陳　鋒

摘要：中國財(cái)政預(yù)算的起源，學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)識(shí)，但嚴(yán)格意義上的財(cái)政預(yù)算則始自晚清。就目前史料所見，黃遵憲是最早介紹日本和西方預(yù)算之人，也是最早呼吁變法行預(yù)算之人。甲午戰(zhàn)爭前后已經(jīng)形成實(shí)行預(yù)算的輿論氛圍，經(jīng)過一段時(shí)間的醞釀，最終促成財(cái)政預(yù)算的實(shí)施。

關(guān)鍵詞：晚清；財(cái)政預(yù)算；清理財(cái)政

中圖分類號(hào)：K252文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００３－８５４Ｘ（２００9）01－００78－13

一、引言

在清末實(shí)施預(yù)算之前，中國歷史上有沒有預(yù)算制度，學(xué)術(shù)界存在分歧。

孫翊剛《中國財(cái)政問題源流考》專設(shè)“中國國家預(yù)算的早期形態(tài)及其發(fā)展演變”一編，對(duì)中國歷史上的預(yù)算制度進(jìn)行了探討。孫翊剛認(rèn)為，到春秋戰(zhàn)國時(shí)期，“中國的預(yù)算制度（“上計(jì)”）已粗有制度了”。到唐代開元、天寶年間，唐王朝的預(yù)算制度，已呈完備狀態(tài)①。

陳明光《唐代財(cái)政史新編》更是用“國家預(yù)算”的概念謀篇布局。該書分為上、中、下三編，除中編敘述“安史之亂與唐朝財(cái)政體系的變動(dòng)”外，上編為“唐代前期國家預(yù)算的法制形態(tài)”，下編為“唐代后期國家預(yù)算的特定形態(tài)”，研究唐代國家預(yù)算的主旨十分明確。其在引言中稱：“雖然在我國古籍中未見‘預(yù)算一詞，但是，對(duì)國家財(cái)政收支的計(jì)劃性這一‘預(yù)算的基本內(nèi)涵，我國古人早有清醒的認(rèn)識(shí)并付諸實(shí)踐。例如，《禮記·王制》載，‘冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入，然后制國用，用地小大，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出。這是對(duì)量入為出的預(yù)算原則初次總結(jié)。又如，司馬遷《史記·平準(zhǔn)書》中稱述漢高祖劉邦‘量吏祿，度官用，以賦于民，則顯露了后來由唐人楊炎明確加以概括的‘量出制入的預(yù)算原則的端倪。……唐代的國家預(yù)算就其基本內(nèi)涵而言，是一種源遠(yuǎn)流長的客觀存在”。同樣認(rèn)為，預(yù)算起自先秦，源遠(yuǎn)流長。宣統(tǒng)二年編制的所謂“預(yù)算”形式，在中國古代早已有之，而到唐代，已形成完備的預(yù)算制度：“在現(xiàn)在財(cái)政學(xué)中，國家預(yù)算指的是經(jīng)過法定程序而編制、審查與批準(zhǔn)的國家財(cái)政年度收支預(yù)計(jì)。顯然，經(jīng)過法定程序以及計(jì)劃的周密性程度，是辨識(shí)國家預(yù)算形態(tài)完備與否的兩點(diǎn)必具特征。根據(jù)這一定義?？疾焓穼?shí)，我們同樣發(fā)現(xiàn)唐朝確實(shí)建立過相對(duì)完備的國家預(yù)算，堪稱中國財(cái)政史上國家預(yù)算形態(tài)演變上一個(gè)里程碑”②。

李錦繡在《唐代財(cái)政史稿》前言中說：“陳明光已經(jīng)指出，唐代建立了相對(duì)完備的國家預(yù)算，我同意這一根本觀點(diǎn)。吐魯番出土的‘唐儀鳳三年度支奏抄文書是一件支度國用計(jì)劃（預(yù)算）殘卷。預(yù)算是國家財(cái)政的核心，因而我在財(cái)務(wù)行政一章中，首論唐前期預(yù)算，對(duì)預(yù)算收支兩方面基礎(chǔ)、預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行、內(nèi)容特色及其與量入為出財(cái)政原則的關(guān)系等論述較多。因?yàn)橹挥忻鞔_了唐前期的預(yù)算，才可理解唐前期的整個(gè)財(cái)政，才可明確唐前后期或中古史前后期財(cái)政的本質(zhì)不同。前期的預(yù)算是建立在國家的財(cái)政法（律、令、格、式及制敕）基礎(chǔ)之上的，前期的財(cái)政與財(cái)政法聯(lián)系相當(dāng)緊密”③。

