劉　　威　柳劍平

[摘要]經(jīng)濟制裁是由多元化的行為主體，為實現(xiàn)某類政治目標，對被制裁方實施的具有強制性特征的經(jīng)濟行為。作為國際經(jīng)濟領域中一類特殊的限制性經(jīng)濟行為，經(jīng)濟制裁在政策目標、影響范圍、實施主體及政策持續(xù)時間等方面與其他限制性經(jīng)濟行為有顯著區(qū)別。由于這一行為可能對制裁方、被制裁方及第三方都產(chǎn)生影響，使國際經(jīng)濟的正常運行出現(xiàn)扭曲，國際政治格局的穩(wěn)定受到影響。因而，包括中國在內(nèi)的世界各經(jīng)濟體都應采取預防措施，減輕經(jīng)濟制裁帶來的不利影響。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟制裁；限制性；特殊性；主要特征

[中圖分類號]F115[文獻標識碼]A[文章編號]1672－7320(2009)02－0267－05

經(jīng)濟制裁作為國家處理對外政治與經(jīng)濟關(guān)系的一種手段，早在古希臘的波羅奔尼撒戰(zhàn)爭時期就出現(xiàn)了11(第1頁)。傳統(tǒng)制裁理論認為，經(jīng)濟制裁是“由一個或多個國家引發(fā)的對另一個國家或其他國際集體的強迫性行為，目的主要有兩個：一是通過剝奪被制裁國的財物懲罰制裁的接受者，二是使接受者遵從制裁國認為重要的政策要求”(第6頁)。20世紀90年代后，在經(jīng)濟全球化迅猛發(fā)展的背景下，國際經(jīng)濟制裁同步進入發(fā)展的高潮期，開始呈現(xiàn)一些新的內(nèi)容與特征，亟須我們對其進一步深入研究，尤其是需要將經(jīng)濟制裁和其他經(jīng)濟行為進行區(qū)分，以揭示其內(nèi)在的共性與特殊性，還其本來面目。

一、限制性視角下經(jīng)濟制裁與其他經(jīng)濟行為的共性

“限制性”的概念最初來源于現(xiàn)代行政法學。在行政法學中，“限制性”被認為是一般行政行為必備的共性構(gòu)成要素，主要通過限制或禁止某種作為或不作為的行政或法律規(guī)定，實現(xiàn)限制或禁止某種活動的目的(第96頁)。然而，在人類社會發(fā)展歷程中，隨著國家、區(qū)域協(xié)調(diào)組織以及超國家行為體等社會組織的出現(xiàn)，在“限制性”概念提出之前，實際早已出現(xiàn)以“限制性”為外部表現(xiàn)的社會經(jīng)濟行為：首先，在微觀層次上出現(xiàn)了以企業(yè)或行業(yè)為實施主體的限制性經(jīng)濟行為，如限制性商業(yè)行為與限制性競爭行為；其次，在宏觀層次上出現(xiàn)了以一國政府及其他社會組織為實施主體的限制性經(jīng)濟行為，如配額、反傾銷、貿(mào)易報復等，而經(jīng)濟制裁作為由一個或多個國家引發(fā)的對另一個國家或其他國際集體的“強迫性行為”，自然也被國內(nèi)外學術(shù)界納人宏觀限制性經(jīng)濟行為的范疇。從限制性經(jīng)濟行為的發(fā)展趨勢看，以宏觀社會組織為實施主體的宏觀限制性經(jīng)濟行為越來越多，他們來源于社會經(jīng)濟生活中上一級社會組織對下一級行為組織的宏觀經(jīng)濟限制?；诮?jīng)濟制裁的宏觀性質(zhì)，以及便于比較經(jīng)濟制裁與其他限制性經(jīng)濟行為，本文主要從宏觀角度界定限制性經(jīng)濟行為及其共性特征。

所謂限制性經(jīng)濟行為，是指某類社會組織為了強迫目標方服從特定的利益要求，以國內(nèi)法規(guī)及規(guī)定、區(qū)域性經(jīng)濟協(xié)調(diào)規(guī)則或一般道德規(guī)范為依據(jù)，利用掌握的各種強制性手段，對目標方實施的一類強制性經(jīng)濟行為。從這一定義分析，包括經(jīng)濟制裁在內(nèi)的限制性經(jīng)濟行為具有以下三點共性：

