它有三個基本任務:列出全部的備選方案、確定每一個方案后果、對全部備選方案可能的后果進行對比性評價。這對決策同樣起著重要影響。擬訂方案的過程中,決策主體以決策目標為出發(fā)點,準確判斷擬解決問題(判斷問題)、明確提出實施細則的規(guī)定要求(解決方案基本要求)。另外,需要備選方案詳盡完備和互相排斥,以便作出滿意抉擇。通過打破成規(guī)、拓寬渠道,充分發(fā)揮各方面的積極性和創(chuàng)造力,健全民主決策體制,大膽穩(wěn)妥地進行政策方案創(chuàng)新。[5]

市委市政府多次組織征集國際、國內方案,推行了規(guī)劃設計公開招標,加強了與國內外規(guī)劃研究機構的聯系和合作。桂林市環(huán)城水系綜合整治就由建設部歷史名城研究中心提供規(guī)劃咨詢報告,采取設計方案國際征集方式。1999年5月8日,桂林市舉辦中心城環(huán)城水系設計方案國際征集發(fā)布會,法國、美國、日本、東南大學、中國臺灣等海內外知名規(guī)劃設計機構應邀接受了設計任務。從美國、法國、日本以及我國臺灣等多家國際知名規(guī)劃設計研究機構獲得其提交的幾種備選方案。

(四)科學選定行動方案

在備選方案擬訂之后,就進入選定行動方案的關鍵階段,因為它直接關系到行動的方向以及達到什么目的。

決策主體在對備選方案進行盡可能詳盡的基礎上,經過資深專家反復推敲、比較分析,得出各個備選方案的優(yōu)劣勢,確定最佳方案后,綜合其他方案的優(yōu)點,對最終方案進行整合、補充、完善。市委市政府邀請由中國城市規(guī)劃研究總院等11名專家組成的評委會對征集方案進行了評審。經過多方案的比較和專家評審,形成最合理的設計方案。評選出了由東南大學規(guī)劃研究院提供的優(yōu)秀方案。在經過反饋、完善過程,兩江四湖工程已經綜合成了一個既有國際水準,又能突出桂林特點,充分展現山水神韻的實施方案。

(五)決策過程信息反饋

在整個決策過程的確定目標、擬訂方案和選擇方案的不同階段中,不斷地通過信息反饋,對過去的抉擇進行實踐性評價和檢驗,驗證決策的正確與否及其程度,及時調整決策方向或彌補決策遺漏,從而避免可能的決策失誤?！皟山暮惫こ虥Q策中,桂林市為“兩江四湖”中心城環(huán)城水系的相關設計方案進行了6次征求意見活動,共收集了6000余條意見,參與人達16萬人次。桂林市時任市長李金早及有關負責人還經常參加公開征求意見的活動,與市民直接交換看法。有關部門在八桂大廈門前掛上數百幅的建設效果圖供市民參考、提供意見?！皟山暮惫こ虥Q策者是以公共利益為出發(fā)點的,這就要求決策者在決策時,盡可能多、盡可能快地提前通過反饋,收集社會反應,作出盡可能好的決策。

三、 完善地方公共產品供給決策的建議

(一)理清決策的權責關系

當前行政系統(tǒng)中存在的職權不清、交叉重疊、責任推諉的現象十分突出,嚴重影響了決策的效率和嚴肅性,制約了經濟社會的發(fā)展,損害了政府的形象。實現地方公共產品供給決策科學化、法制化、民主化,就要按照地方政府各部門的行政職能范圍科學合理地界定各部門行政決策權,理清決策的權責關系,完善政府內部決策規(guī)則,健全政府決策機制,不僅要從外部加以規(guī)范,而且首先要從內部加以規(guī)范。理清決策的權責關系,才能為地方公共產品有效供給決策實現現代化立好制度保障。

(二)建立公眾參與、專家論證和政府決定三結合的公共產品供給決策機制

首先,公眾參與是公共產品供給決策民主化的重要途徑。公眾參與有利于保障公民獲得充分的權利,有利于發(fā)揮集體智慧。促使政府決策更能從公民的角度出發(fā),切實保障和體現公民的基本利益。政府決策應該是公民意志的體現,而不應該僅是行政機關或行政首長的“一言堂”,因此,讓公眾參與公共產品供給決策已經成為決策機制的一部分,是民主監(jiān)督落到實處的重要體現,具有現實可行性和必要性。