另外，葛承雍認(rèn)為，在唐代，戶部的概算，度支的預(yù)算和比部的決算，三者已經(jīng)形成一套嚴(yán)密的制度④。蔡次薛認(rèn)為，唐初開始設(shè)立預(yù)算制度，每年一度編造計(jì)帳（預(yù)算），層層上報(bào)，最后由戶部總其成。同時(shí)，又建立了監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)制度⑤。刑鐵認(rèn)為，以唐中葉為界，古代中國的財(cái)政預(yù)算呈現(xiàn)出兩個(gè)明顯的階段性發(fā)展過程，唐中葉以前，是“量入為出”階段，唐中葉以后，是“量出制入”（按：原文用“量出為入”一詞）與“量入為出”兩種原則并行，并且以“量出制入”原則為主?！端问贰な池浿尽烽_始設(shè)置“會(huì)計(jì)”一目，既含國家的財(cái)政預(yù)算，也含決算內(nèi)容。此前《周禮》中的“司會(huì)”一職，即是掌管和核查中央及地方的財(cái)政收支，已含預(yù)算和決算的內(nèi)容；唐代稱此職為“國計(jì)”，實(shí)際就是會(huì)計(jì)。但重視會(huì)計(jì)的作用并使此職的設(shè)立成為定制，則是在宋代。明代人邱浚在《大學(xué)衍義補(bǔ)》卷20《總論理財(cái)之道》中云：“每歲戶部先移文內(nèi)外各司及邊方所在，預(yù)先會(huì)計(jì)嗣歲一年用度之?dāng)?shù)：某處合用錢若干，某事合費(fèi)錢若干，用度之外又當(dāng)存積預(yù)備若干，其糧谷見在倉庫者若干，該運(yùn)未運(yùn)到者若干。造為帳籍，一一開報(bào)……”。這是一套完整詳盡的國家預(yù)算編造過程。在此之前，歷代的財(cái)政預(yù)算并不完善，有時(shí)甚至沒有統(tǒng)一的預(yù)算，邱浚的這一方案，雖然不一定完全實(shí)行過，但從預(yù)算方法本身來看，應(yīng)當(dāng)說是中國封建社會(huì)國家財(cái)政預(yù)算思想和預(yù)算方法的集大成者。而邱?！洞髮W(xué)衍義補(bǔ)》卷23《經(jīng)制之義》設(shè)計(jì)了進(jìn)行財(cái)政決算的詳細(xì)程序，也可以說是我國古代國家財(cái)政決算思想和方法的集大成者⑥。

孫翊剛、陳明光、李錦繡、葛承雍、刑鐵等人都是研究財(cái)政史的知名學(xué)者，他們的觀點(diǎn)當(dāng)然值得注意。但是，這些學(xué)者基本不治清代史和近代史，與清史、近代史學(xué)者以及財(cái)政學(xué)學(xué)者的觀點(diǎn)有差異。在眾多的財(cái)政學(xué)教材中，基本上都認(rèn)為嚴(yán)格意義上的預(yù)算是近代的事⑦。事實(shí)上，早在20世紀(jì)30年代，尹文敬《財(cái)政學(xué)》在“預(yù)決算論”一編中，述及中國的預(yù)算起源時(shí)即云：“中國編制預(yù)算，起于滿清末年。光緒之季，政府以籌備憲政之名，注意清理財(cái)政，定清理財(cái)政章程三十五條，在京設(shè)財(cái)政清理處，各省設(shè)清理財(cái)政局，由部派財(cái)政監(jiān)理官。令各省財(cái)政清理局將收支存儲(chǔ)糧銀各數(shù)，編造冊(cè)籍并盈虧計(jì)算表送部。此種辦法，已具會(huì)計(jì)出納之形式，而為預(yù)算之先聲”⑧。

筆者認(rèn)為，清末的預(yù)算，從立憲的醞釀、實(shí)施，到財(cái)政機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置，從財(cái)政事項(xiàng)的調(diào)查，到財(cái)政預(yù)算的編制，大都前所未有，是接受西方預(yù)算思想和預(yù)算制度的產(chǎn)物，具有明顯的近現(xiàn)代色彩，與中國古代所謂的“預(yù)算”畢竟不同。所以，筆者一般將清末預(yù)算之前的所謂“預(yù)算”稱之為“奏銷”⑨。事實(shí)上，清末呼吁施行預(yù)算的人士大都是飽學(xué)之士或接受新學(xué)之人，他們既對(duì)《周禮》所記以及歷代的財(cái)政制度熟悉，又對(duì)“泰西之法”有所了解，并沒有混淆古法與新制的區(qū)別，如監(jiān)察御史趙秉麟就上奏稱：“《周禮·冢宰》以九式節(jié)財(cái)，歲終制用，立司會(huì)為計(jì)官長，司書貳之，……皆有會(huì)計(jì)?！┪鞲鲊鴼q出歲入，年終布告國人，每歲國用，婦孺咸曉。考泰西列邦，所以國人咸知國用者，在有預(yù)算以為會(huì)計(jì)之初，有決算以為會(huì)計(jì)之終。其承諾之任，監(jiān)財(cái)之權(quán)，悉議會(huì)擔(dān)之?！蠲髦I，預(yù)備立憲，設(shè)資政院以司預(yù)算，設(shè)審計(jì)院以掌檢查，遠(yuǎn)符周禮，旁采列邦，用意至善”⑩。

筆者已經(jīng)指出：“盡管傳統(tǒng)的奏銷制度在清代前期已經(jīng)較為完備，但畢竟與具有現(xiàn)代色彩的預(yù)決算制度有別。因此，清末一些有識(shí)之士提出‘仿泰西之法實(shí)行預(yù)算。在形勢(shì)的推動(dòng)下，光緒二十九年，中央設(shè)立財(cái)政處，光緒三十二年九月，戶部改為度支部，并進(jìn)行了財(cái)政機(jī)構(gòu)改革，目的皆在于清理財(cái)政、統(tǒng)一事權(quán)。光緒三十二年七月，清廷宣布了預(yù)備立憲事宜，‘清理財(cái)政也是預(yù)備立憲的主要內(nèi)容之一。實(shí)際上已經(jīng)具備了實(shí)行預(yù)決算的氛圍。光緒三十四年八月，憲政編查館、資政院始提出清理財(cái)政的具體計(jì)劃和預(yù)決算進(jìn)程。同年十二月，憲政編查館又奏定戶部草擬的《清理財(cái)政章程》，該章程共有8章35條，內(nèi)容涉及中央與各省清理財(cái)政的諸項(xiàng)事宜。宣統(tǒng)元年，度支部又奏定了《清理財(cái)政處章程》和《各省清理財(cái)政局章程》，對(duì)清理財(cái)政處和清理財(cái)政局的設(shè)員分職、職務(wù)權(quán)限以及獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰等都作了具體的規(guī)定。 清末的清理財(cái)政以及預(yù)決算進(jìn)程基本上正是循著上述規(guī)章而展開。盡管清末的預(yù)算十分艱難，也存在著這樣那樣的問題，但是，預(yù)算的完成已標(biāo)示出傳統(tǒng)奏銷制度的終結(jié)和傳統(tǒng)財(cái)政體制向現(xiàn)代財(cái)政體制的轉(zhuǎn)折”{11}。這只是言其大概，本文將系統(tǒng)闡述晚清財(cái)政預(yù)算的醞釀與實(shí)施過程。