其一，強制性。作為限制性行為的一類，限制性經(jīng)濟行為的實施不以目標人的意愿或要求為轉(zhuǎn)移，一旦目標人不服從行為實施方的利益要求，就將受到強制性的經(jīng)濟限制，其政治、經(jīng)濟、文化等各種利益都可能受到影響；也正是這種能使目標人利益受損的強制性，才使目標人可能因為經(jīng)濟限制而服從行為實施方的利益要求，行為本身才具有有效性。

其二，是特定社會主體的經(jīng)濟行為。限制性經(jīng)濟行為成敗的標志之一是其“限制性”能否順利實現(xiàn)。因此，其實施主體必然是掌握政治、經(jīng)濟、行政或法律等強制性手段的社會強力組織，目前這種社會組織主要有三個層次：第一層次是一國政府、行政當局及其他擁有一定政治、經(jīng)濟資源的社會組織；第二層次是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)組織，他們利用相互間達成的政治與經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制進行限制；第三層次是全球性經(jīng)濟或政治協(xié)調(diào)組織，如世界貿(mào)易組織。就主要是根據(jù)成員方讓渡部分主權(quán)形成的權(quán)力進行經(jīng)濟限制。

其三，是一種主體的限制性“政策”行為。作為一種經(jīng)濟政策，通常有明確的政策目標，行為本身是為滿足實施方的某種利益需求，迫使目標方改變自己的政策或行為，如當一國某個行業(yè)的國內(nèi)生產(chǎn)受到國外產(chǎn)品的威脅時，該國通常會采取反傾銷、反補貼等限制性措施，限制外來進口，其目的就是要保護政策實施方的國內(nèi)市場，維護其經(jīng)濟安全。

二、經(jīng)濟制裁作為限制性經(jīng)濟行為的特殊性

雖然經(jīng)濟制裁符合限制性經(jīng)濟行為的共性，但與其他限制性經(jīng)濟行為相比，卻擁有其自身的特殊性，即在政策目標的性質(zhì)、行為實施主體的種類、政策限制領域與影響范圍、持續(xù)時間等方面，經(jīng)濟制裁都或多或少地與其他限制性經(jīng)濟行為有所區(qū)別。

(一)政策目標性質(zhì)上的特殊性

從國內(nèi)外學者對經(jīng)濟制裁的現(xiàn)有定義看，經(jīng)濟制裁要實現(xiàn)目標的性質(zhì)與其他限制性經(jīng)濟行為相比有本質(zhì)區(qū)別。在政策目標上，經(jīng)濟制裁除了希望達到一定的經(jīng)濟目標外，更多時候是趨于實現(xiàn)某種政治目標。實施經(jīng)濟強制的主要目的是要求實施方獲得對目標方的政治收益。例如，2006年在美國的主導下，聯(lián)合國一致通過了1718號決議，因朝鮮強行進行核試驗，對其實施聯(lián)合經(jīng)濟制裁，而這次制裁的目標就帶有明顯的政治性：通過經(jīng)濟制裁迫使朝鮮實施核設施的去功能化，防止核擴散，維護以美國為首的主要制裁國的國家安全(第216頁)。其他傳統(tǒng)的限制性經(jīng)濟行為則更多地是為了實現(xiàn)純粹的經(jīng)濟目標，更側(cè)重考慮經(jīng)濟因素。例如，2001年歐盟安全委員會制定的CR法案(兒童安全法案)，就是歐盟對外來商品設置的一種技術(shù)類非關(guān)稅壁壘，其目的就是要將包括中國溫州打火機生產(chǎn)企業(yè)在內(nèi)的世界其他地區(qū)打火機生產(chǎn)企業(yè)排除出歐盟市場，保護本地區(qū)打火機生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟利益。

(二)政策行為實施主體上的特殊性

雖然許多限制性經(jīng)濟行為可以得到超國家行為主體，如世界貿(mào)易組織(WTO)的授權(quán)而實施，但這些行為最終仍是由單個的主權(quán)國家或地區(qū)經(jīng)濟體具體實施，世界貿(mào)易組織一般并不直接執(zhí)行。以反傾銷為例，近年來越來越多的國家或地區(qū)選擇在WTO的全球多邊貿(mào)易制度框架下實施反傾銷，雖然這些國家或地區(qū)在實施反傾銷之前，通常要由WTO委托獨立的調(diào)查機關(guān)進行仲裁，裁定進口方對出口方的反傾銷控訴是否合理，但反傾銷的具體實施并不是由WTO負責，而是由發(fā)起反傾銷的主權(quán)國家或地區(qū)負責執(zhí)行。

