肖華孝 肖小明

【摘要】隨著行政改革的不斷深入,建立服務(wù)型政府成為一個重大課題。公共服務(wù)主體的重新定位與明確,是踐行服務(wù)型政府理念、實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑。非政府組織作為一個新興的公共服務(wù)主體,是服務(wù)型政府的一個必需補充。本文以服務(wù)型政府為切入點,探討我國非政府組織與政府關(guān)系模式建構(gòu)的困境與對策。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府;非政府組織;困境;對策

1.我國非政府組織在構(gòu)建服務(wù)型政府中的功能

在社會主義市場經(jīng)濟條件下構(gòu)建服務(wù)型政府應(yīng)定位于“服務(wù)者”的角色上,把為社會、公民服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨,把培育成熟的市民社會作為政府的價值取向,實現(xiàn)從權(quán)力本位向公民本位的轉(zhuǎn)換。構(gòu)建服務(wù)型政府,關(guān)鍵在于把握“服務(wù)”。現(xiàn)代社會組織已經(jīng)不再是“等級森嚴(yán)的金字塔,他們將是相互交織的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)——控制松散,權(quán)力分散”。公共治理慢慢成為由政府、企業(yè)和非政府組織對社會進行實施的局面,非政府組織提供公共服務(wù)將成為構(gòu)建服務(wù)型政府的一個有效途徑。

1.1 參與公共管理

服務(wù)型政府是以公民為本位的政府。非政府組織是為了實現(xiàn)整個社會的公益或者本組織成員的利益為目的,其動機是為了幫助需要幫助的人,具有利他、公益的價值取向,與以公民為本位相吻合。非政府組織是在政府和公共部門之間追求公共利益目標(biāo),它對公共事務(wù)的介入,喚醒了民眾對自身事務(wù)的關(guān)心,也引發(fā)人們對政府行政理念的思考。既然政府行政是公共利益的體現(xiàn),那么政府行政就應(yīng)在思想上摒棄以往指揮命令式管理的慣性,加強與社會的溝通,以民為本,規(guī)范權(quán)力,并與公眾相互合作,良性互動。

1.2 制約政府權(quán)力

政府權(quán)力主體作為“經(jīng)濟人”,也有其特殊的利益追求,在公共利益和私人利益發(fā)生沖突的時候,他們在自身利益驅(qū)動下往往會舍棄公眾利益而選擇私人利益,與民爭利、以權(quán)謀私,背離社會福利最大化的要求。而非政府組織作為體制外力量的地位日趨凸顯,有力地限制和制約了政府公共權(quán)力,促進了權(quán)力行使的公平性與開放性。

1.3 協(xié)助公共服務(wù)

傳統(tǒng)政府是“全能政府”,在公共服務(wù)的提供上大包大攬。服務(wù)型政府是職能有限的政府,這是隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,社會問題日益復(fù)雜,政府自身改革和進步的的一種必然選擇。服務(wù)型政府必須把它的能力主要投注于基礎(chǔ)性的工作上,對于那些非基礎(chǔ)性的公共服務(wù)的提供,就需要由非政府組織承擔(dān)起提供的職能,使得政府專心“掌舵”。而且非政府組織更加貼近民眾,能夠提供更為靈活、快捷、多層面的服務(wù)。

1.4 提升服務(wù)效率

服務(wù)型政府是效能政府。有效政府是指在公共行政中,政府按照行政目標(biāo)的要求,以盡可能少的行政成本,獲得盡可能多的行政產(chǎn)出。非政府組織的發(fā)展,可以提高公共物品供給效率,并回應(yīng)和滿足社會多元化和個性化的需求。而且由于非政府組織它本身的特性使得在提供公共服務(wù)方面更容易減少出現(xiàn)尋租、貪污等腐敗現(xiàn)象的幾率。