二、財(cái)政預(yù)算的醞釀

在清末的預(yù)算開始之前，已經(jīng)有預(yù)算的醞釀。曾任駐日本公使館參贊和駐美國舊金山領(lǐng)使館總領(lǐng)事的黃遵憲在其1887年定稿的《日本國志》{12}中曾經(jīng)介紹過日本與西方的預(yù)算制度，并提出變法以行預(yù)算的主張：

凡會(huì)計(jì)起于預(yù)算，由是而出納，而決算。預(yù)算之法，各官廳先就科目揭載額數(shù)，制預(yù)算表，申牒大藏省，大藏省檢核后，送交會(huì)計(jì)院檢查，于內(nèi)閣決定。各廳欲于預(yù)算外臨時(shí)增費(fèi)，則申其事由于大藏省，轉(zhuǎn)呈太政官，經(jīng)太政官允許，則并告檢察院。每歲四月十五日開檢查會(huì)議，議畢送之太政官。經(jīng)審查決定后，每歲七月將預(yù)算表報(bào)告于眾。

余考泰西理財(cái)之法，預(yù)計(jì)一歲之入，某物課稅若干，某事課稅若干，一一普告于眾，名曰預(yù)算。及其支用已畢，又計(jì)一歲之出，某項(xiàng)費(fèi)若干，某款費(fèi)若干，亦一一普告于眾，名曰決算。其征斂有制，其出納有程，其支

銷各有實(shí)數(shù)，于預(yù)計(jì)之?dāng)?shù)無所增，于實(shí)用之?dāng)?shù)不能濫，取之于民，布之于民，既公且明，上下孚信。自歐羅巴逮于米利堅(jiān)，國無大小，所以制國用之法，莫不如此。

君民相親，上下和樂，成周之所以極盛也。日本近仿泰西治國之法，每歲出入，書之于表，普示于民，善猶有古之遺法也?！衅絼t國帑未匱，勢(shì)不極，法不變故也。以今日值多事之秋，履至艱之會(huì)，則不變其何待！{13}

據(jù)現(xiàn)有史料所知，黃遵憲是最早介紹日本和西方預(yù)算之人，也是最早呼吁“值多事之秋，履至艱之會(huì)，則不變其何待”，要求變法行預(yù)算之人。據(jù)說，黃著殺青，曾向李鴻章、張之洞各送一部，并呈送總理各國事務(wù)衙門一部，但并未引起當(dāng)?shù)勒咛嗟淖⒁猓钡郊孜鐟?zhàn)爭戰(zhàn)敗以后，此書的價(jià)值才引起重視{14}。

鄭觀應(yīng)在1894年前后所撰《度支》一文對(duì)西方的預(yù)算制度更有詳細(xì)的敘說：

度支者，國家預(yù)籌出入之?dāng)?shù)也。泰西各國每歲出入度支，皆有定額，不能逾限。如明歲出款若干，進(jìn)款若干，兩抵之外尚欠若干，戶部即于今歲預(yù)為之備。若有軍務(wù)急需，則辟院集議另籌。所有進(jìn)出各款，歲終刊列清帳，布告天下，以示大眾。……惟中國尚無度支清帳頒示國中。聞本年五月戶部奏稱，常年進(jìn)項(xiàng)七千余萬，一歲所入不足一歲所出。今籌辦海防，購船置炮，須款甚巨，非借洋款不足以應(yīng)急需。當(dāng)仿泰西國例，議定一國歲用度支之?dāng)?shù)。先舉其大綱，次列其條目，疇為必需，疇為可省，疇為無益，疇為缺乏，濫者節(jié)之，乏者增之，必需者補(bǔ)之，無益者削之，合京省內(nèi)外而通計(jì)之，則常經(jīng)之出數(shù)可得也。次則核查行省二十一部，每歲田賦所入者幾何，地丁所入者幾何，洋關(guān)稅所入者幾何，常關(guān)稅所入者幾何，厘捐所入者幾何，鹽政所入者幾何，沙田捐、房屋捐、海防捐、籌防臺(tái)炮捐所入者幾何，油捐、茶捐、

絲稅及一切行帖、典帖、契尾雜款所入者又幾何。每省分立一清冊(cè)，核定入款，詳列其條目，刊布天下，使官紳百姓家喻而戶曉，

了然于國家之所取于民者固有一定之?dāng)?shù)。……凡一出一入，編立清冊(cè)，綜核比較為賦財(cái)出入表。出有逾，則節(jié)之，不可任其漸虧也；入有余，則儲(chǔ)之，不可供其虛耗也。此合國內(nèi)各省為通盤理財(cái)之法也。更令各官歲呈簡