與之不同，經(jīng)濟制裁就可以由聯(lián)合國這樣的超國家行為主體直接實施。早在20世紀40年代，經(jīng)濟制裁就已經(jīng)成為《聯(lián)合國憲章》集體安全機制的重要組成部分，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章規(guī)定，聯(lián)合國的制裁制度是“針對威脅和平、破壞和平或有侵略行為的國家的應對方法——采取武力以外的辦法，即斷絕經(jīng)濟關(guān)系和外交關(guān)系以實行制裁”(第6頁)。20世紀90年代以來，隨著聯(lián)合國的作用和權(quán)力的不斷提升，經(jīng)濟制裁政策已成為聯(lián)合國處理國際問題時使用的主要外交工具。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，聯(lián)合國從成立之初到冷戰(zhàn)結(jié)束只實施了兩次經(jīng)濟制裁，而在1990 1998年就實施了11次經(jīng)濟制裁(第57頁)。正

是由于經(jīng)濟制裁允許聯(lián)合國這樣的超國家行為主體直接執(zhí)行，在其成員方的合作制裁的支持下，相對于那些由單個國家或地區(qū)經(jīng)濟體實施的限制性經(jīng)濟行為，經(jīng)濟制裁對目標方的限制力度更強。

(三)政策限制影響范圍上的特殊性

經(jīng)濟制裁進行經(jīng)濟限制時涉及的范圍更廣，影響也較大，具體表現(xiàn)有三：第一，經(jīng)濟制裁的對象不僅包括那些直接受到制裁的被制裁方，還可能包括一些不顧制裁方的反對而與被制裁方發(fā)生經(jīng)濟交往的第三方。例如，1996年美國政府就相繼推出了《赫爾姆斯·伯頓法》和《達馬托法》，這兩個法案在維持對古巴和伊朗進行經(jīng)濟制裁的基礎上，正式宣布要對同這兩國繼續(xù)進行貿(mào)易和金融交往的第三方實施連鎖制裁。第二，經(jīng)濟制裁不僅包括貿(mào)易制裁，還包括涉及金融領域的金融制裁。由于金融制裁主要針對被制裁方政府的核心領導人和關(guān)鍵企業(yè)的海外金融資產(chǎn)進行經(jīng)濟限制，會對這些利益主體造成直接經(jīng)濟影響，因而常常會有效地迫使被制裁方改變現(xiàn)有政策，據(jù)美國國際經(jīng)濟研究所的統(tǒng)計，在經(jīng)濟制裁發(fā)生頻率較高的1914－1990年，金融制裁與貿(mào)易制裁的成功率分別為41％和24％，前者比后者高出17個百分點(第16頁)。第三，經(jīng)濟制裁涉及受限產(chǎn)品的范圍相當寬。從二戰(zhàn)后經(jīng)濟制裁的實踐看，很多時候制裁都涉及到制裁方與被制裁方的全部進出口產(chǎn)品和金融產(chǎn)品，如全面貿(mào)易制裁就將制裁方和被制裁方的所有進出口產(chǎn)品都列為限制對象，并試圖終止雙方之間一切的正常經(jīng)貿(mào)交往。

與之不同，其他大多數(shù)的限制性經(jīng)濟行為通常涉及的范圍較窄，產(chǎn)生的影響也較小。例如，作為國際經(jīng)濟關(guān)系中一類典型的限制性經(jīng)濟行為，貿(mào)易報復是一國或一些國家為迫使被報復國或地區(qū)在某些進出口貿(mào)易政策上發(fā)生改變而實施的一類限制性經(jīng)濟行為。與經(jīng)濟制裁相比，其政策限制領域與影響范圍有一定不同：第一，貿(mào)易報復的目標相對較少，通常只針對報復方宣稱違反了貿(mào)易規(guī)則的特定被報復方，而不針對第三方。第二，貿(mào)易報復主要是發(fā)生在貿(mào)易領域的經(jīng)濟行為，常常利用限制被報復方的進出口貿(mào)易，迫使其屈服。第三，貿(mào)易報復通常是對特定商品的經(jīng)濟限制。而這些受限制的商品一般在被報復方出口貿(mào)易中占有相當重要的地位，能對其國民經(jīng)濟產(chǎn)生重大負面影響，使其被迫服從報復方的政策要求。由于報復方一般不會對被報復方使用全面貿(mào)易報復，這就意味著與經(jīng)濟制裁相比，貿(mào)易報復的限制性對目標方負面影響的范圍更小、破壞程度較輕。