2.我國非政府組織發(fā)展的困境

改革開放以來,隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變,出現(xiàn)了利益多元化和經(jīng)濟市場化的現(xiàn)象,這促進了國家與社會、政治與經(jīng)濟的分化。非政府組織開始在社會公共領(lǐng)域獨立承擔(dān)或與政府合作承擔(dān)相當(dāng)一部分社會服務(wù)的功能。特別是近年來,我國非政府組織發(fā)展勢頭迅猛,已初步形成門類齊全、層次有別、覆蓋廣泛的非政府組織體系。根據(jù)民政部網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù),1989年我國的非政府組織為454個,而到2007年底我國各類非政府組織達38.1萬個,其中社會團體20.7萬個,民間非企業(yè)組織17.2萬個,基金會1369個。雖然從數(shù)量和發(fā)揮的作用上與成熟的市場經(jīng)濟國家相差很遠,但在市場經(jīng)濟逐步深入、政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的今天,非政府組織在參與社會管理等方面起到的作用已越來越大。雖然如此,非政府組織與政府關(guān)系還是沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化,還是處于政府主導(dǎo)、非政府依賴于政府的模式之中。這是因為:

2.1 非政府組織自我發(fā)展機制不完善

獨立性是非政府組織非常重要的一個特征,但是我國非政府組織往往不具備獨立自主的精神。我國的許多非政府組織帶有強烈的官方色彩。因為,我國許多非政府組織的成立是出于政府轉(zhuǎn)型的需要,一些由于機構(gòu)調(diào)整而不好安排的政府官員被安排到非政府組織擔(dān)任負責(zé)人,這些負責(zé)人又利用自己原來的從政背景,利用各種方式獲取國家財政的撥款和補貼。這就使非政府組織蒙上了“官民二重性”和“半官半民性”,導(dǎo)致其與政府幾乎沒有對抗關(guān)系和競爭關(guān)系,所以在非政府組織與政府的關(guān)系中,都沒有將其獨立性作為一個重要因素來考慮。

2.2 非政府組織管理機制不完備

《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定,非政府組織登記注冊由各級民政部門主管,而日常性事務(wù)由業(yè)務(wù)主管單位管理,這就形成了雙重管理體制?！渡鐣F體登記管理條例》也規(guī)定:社會團體在成立登記時,必須要向登記管理機關(guān)提交業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件。由于法律規(guī)定“門檻高”,使很多非政府組織注冊困難,只能以其他形式注冊或者處于“地下工作狀態(tài)”和非法存在的狀態(tài)。目前,全國農(nóng)民已自發(fā)成立了近13萬個協(xié)會,但絕大部分還沒有登記。如果政府不放寬登記條件,簡化登記手續(xù),幫助非政府組織取得合法地位,將導(dǎo)致它們不能公平而正當(dāng)?shù)亻_展活動,如近來出現(xiàn)的施粥組織就出現(xiàn)進退兩難的境地。

2.3 非政府組織法律法規(guī)不健全

我國非政府組織的法制領(lǐng)域有很大的空間,與市場經(jīng)濟改革后企業(yè)的法規(guī)建設(shè)相比仍然比較滯后,有很多地方都是法律空白,對非政府組織的性質(zhì)、地位、作用等也缺乏明確的法律規(guī)定,而且,非政府組織立法的層次和質(zhì)量不高。從一些具有法律效力條例的內(nèi)容來看,對其管理偏重于登記程序,導(dǎo)致與其他法規(guī)銜接性不強,缺乏可操作性。迄今為止,我國尚沒有一部真正完整的非政府組織管理的法律條文。

2.4 非政府組織自律機制不全面

我國非政府組織的發(fā)展正處于初期,許多非政府組織的內(nèi)部議事制度、財務(wù)管理制度、章程履行程序、人員錄用與考核獎懲制度不健全,無章可依,有章不循的問題時有發(fā)生,以致于出現(xiàn)管理混亂、腐敗等現(xiàn)象。此外,非政府組織的理事會和監(jiān)事會的作用沒有充分發(fā)揮。這對非政府組織的發(fā)展造成嚴(yán)重的負面影響,影響了其影響力和作用的發(fā)揮。