明清冊(cè)一本，實(shí)記一關(guān)之出入盈虛，關(guān)冊(cè)匯齊，乃會(huì)合而詳核之。要知中國之財(cái)流出外洋者若干，外洋之財(cái)入我中國者若干，兩兩核較，而其出入之大數(shù)可得知之也。出入惟均，則姑任之；出浮于入者，則必詳究其所以失之故，當(dāng)興何項(xiàng)商務(wù)以補(bǔ)救之；入加于出者，亦必詳究其所以得之故，當(dāng)若何懸賞以鼓勵(lì)之。此合中外各國為通盤理財(cái)之法也。觀泰西各國之籌國用，蓋無論土地大小，人民之眾寡，未有不如此者。{15}

文中所謂“當(dāng)仿泰西國例，議定一國歲用度支之?dāng)?shù)”，是對(duì)實(shí)行預(yù)算的直接呼吁，但未見清廷的響應(yīng)。是時(shí)，已經(jīng)形成了一種仿行西法的氛圍，如李希圣《光緒會(huì)計(jì)錄·例言》所云：“今日言理財(cái)者，莫不仿行西法”。{16}

甲午戰(zhàn)爭之前有關(guān)預(yù)算的介紹和實(shí)行預(yù)算的呼吁，雖然未見清廷的響應(yīng)，但甲午戰(zhàn)爭以后引起清廷的注意當(dāng)是無疑的。就目前所見到的史料，在光緒二十四年（1898年）的上諭中，首次有了回應(yīng)。上諭稱：

翰林院奏，代遞庶吉士丁維魯《請(qǐng)編歲入歲出表頒行天下》一折。戶部職掌度支，近年經(jīng)費(fèi)浩繁，左支右絀，現(xiàn)在力行新政，尤須寬籌經(jīng)費(fèi)，以備支用。朕維古者冢宰制國用，量入為出，以審歲計(jì)之盈虛。近來泰西各國，皆有豫籌用度之法，著戶部將每年出款、入款，分門別類，列為一表，按月刊報(bào)，俾天下咸曉。然于國家出入之大計(jì)，以期節(jié)用豐財(cái)，蔚成康阜，朕實(shí)有厚望焉。{17}

所謂“近來泰西各國，皆有豫籌用度之法”，已經(jīng)表明清廷對(duì)西方預(yù)算的注意，所謂“著戶部將每年出款、入款，分門別類，列為一表，按月刊報(bào)，俾天下咸曉”，可以看出對(duì)西方的預(yù)算依然懵懂，也就很難指望在當(dāng)時(shí)真正實(shí)行預(yù)算。

此后，有關(guān)對(duì)西方預(yù)算的考察、介紹以及實(shí)行預(yù)算的呼吁，不斷見于奏章、報(bào)刊。

光緒二十五年（1899年），盛宣懷上奏要求預(yù)定一年會(huì)計(jì)，將來年實(shí)在進(jìn)出各款預(yù)先籌議，開繕清單，刊行各省，實(shí)行預(yù)算。戶部議覆稱：“近時(shí)泰西各國每年由該國度支大臣預(yù)將來歲用款開示議政院，以為賦稅準(zhǔn)則。說者謂其量入為出，頗得周官王制遺意，而實(shí)則泰西之法量出以為入，與中國古先圣王之所謂量入為出者相似仍屬相反，中西政體不能強(qiáng)同，頗如是也”。羅玉東在他的名作《光緒朝補(bǔ)救財(cái)政之方策》中引述過這段檔案材料，并且認(rèn)為：“此事若注意行之，本可為改革清廷財(cái)政之先聲，無如其時(shí)財(cái)政當(dāng)局既無遠(yuǎn)見，又不喜多事，以至清代第一次預(yù)算案，遂流為畸形產(chǎn)兒”。{18}

光緒二十七年（1901年），張謇作《變法評(píng)議》，認(rèn)為戶部應(yīng)辦之十二件事情中，有一件是“行預(yù)計(jì)”，略云：

日本維新之初，國之貧蓋甚矣。大隈重信始仿西法，作會(huì)計(jì)預(yù)算表，人猶未信，及決算表出，款明數(shù)核，其為用乃大白?！褚藢⒚磕赀€款用款，析一戶部總出入之?dāng)?shù)，由戶部按各省向來解部外銷多寡，析一各省出入之?dāng)?shù)，復(fù)由各省布政使按各府州縣解司及本地支辦多寡，析一各府州縣出入之?dāng)?shù)。各府州縣自析應(yīng)解布政使者為一類，本地方已辦養(yǎng)教諸事為一類，應(yīng)興學(xué)堂、警察、測(cè)量、水利、興業(yè)、備荒諸事為一類。凡歲出若干，又析賦稅為一類，雜入為一類；凡歲如若干，出入相抵，不足若干，應(yīng)增入若干。事前預(yù)算，揭告于眾，事后決算，揭告于眾。增入之法，議會(huì)籌之，要使聚之官，散之民，與天下共見共聞而已。{19}

張謇所說日本的預(yù)算基本上是黃遵憲的翻版，但他所說的地方預(yù)算卻有新意。

光緒三十年（1904年）十一月二十三日，《時(shí)報(bào)》發(fā)表該報(bào)記者所撰《論今日宜整頓財(cái)政》云：

今日京外各官之所汲汲皇皇者，莫不曰財(cái)政、武備、教育、實(shí)業(yè)，而四者中，尤以財(cái)政為最要。善理財(cái)政，則三者皆可具舉；不善理財(cái)政，則任舉其一，亦不能實(shí)行?！蜇?cái)政之最要者，莫如預(yù)算。西哲有言，一家之預(yù)算，量入以為出，一國之預(yù)算，量出以為入，此治財(cái)政者之恒言也。國家愈文明，則其歲出歲入之費(fèi)愈多，則其預(yù)算之法亦愈精密。預(yù)算有歲出歲入，今日吾國之所宜講求者，莫如先算歲出。歲出有單預(yù)算，有復(fù)預(yù)算，吾國之所宜講求者，莫如單預(yù)算。所謂單預(yù)算者，合經(jīng)常與臨時(shí)而一之。而所謂