(四)政策持續(xù)時間上的特殊性

由于經(jīng)濟制裁要實現(xiàn)的政策目標除了經(jīng)濟目標外，還涉及政治、軍事、文化等多個方面的目標，所以，經(jīng)濟制裁持續(xù)的時間一般較長。據(jù)美國國際經(jīng)濟研究所的統(tǒng)計，從二戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)結(jié)束前發(fā)生的經(jīng)濟制裁，成功的制裁持續(xù)時間平均達2年零11個月，失敗的制裁持續(xù)時間則平均長達6年零11個月，其中在成功案例中，耗時最短的1年零3個月，最長的5年；在失敗案例中，耗時最短的3年零3個月，最長的21年零5個月(第87頁)。

與之形成鮮明對比的是，由于其他限制性經(jīng)濟行為實現(xiàn)目標較為單一，因而政策持續(xù)時間相比經(jīng)濟制裁要短得多。例如，經(jīng)WTO允許使用的臨時保障措施就是一類典型的持續(xù)時間較短的限制性經(jīng)濟行為，WTO規(guī)定，在情況緊急的條件下，其成員方可以實施臨時保障措施，但其期限不得超過200天。

三、限制性視角下對經(jīng)濟制裁特征的認識

從經(jīng)濟制裁與其他限制性經(jīng)濟行為的比較結(jié)果，可以看出，經(jīng)濟制裁作為一類特殊的限制性經(jīng)濟行為，既具有限制性經(jīng)濟行為的一般特點，也有其自身與眾不同的特點，綜合這些共性與特殊性，可以將經(jīng)濟制裁的特征概括為三點。

(一)制裁方式的強制性

強制性是經(jīng)濟制裁作為一類限制性經(jīng)濟行為的一般特征，主要是由制裁本身的性質(zhì)決定的?！爸撇谩弊畛踹\用于宗教和法律領域，意指一種法令或保護法律不受侵犯的教條或強制性措施(第3頁)。韋伯斯則認為制裁是“幾個國家為迫使一國放棄違反國際法的行為，維護法律的判決而聯(lián)合起來，對國實施的經(jīng)濟上或軍事上的強制性行為”(第10頁)。而具體到經(jīng)濟制裁，主要是通過強行限制制裁方與目標方之間，甚至與第三方之間的進出口貿(mào)易和金融交易，強迫目標方改變不利于制裁方國家利益的對外政策，實現(xiàn)制裁方的政策目標。制裁產(chǎn)生的限制作用，常常會使目標方在經(jīng)濟制裁實施過程中處于一種政治上遭孤立、經(jīng)濟上遭破壞的弱者地位。

(二)制裁主體的多元化

經(jīng)濟制裁區(qū)別于其他限制性經(jīng)濟行為的一個重要特征是：制裁的實施主體可以涵蓋各類宏觀社會組織。在最初發(fā)生的經(jīng)濟制裁中，制裁主體一般為單個國家，如拿破侖的大陸封鎖政策，實施方只有一個法國。隨著經(jīng)濟制裁的發(fā)展，聯(lián)合制裁的形式出現(xiàn)了，如“國聯(lián)”對意大利的經(jīng)濟制裁。進入20世紀90年代，聯(lián)合國這一超國家行為主體開始全面參與經(jīng)濟制裁；國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織也與經(jīng)濟制裁發(fā)生一定聯(lián)系；甚至一個國家內(nèi)部的州或地區(qū)也開始實施經(jīng)濟制裁，如僅20世紀90年代中后期，美國就有33個州和地方政府頒布了有關(guān)限制性采購的制裁法案。經(jīng)濟制裁不再是某一個國家或幾個國家“專利”的現(xiàn)實，決定了對經(jīng)濟制裁主體范圍的界定必然隨之擴展到所有的宏觀社會組織，即包括一個國家的地方政府、單個國家、區(qū)域性國家集團、國際經(jīng)濟組織以及超國家的政治行為體——聯(lián)合國等等。