2.5 非政府組織運行的經(jīng)費不充足

經(jīng)費缺乏是我國非政府組織一個相當(dāng)普遍和非常嚴(yán)峻的問題。政府對一些非政府組織沒有經(jīng)費支持,資金的來源問題就成了一個相當(dāng)大的發(fā)展滯力。相當(dāng)一部分的非政府組織處在嚴(yán)重資金不足的狀況,無法正常開展活動,出現(xiàn)了有名無實、空頭組織的現(xiàn)象,嚴(yán)重的就是名存實亡的狀態(tài)。甚至有一些組織,為了維持生存和發(fā)展,竟然通過各種方式和渠道開展與其自身業(yè)務(wù)不對稱的經(jīng)營性活動。

2.6 非政府組織專業(yè)人才不具備

隨著社會的發(fā)展和進步,公共服務(wù)中出現(xiàn)了復(fù)雜性、專業(yè)性的趨勢,如汶川地震的救助,情況復(fù)雜,而且需要專業(yè)化的非政府組織來協(xié)助,而參與汶川地震的救助的絕大多數(shù)非政府組織難以確?；顒铀枰膶I(yè)人員的參與。高級專業(yè)人才缺乏直接影響了非政府組織在一些情況復(fù)雜的事件中的工作質(zhì)量,有時甚至損害其在公眾中的形象,削弱其在社會事務(wù)管理中的作用。非政府組織不能確保其有專業(yè)化的隊伍,在社會服務(wù)中就比政府明顯處于劣勢地位,最終影響了非政府組織參與職能的發(fā)揮和提供服務(wù)的效果,降低了提供公共服務(wù)的效率和社會信任度。

3.創(chuàng)新非政府組織的對策

我國改革開放的進一步深化,構(gòu)建服務(wù)型政府是一個必然要求。隨著全球化時代的到來,非政府組織與政府的關(guān)系模式迎來了一個難得的創(chuàng)新機遇。我國非政府組織在這幾年內(nèi)快速增長,其活動領(lǐng)域觸及到教育、防災(zāi)救災(zāi)、扶貧、社區(qū)發(fā)展、國際交流、政策咨詢等各個領(lǐng)域,發(fā)揮的作用也越來越大,構(gòu)建新時期的非政府組織就應(yīng)該擺脫政府主導(dǎo)、依賴政府的模式,走向“互動合作”這一創(chuàng)新關(guān)系模式。

3.1 加強對非政府組織的指導(dǎo)和提高非政府組織的獨立性相結(jié)合

由業(yè)務(wù)主管部門和登記部門一起進行管理的雙重管理體制既不利于政府對非政府組織的管理,又不利于非政府組織的發(fā)展。為了在發(fā)展市場經(jīng)濟、構(gòu)建服務(wù)型政府中充分的發(fā)揮非政府組織的積極作用,政府要主動為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的法律政策環(huán)境,放松政府規(guī)制,保證非政府組織的法律地位,取消業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo),改變以往既有的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制,加強指導(dǎo),逐步構(gòu)建分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制的新型管理體制,讓其在組織和人事制度上脫離對政府部門的依賴,獨立行使組織自身宗旨和目標(biāo),承擔(dān)彌補政府與市場失靈的職能。

長期以來存在的政社不分現(xiàn)象使大量非政府組織具有“官民二重性”。政府選擇相對于社會選擇占明顯優(yōu)勢,同時雙重管理體制的存在,以及對政府資金的嚴(yán)重依賴,使非政府組織更多地扮演著政府部門輔助機構(gòu)的角色。因此,發(fā)展非政府組織,就必須進一步轉(zhuǎn)變政府職能,真正實現(xiàn)政社分開,分清楚政府和社會的界限,還非政府組織的“本來面目”,創(chuàng)造政府與社會的良性互動關(guān)系,拓寬非政府組織的發(fā)展空間,提高其獨立性。兩者間應(yīng)當(dāng)建立平等的協(xié)作機制,政府要為非政府組織在公共服務(wù)社會化方面提供更廣闊的空間。