復(fù)預(yù)算者，則分經(jīng)常與臨時(shí)而二之者也。……吾謂今后戶部宜制一單預(yù)算表式，不立經(jīng)常、臨時(shí)之名，……雖然，此特理想之預(yù)算焉矣。若實(shí)行之，則恐不能。何以故？以行政機(jī)關(guān)紊亂故。夫財(cái)政學(xué)與行政學(xué)本相鉤連，因預(yù)算財(cái)政不能不委之行政官吏，欲整頓財(cái)政，先宜改良行政機(jī)關(guān)?！袢罩袊姓C(jī)關(guān)，宜分中央政府與地方政府。其中央政府之制，宜仿日本，內(nèi)閣以外，分置各省。其地方政府之制，宜盡裁司道府，使州縣直接

督撫，督撫直接內(nèi)閣。惟督撫之下，宜多設(shè)局所，一如中央政府之制。{20}此論頗有見地，對(duì)西方預(yù)算的了解也較深入，并且注意到了實(shí)行預(yù)算與改革官制的關(guān)系。

光緒三十二年（1906年）九月二十日，《南方報(bào)》刊載《論中國于實(shí)行立憲之前宜速行預(yù)算法》一文，稱：

政府今日舉行新政，而無待于籌款也則已，如有待于籌款，則非先行預(yù)算之法不可?；I款而無待取之于民者也則已，而欲取之于民，則非速行預(yù)算不可。所謂預(yù)算者，國家預(yù)定收入、支出之大計(jì)劃也。蓋國用之收入，收入之于民也。收入自民，故不能不求民之允諾，不能不示以信用。預(yù)算者，示民以信用之契據(jù)也。國用之支出，亦以為民也，支出為民，故不得不邀民之許可，欲民許可，不得不受其監(jiān)督。預(yù)算者，授民以監(jiān)督之憑證也。

并根據(jù)日本的預(yù)算，作了四個(gè)方面的說明和介紹，即：“預(yù)算案之編成”、“預(yù)算之定義”、“預(yù)算之效力”、“預(yù)算之不成立”。進(jìn)而認(rèn)為：

預(yù)算之要點(diǎn)，全在經(jīng)常預(yù)算與臨時(shí)預(yù)算之分，而特別會(huì)計(jì)，所以備要事特定之用，追加預(yù)算，所以備意外無定之供。又有預(yù)備費(fèi)，以為之補(bǔ)助。則組織之機(jī)關(guān)于是乎備。而預(yù)算案編成之權(quán)限，其要點(diǎn)在發(fā)案權(quán)與定議權(quán)之分。發(fā)案權(quán)屬于政府，定議權(quán)屬于議會(huì)。政府對(duì)于預(yù)算費(fèi)，常有要求增加歲入之意，議會(huì)對(duì)于預(yù)算費(fèi)，常有要求核減歲出之心。因之，政府、議會(huì)時(shí)起爭論。然若文化大進(jìn)，民格日高，則此風(fēng)亦不能漸熄也?！覈?dāng)此財(cái)政困乏之時(shí)，又值與民更始、需用浩繁之際，而欲彼此相示以誠，無稍猜忌，在上者取之有方，在下者，供之有道，則非速行此預(yù)算法不可。然預(yù)算之法，須經(jīng)憲法規(guī)定，議會(huì)協(xié)贊。今我國憲政未行，議會(huì)未立，果將依何法以行預(yù)算乎？不知預(yù)算之發(fā)案權(quán)既操自政府，則凡所有收入、支出各款，經(jīng)常、特別各項(xiàng)，必須報(bào)告全國，自

不致有出納極濫之弊。即使編成之預(yù)算案，我國民有不能承認(rèn)者，議會(huì)雖未成立，而既有議定權(quán)之性質(zhì)，則監(jiān)督財(cái)政為應(yīng)盡之義務(wù)。我國民自可公舉代表，向政府要求增損，初不必俟憲法頒布，而始行預(yù)算之法也。況預(yù)算案開始編纂，必多缺憾，日本亦屢經(jīng)改良，方臻完備。故中國行預(yù)算法，必俟數(shù)年以后始克就緒。屆時(shí)議會(huì)亦必成立，應(yīng)付可以適宜。而其基礎(chǔ)，則必定于數(shù)年以前，故記者以為今日仿行預(yù)算法，不可須臾稍緩者也?！粍t，今日欲速行預(yù)算，必先以調(diào)查財(cái)政為第一要義。調(diào)查之法，政府宜于各省設(shè)立財(cái)政調(diào)查局，各地方紳士宜設(shè)立公產(chǎn)調(diào)查局，將各地方所有正供及一切納官雜費(fèi)與夫興學(xué)、練兵、警察，凡舉辦各要政支用款項(xiàng)，無不詳細(xì)調(diào)查，以為他日議決預(yù)算之預(yù)備。然預(yù)算之范圍甚廣，關(guān)系極多，非調(diào)查財(cái)政之一端所能盡。即就支出一方面言之，則一切政務(wù)上費(fèi)用，必先明晰各項(xiàng)政務(wù)之性質(zhì)辦法，而后始能斷其應(yīng)支若干。故吾人于調(diào)查財(cái)政一事，應(yīng)注意者尚多。{21}