(三)制裁目標的政治化

20世紀90年代以來，美國是經(jīng)濟制裁的主要實施國，據(jù)統(tǒng)計，在1990－1998年全世界發(fā)生的50多起經(jīng)濟制裁中有36起與美國有關(guān)，21世紀初，國際社會中發(fā)生的經(jīng)濟制裁也基本都有美國的參與。通過對美國對外經(jīng)濟制裁的研究，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟制裁的目標主要分為國際政治目標和國內(nèi)政治目標，具體包括推行霸權(quán)統(tǒng)治、維護民主與人權(quán)、防止核擴散、滿足國內(nèi)利益集團需要等。一般來說，經(jīng)濟制裁主要通過兩種“效用”途徑實現(xiàn)其政治目標：第一種是“工具”(instrument)效用，即經(jīng)濟制裁作為一種能使被制裁方政策發(fā)生改變的工具，滿足制裁方的政策要求；第二種是“表達”(expressive)效用，即經(jīng)濟制裁作為一種能夠體現(xiàn)偏好的表達，表明制裁方的政策立場。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展和各國抵抗經(jīng)濟制裁能力的提高，以美國為首的制裁方發(fā)現(xiàn)制裁目標實現(xiàn)的難度變得非常大，在這種背景下，經(jīng)濟制裁并不總是作為實現(xiàn)制裁方對外政策目標的工具使用，更多時候只是讓其起到一種象征性“表達”制裁方政治要求的作用。例如，用經(jīng)濟制裁表達制裁方維護國家聲譽和形象的決心；表達對被制裁方損害其國家安全的政策不滿；表達對被制裁方無視民主和人權(quán)的行為不滿；表達對國內(nèi)民眾和政黨利益訴求的關(guān)注，等等?？偟膩碚f，無論是哪種途徑，都是通過經(jīng)濟限制表達或?qū)崿F(xiàn)制裁方的政治需求，而這種“以政治獲益為主要目標”恰恰是經(jīng)濟制裁最獨特的特征，將經(jīng)濟制裁與其差別較小的限制性經(jīng)濟行為(如貿(mào)易制裁和貿(mào)易報復)進行區(qū)分時，就常常需要將政策目標的屬性作為判斷的主要依據(jù)之一。

四、主要結(jié)論與政策啟示

綜合本文對經(jīng)濟制裁與其他限制性經(jīng)濟行為的比較分析，可以看出：雖然經(jīng)濟制裁是一類限制性經(jīng)濟行為，但其具有一種明顯的經(jīng)濟政治化的特征。即從實施手段上來說，主要采用的是貿(mào)易限制和金融限制等經(jīng)濟手段，但政治獲益是其行為目標的主要內(nèi)容；同時，經(jīng)濟制裁在實施主體的種類、政策影響范圍及持續(xù)時間等方面的特殊性，也說明不能將經(jīng)濟制裁與其他限制性經(jīng)濟行為籠統(tǒng)地歸為同一范疇，從性質(zhì)上更應被歸入限制性政治行為的范疇。結(jié)合經(jīng)濟制裁的特殊性與主要特征，我們可以將經(jīng)濟制裁進一步定義為：任意一類國際社會組織(包括單個國家及其所屬地方政府、區(qū)域性國家集團、國際經(jīng)濟組織以及超國家的政治行為體——聯(lián)合國)為實現(xiàn)表達對被制裁方政策和行為的不滿，向第三方或國內(nèi)公眾顯示自己的偏好，迫使被制裁方改變原有的政策和行為，滿足制裁方政府或國內(nèi)利益集團的要求等政治目標，在較長的時期內(nèi)(通常為一年以上)對被制裁方實施的一類強制性經(jīng)濟行為。

從更深層次看，在經(jīng)濟制裁的強制性與政治化特征的影響下，任何國際社會組織都可能為了自身的政治利益而不顧其他社會組織的政治或經(jīng)濟利益實施經(jīng)濟制裁，使處于弱勢地位的被制裁方在政治上遭孤立、經(jīng)濟上受損失。而且由于這一行為相比其他限制性經(jīng)濟行為實施時間較長、影響范圍較廣、甚至可能使國際經(jīng)濟的正常運行出現(xiàn)扭曲，國際政治格局的穩(wěn)定受到影響。因此包括中國在內(nèi)的世界各經(jīng)濟體都應做好預防經(jīng)濟制裁的準備，通過采取增強自身對經(jīng)濟制裁的抵抗力、加強多方合作及推進反制裁的合法化等措施，最大限度地轉(zhuǎn)嫁或消除經(jīng)濟制裁可能給世界政治與經(jīng)濟帶來的不利影響，最終減少各方使用經(jīng)濟制裁的可能性，實現(xiàn)世界各國政治與經(jīng)濟交往的和諧、互利與共贏。