3.2 健全相關(guān)法律法規(guī)和完善非政府組織自身建設(shè)相結(jié)合

推動非政府組織的健康發(fā)展,需要建立良好的法律政策環(huán)境,使非政府組織的基本權(quán)利能夠得到法律保障,注冊登記和監(jiān)管能夠有法可依。而現(xiàn)行法規(guī)體系,由于滯后性及部分規(guī)定的不合理性,導(dǎo)致我國非政府組織艱難地在政府和市場擠壓之下,尋求生存和發(fā)展之路,而難以展現(xiàn)在國外非政府組織身上所看到的勃勃生機。所以,改革現(xiàn)行法規(guī),建立較為完備的法制體系是促進非政府組織發(fā)展的重要措施。當(dāng)前的基本思路是通過立法,明確非政府組織的法律地位及基本權(quán)利,逐步取消現(xiàn)行法規(guī)中對非政府組織發(fā)展人為設(shè)置的限制性內(nèi)容,從“入口”的制約轉(zhuǎn)向“過程”的監(jiān)管。目前,應(yīng)主要做好兩方面的工作:一是盡快制定有關(guān)非政府組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法律,二是修改和改進非政府組織專項管理法規(guī)。

社會和法制環(huán)境是一個組織發(fā)展的必不可少的外部環(huán)境,但相比較而言,對其生存和發(fā)展更為重要的、更為根本的是自身制度的完善。主要是建立健全各項規(guī)章制度,使非政府組織的各項活動有章可循;建立健全民主決策機構(gòu)和制度,克服行政化、官僚化傾向;建立和完善財務(wù)會計制度,做到收支規(guī)范、賬目清楚、公開透明,保證非政府組織的廉潔性。通過非政府組織的自身建設(shè),形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的內(nèi)部運行機制,增強非政府組織自我組織、自我管理和自我發(fā)展能力,提高非政府組織的社會公信度。最后,加強行業(yè)自律。非政府組織要健康發(fā)展并產(chǎn)生良好的社會公信力,除了按照法律要求加強政府監(jiān)督外,還應(yīng)在自己行業(yè)內(nèi)部提出一套比較高的標(biāo)準(zhǔn),建立切實有效的自律機制。

3.3 拓寬非政府組織資金來源和提升人員素質(zhì)相結(jié)合

充足的資金是非政府組織存在和發(fā)展的基本因素。因此通過財政手段扶持非政府組織發(fā)展是較為有效的途徑,要盡快建立政府對非政府組織的資助機制,將這塊經(jīng)費列入政府預(yù)算。資金支持應(yīng)采取多樣化的形式,例如可以將一部分原來由政府承擔(dān),但是非政府組織也有能力承擔(dān)的職能以“政府采購”的形式,支付一定費用由非政府組織承擔(dān);或者可以考慮劃撥一部分經(jīng)費,與非政府組織合作,解決非政府組織缺乏資金的問題。除此以外,還必須建立多渠道的資金來源,在積極爭取政府支持的同時,逐步提高正當(dāng)性營業(yè)收入和民間捐贈收入的比例。

我國非政府組織的專職人員很少,兼職人員也不足,人員總體規(guī)模小。同時,我國非政府組織人員構(gòu)成上存在整體水平不高,領(lǐng)導(dǎo)能力不強,專業(yè)水平不足等缺陷。針對目前這種現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)建立起科學(xué)的用人機制,吸引人才,留住人才和培養(yǎng)人才,加強對非政府組織從業(yè)人員的培訓(xùn),提高其專業(yè)知識和服務(wù)技能,尤其是要提高其籌集社會資本的能力。除此之外,還要加強對從業(yè)人員的職業(yè)道德教育,通過制定公開辦事制度、行業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范,加強對從業(yè)人員的教育和管理。

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本文系中國井岡山干部學(xué)院2008年科研基金一般項目《服務(wù)型政府——和諧社會視野下我國政府轉(zhuǎn)型的路徑選擇》階段性研究成果,課題編號為08LDKX09。

作者簡介:

肖華孝(1969—),男,江西泰和人,碩士研究生,研究方向為行政管理理論與實踐。

肖小明(1975—),男,江西遂川人,碩士研究生,講師,研究方向為行政管理理論與實踐。