此論以記者的名義發(fā)表，但就文中所論，非一般人士所能寫，必經(jīng)過相當(dāng)?shù)目疾旌脱芯浚戎赋鰧?shí)行預(yù)算的必要性，又指出實(shí)行預(yù)算與憲法、政府、議會(huì)的關(guān)系，更指出欲行預(yù)算，必先以調(diào)查財(cái)政為第一要義?？羁钋兄幸颉?/p>

光緒三十二年（1906年）十二月，度支部議復(fù)御史趙秉麟奏制定預(yù)算決算表事宜，略稱：

福建道監(jiān)察御史趙秉麟奏《制定預(yù)算、決算表，整理財(cái)政而端治本》一折，光緒三十二年十一月十八日奉旨：度支部議奏，欽此?！鄡?nèi)稱：……近泰西各國歲出歲入，年終布告國人，每歲國用，婦孺咸曉?？继┪髁邪睿試讼讨獓谜?，在有預(yù)算以為會(huì)計(jì)之初，有決算以為會(huì)計(jì)之終。其承諾之任，監(jiān)財(cái)之權(quán)，悉議會(huì)擔(dān)之。故英國每年出入預(yù)算案，由國會(huì)決。大憲章第十二條，國內(nèi)收補(bǔ)助費(fèi)，必由國君議決。后世守之，愈益發(fā)達(dá)。法國自千六百十四年以后，財(cái)政紊亂。千七百八十九年開議會(huì)，始定租稅承諾權(quán)，千八百六十二年改良會(huì)計(jì)法?！鞲鲊?cái)務(wù)、行政，必須國民以兩種監(jiān)察：一、期前監(jiān)察，承諾次年度之預(yù)算是也。

一、期后監(jiān)（察），審查經(jīng)過年度之決算是也。故國民知租稅為己用，皆樂盡義務(wù)；官吏知國用有糾察，皆不敢侵蝕。所謂君臣共治也。近奉明諭，預(yù)備立憲，設(shè)資政院以司預(yù)算，設(shè)審計(jì)院以掌檢查，遠(yuǎn)符周禮，旁采列邦，用意至善。然中國財(cái)政散漫，非鉤考整齊，恐司計(jì)大臣亦難周知其成數(shù)，是資政、審計(jì)兩院終無完全確立之一日?！?qǐng)諭令度支部選精通計(jì)學(xué)者制定中國預(yù)算決算表，分遣司員，往各省調(diào)查各項(xiàng)租稅及一切行政經(jīng)費(fèi)，上自皇室，下至地方，鉤稽綜核，巨細(xì)無遺，定自何年何月起，作為會(huì)計(jì)年度開始期。預(yù)算、決算既定，提綱挈領(lǐng)，一目了然。然后將皇室費(fèi)、中央行政費(fèi)、地方行政費(fèi)通盤籌算，界限分明。{22}

御史趙秉麟原奏涉及到英、法、日等國的預(yù)算，也較為詳備，且奉旨“度支部議奏”。又奉明諭：“預(yù)備立憲，設(shè)資政院以司預(yù)算，設(shè)審計(jì)院以掌檢查”，已經(jīng)有了實(shí)行預(yù)算的決心。這標(biāo)示者清末實(shí)行預(yù)算的肇始。但當(dāng)時(shí)如何實(shí)行預(yù)算，度支部當(dāng)政者似乎依然模糊，即使在上揭度支部的議復(fù)中，也一方面認(rèn)為，“周禮頒材之式，以某賦待某用，此即近日某事用款，又某款項(xiàng)下支給之意”，所謂的預(yù)算決算，又與戶部、度支部歷年所辦奏銷有暗合之處。暗指（或暗諷）預(yù)算決算我中國古已有之，并無新鮮之處；另一方面，所謂的“籌草創(chuàng)之法”，“收整齊畫一之規(guī)”，依舊指向三個(gè)方面：一是各省銷案宜及時(shí)清理，二是各省外銷之款宜核實(shí)奏明，三是在京各衙門收支款項(xiàng)應(yīng)知照度支部。雖云籌議預(yù)算，實(shí)則舊調(diào)重談。至于趙秉麟要求派員赴各省調(diào)查，度支部亦認(rèn)為“各省款目繁多，急切調(diào)查，恐多遺漏。俟各省稍事清理，通盤籌定，倘有應(yīng)行調(diào)查之件，再當(dāng)隨時(shí)派往”，也表現(xiàn)出不急之心和推諉之意。對(duì)于這種模糊和意見不一，也反映在當(dāng)時(shí)的時(shí)論中。光緒三十三年（1907年）三月九日，《時(shí)報(bào)》發(fā)表《論國民當(dāng)知預(yù)算之理由及其根據(jù)》一文，有所指陳：