其次,專家論證是公共產品供給決策科學化的必要保證。專家論證有利于發(fā)揮專家的業(yè)務專長,有利于保證決策的科學性。專家能從專業(yè)的角度論證決策的可行性和正誤。一項決策經過專家的科學論證,能夠增加其科學含金量,能避免許多無謂的浪費和失誤。政府重點基礎設施建設項目的投資和管理,關系公共利益的福利建設等,都應該經過科學嚴密的專家論證,提供論證分析可行性報告,才能真正決定是否投入實行。

最后,政府決定是公共產品供給決策機制的最后程序。經過公眾參與和專家論證,最后的決定權由政府來實施,是維系政府權威的有效途徑,也充分反映了民情民意,體現了國家意志和政府職能。如果不重視政府的決定權,所謂的公眾參與和專家論證都只是“紙上談兵”,公共產品的有效供給也無從談起。因此,公眾參與是前提,專家論證是保障,政府決定是根本,三者有機結合構成了我國公共產品供給決策機制的整體框架。

(三)完善地方公共產品供給決策程序

1. 堅持公開原則

公開原則是政府決策程序的一項基本原則。公開原則是指除依法應當保密外,決策事項、依據和結果要公開,公眾有權查閱,這是行政程序法的公開原則在決策領域的具體體現。公開原則有利于增加公共產品供給決策的透明度,從程序上保障公民對公共產品供給事項的知情權,保障人民當家作主的民主權利,便于人民群眾對公共事務的參與和監(jiān)督。

2. 實施聽證制度

聽證制度是現代民主政治的產物。在政府決策過程中,聽取有關團體、專家學者的意見,特別是聽取與該決策有利害關系的當事人的意見,其目的主要是為了決策的科學化和民主化,就是把民主和科學引入決策過程中。對于社會涉及面廣、與人民利益密切相關的決策事項,規(guī)定行政機關在做出決定之前應當向社會公布,通過多種形式給人民群眾表示意見的機會,能夠使公共產品供給決策更加符合人民的利益。

3. 加強政府決策的監(jiān)控

(1)堅持信息反饋跟蹤。建立健全監(jiān)控機制能發(fā)揮政府決策的優(yōu)勢,提升決策程序的公正與效率。決策客體總是處于一定的社會決策環(huán)境中,而決策環(huán)境的變化必然會對決策客體造成相應的影響。因此,決策不是靜態(tài)的,而是動態(tài)的;不是一個片段,而是一個過程。要在決策的運行過程中重視程序跟蹤和信息反饋,保持靈活機動的應變能力,依據信息反饋訊號作出反應,對于執(zhí)行過程中出現的問題及時解決,對不適應客觀實際的決策進行合理的調整和修正。

為了保持信息反饋達到最佳效果,我們要重視信息反饋的三項基本要求:傳遞的及時性、傳輸的有效性、理解的正確性。首先必須盡量縮短反饋信息的傳遞時間,努力加速信息的反饋傳輸。其次,必須有效地傳輸反饋信息,尤其是不能失真。錯誤的信息反饋必將造成執(zhí)行過程的混亂狀態(tài),或者把原本正確的決策當成錯誤的決策加以改變,或者把錯誤的決策當成正確的決策加以執(zhí)行,從而使執(zhí)行活動偏離決策目標,甚至造成重大失誤。再次,對待信息反饋的正確理解也十分重要,理解上的錯誤同樣也造成上述不良的結果。因此,信息反饋過程中信息傳遞的及時性、傳輸的有效性、理解的正確性,應該看成是信息反饋的三項基本要求。

(2)注重決策效能監(jiān)督。加強對公共產品供給決策活動的效能監(jiān)督,是實現決策科學化、民主化目標的保證。提高決策的效率,加強政府決策的能力,是擺在各級政府部門面前的一個重大現實問題。發(fā)揮效能監(jiān)督的關鍵在于制度。因此,一方面應盡快完善決策的內部監(jiān)督機制。完善內部監(jiān)督的關鍵在于建立健全監(jiān)督機構的垂直領導體系,切實保障這些機構行使監(jiān)督權,克服在監(jiān)督體制中長期存在的自我監(jiān)督,“走過場、擺形式”的現象。另一方面,應完善政府決策的外部監(jiān)督機制,將人民群眾是否滿意作為衡量政府決策科學性的標準,從機制上發(fā)揮各級人大和政協(xié)的監(jiān)督保障作用,完善人民群眾直接對政府決策的評議制度,這樣能從制度上、程序上力保政府決策在規(guī)范的框架內進行,及時發(fā)現決策中的不足和失誤,確保決策的優(yōu)化。

參考文獻:

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view/79349.htm.

[4]廖雄軍.改革與完善政府決策機制的探討[J].成都行政學院學報,2003,(4).

[5]丁煌.西方行政思想史[M].北京:中國人民大學出版社,

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責任編輯李萍