雖然政府欲編制預(yù)算案，其方針果何在乎？其以為新制定一種法律乎？夫關(guān)乎預(yù)算性質(zhì)之學(xué)說，東西學(xué)者議論紛歧，有以預(yù)算為純?nèi)灰环N法律者，蓋謂其經(jīng)議會(huì)之協(xié)贊，經(jīng)君主之裁可，乃公布施行。純?nèi)环缮现问揭?。有倡為?cái)政委任說者，謂政府之支出義務(wù)，人民之納稅義務(wù)，本可依法律以執(zhí)行之，而必編制預(yù)算者，乃議會(huì)付與政府以執(zhí)行收入支出之權(quán)能者也。有倡為行政責(zé)任免除說者，謂預(yù)算不成立，則政府于支出當(dāng)負(fù)責(zé)任，議會(huì)所以參與此行政規(guī)條者，不外預(yù)免除政府行政上責(zé)任之旨趣也。三者說明，預(yù)算之性質(zhì)、主張各有不同。然則，今日政府所主張，將為法律說乎？則現(xiàn)在國會(huì)未開，并無協(xié)贊之事，故無所謂法律也。抑主張委任說乎？以預(yù)算之事，以國民所委任，此在民權(quán)發(fā)達(dá)之國，視此種理想，固如日月經(jīng)天、江河行地，而不以為奇，若自現(xiàn)政府視之，恐將掩耳駭汗而卻走，非其所樂聞也。抑主張責(zé)任說乎？則今日政府無所謂責(zé)任，亦不知所謂責(zé)任與不責(zé)任，先自處于無責(zé)任之地，又何所用其免除也。{23}

從上文可以體會(huì)到，當(dāng)時(shí)預(yù)算的醞釀，依舊莫衷一是。但到光緒三十三年（1907年）下半年，情況有所變化，九月，憲政編查館上奏《辦事章程十三條》，主旨是在各省設(shè)立調(diào)查局，專職各省民情、風(fēng)俗、商事、民政、財(cái)政、行政規(guī)章等一切調(diào)查事件，奉上諭：“憲政編查館奏請(qǐng)飭各省設(shè)立調(diào)查局，各部院設(shè)立統(tǒng)計(jì)處各折片，各省民情風(fēng)俗，一切沿革習(xí)尚參差不齊，現(xiàn)在該館開辦編制、統(tǒng)計(jì)二局，非有京外通力合作辦法，無以推行盡利，著外省設(shè)立調(diào)查局一所，著各省督撫遴選妥員，按照此奏定章程，切實(shí)經(jīng)理，凡將調(diào)查各件，咨報(bào)該館”。{24}諭令各省設(shè)立調(diào)查局，對(duì)促進(jìn)預(yù)算的進(jìn)行有不可忽視的作用。

三、財(cái)政預(yù)算的實(shí)施

光緒三十四年（1908年），實(shí)行預(yù)算進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。該年，度支部、憲政編查館奏定《清理財(cái)政章程》，該章程共有8章35條，其章目如下：第一章、總綱；第二章、清理財(cái)政之職任；第三章、劃分新、舊案之界線；第四章、調(diào)查財(cái)政之方法；第五章、預(yù)備全國預(yù)算之事；第六章、預(yù)備全國決算之事；第七章、酌定外官公費(fèi)；第八章、附則。在筆者看來，與預(yù)算有重要關(guān)系者為如下數(shù)條：

第一條，清理財(cái)政，以截清舊案，編訂新章，調(diào)查出入確數(shù)，為全國預(yù)算、決算之準(zhǔn)備。

第二條，臣部設(shè)立清理財(cái)政處，各省設(shè)立清理財(cái)政局，專辦清理財(cái)政事宜。

第三條，臣部清理財(cái)政處由臣部派司員分科辦理，其職任如下：一、開列各省出入各項(xiàng)條款，發(fā)交各省清理財(cái)政處分別調(diào)查；一、綜合京外光緒三十四年分出入款項(xiàng)詳細(xì)報(bào)告冊(cè)并宣統(tǒng)元年以后各季報(bào)告冊(cè)；一、摘錄各項(xiàng)說明書，分門別類編成總冊(cè)；一、會(huì)同各司稽核京外各處預(yù)算報(bào)告冊(cè)、決算報(bào)告冊(cè)；匯錄京外各處預(yù)算報(bào)告冊(cè)、決算報(bào)告冊(cè)，編成總冊(cè)；一、核定各項(xiàng)清理財(cái)政章程。

第八條，各省入款如田賦、漕糧、鹽課、茶課、關(guān)稅、雜稅、厘捐、受協(xié)等項(xiàng)，出款如廉俸、軍餉、制造、工程、教育、巡警、京餉各款、洋款、雜支等項(xiàng)，統(tǒng)由臣部撮舉綱要，開列條款，交各省清理財(cái)政局，將光緒三十四年分各項(xiàng)收支、存儲(chǔ)銀糧確數(shù)，按款調(diào)查，編造詳細(xì)報(bào)告冊(cè)，并盈虧比較表，限至宣統(tǒng)元年底呈由督撫陸續(xù)咨送到部。

第十條，清理財(cái)政局應(yīng)將該省財(cái)政利如何興，弊如何除，何項(xiàng)向?yàn)檎?，何?xiàng)向?yàn)殡s款，何項(xiàng)向系報(bào)部，何項(xiàng)向未報(bào)部，將來劃分稅項(xiàng)時(shí)，何項(xiàng)應(yīng)屬國家稅，何項(xiàng)應(yīng)屬地方稅，分別性質(zhì)，酌擬辦法，編訂詳細(xì)說明書，送部候核。前項(xiàng)說明書，限至宣統(tǒng)二年六月底陸續(xù)咨送到部。

第十一條，自宣統(tǒng)元年起，各省文武大小衙門局所應(yīng)將出入各款按月編訂報(bào)告冊(cè)，送清理財(cái)政局，由局匯編全省報(bào)告總冊(cè)，按季呈由督撫咨部。上季報(bào)告冊(cè)限于下季到部。其清理財(cái)政局未成立以前出入各款，一律造冊(cè)補(bǔ)報(bào)。

第十四條，各省文武大小衙門局所自宣統(tǒng)二年起，預(yù)算次年出入款項(xiàng)，編造清冊(cè)，于二月內(nèi)送清理財(cái)政局，由局匯編全省預(yù)算報(bào)告冊(cè)，呈由督撫于五月內(nèi)咨送到部。各省預(yù)算報(bào)告冊(cè)內(nèi)，應(yīng)將出款何項(xiàng)應(yīng)屬國家行政經(jīng)費(fèi)，何項(xiàng)應(yīng)屬地方行政經(jīng)費(fèi)，劃分為二，候部核定。前項(xiàng)之國家行政經(jīng)費(fèi)系指廉俸、軍餉、解京各款，以及洋款、協(xié)餉等項(xiàng)，地方行政經(jīng)費(fèi)系指教育、警察、實(shí)業(yè)等項(xiàng)。

第二十一條，京外各署出入各款，自宣統(tǒng)三年正月初一日起，一律遵照預(yù)算冊(cè)辦理，凡屬出款項(xiàng)下，不得于定額外開支，別項(xiàng)經(jīng)費(fèi)亦不得彼此挪用。

第二十二條，遇有臨時(shí)特別重要支款，未經(jīng)列入預(yù)算冊(cè)，或已列預(yù)算冊(cè)，而收不足數(shù)，不敷所出者，由該省督撫會(huì)商臣部，隨時(shí)奏明，酌量籌撥。{25}

同年，憲政編查館奏定預(yù)算、決算辦法，認(rèn)為：“開設(shè)議院以前，應(yīng)行籌備各事，頭緒至為紛繁，辦理宜有次第”，“以清理財(cái)政，編查戶籍為最要”。分為9年進(jìn)行籌備，如第一年（光緒三十四年，1908年）籌備的主要事項(xiàng)為：籌備咨議局，頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程，頒布調(diào)查戶口章程，頒布清理財(cái)政章程等；第二年（1909年）籌備的主要事項(xiàng)為：舉行咨議局選舉，調(diào)查各省人口總數(shù)，調(diào)查各省歲出入總數(shù)等等；第三年（1910年）籌備的主要事項(xiàng)為：召集資政院議員舉行開院，匯報(bào)各省人口總數(shù)，編訂戶籍法，核查各省歲出入總數(shù)，厘定地方稅章程，試辦各省預(yù)算決算；第四年（1911年）籌備的主要事項(xiàng)為：調(diào)查各省人口總數(shù)，編訂會(huì)計(jì)法，匯查全國歲出入確數(shù)，頒布地方稅章程，厘定國家稅章程等等；第五年（1912年）籌備的主要事項(xiàng)為：匯報(bào)各省人口總數(shù)，頒布戶籍法，頒布國家稅章程等等；第六年（1913年）籌備的主要事項(xiàng)為：實(shí)行戶籍法，試辦全國預(yù)算等等；第七年（1914年）籌備的主要事項(xiàng)為：試辦全國決算，頒布會(huì)計(jì)法等等；第八年（1915年）籌備的主要事項(xiàng)為：確定皇室經(jīng)費(fèi)，設(shè)立審計(jì)院，實(shí)行會(huì)計(jì)法等等；第九年（1916年）籌備的主要事項(xiàng)為：宣布憲法，確定預(yù)算決算等等。{26}

度支部、憲政編查館奏定的《清理財(cái)政章程》，雖然有很多條目，但關(guān)鍵在于各省設(shè)立清理財(cái)政局，對(duì)各省的財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行清理，編造報(bào)告冊(cè)，編定詳細(xì)說明書（財(cái)政說明書），為預(yù)算的編制作準(zhǔn)備。

憲政編查館奏定的預(yù)算、決算辦法，則具體安排了預(yù)算的進(jìn)程，即所謂的“九年籌備”。在分年籌備外，又每年分兩屆進(jìn)行落實(shí)。如度支部所奏：“光緒三十四年八月初一日內(nèi)閣奉上諭：……著即責(zé)成內(nèi)外臣工遵照單開各節(jié)，依限舉辦，每屆六個(gè)月，將籌辦成績臚列奏聞，并咨報(bào)憲政編查館查核?！率蝗眨瑧椪幉轲^、資政院會(huì)奏《設(shè)立考核專科章程》內(nèi)開：九年籌備事宜，應(yīng)自光緒三十四年八月起，至十二月底止，為第一屆，以后每年六月底及十二月底各為一屆，限每年二月內(nèi)及八月內(nèi)各具奏報(bào)一次?！榈诙昊I備事宜，系臣部會(huì)同督撫調(diào)查各省歲出入總數(shù)，自各省正副監(jiān)理官陸續(xù)到差，即飭將光緒三十四年現(xiàn)行案依限報(bào)告，臣等復(fù)于上年（宣統(tǒng)元年）十月間通電各省，將光緒三十四年出入總數(shù)提前電咨，以便匯總具奏。嗣經(jīng)各省將是年出入總數(shù)于十一月底先后電咨到部，業(yè)于上年十二月將各省出入總數(shù)，分列清單，先行匯奏一次。此臣部籌辦第二年第二屆事宜情形也。至第三年籌備事宜，……尤以試辦預(yù)算為先著，誠以預(yù)算冊(cè)報(bào)不早編訂歲出入總數(shù)，既難詳晰，復(fù)查地方稅章程，亦且無從核定，是以臣等于本年正月即酌訂預(yù)算表冊(cè)式，奏請(qǐng)飭下京外各衙門依限趕辦”。{27}宣統(tǒng)元年（1909年），又分別奏定了《清理財(cái)政處辦事章程》、《各省清理財(cái)政局辦事章程》，對(duì)中央和地方清理財(cái)政辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政功能進(jìn)行了規(guī)定。

《清理財(cái)政處辦事章程》分為4章13條。包括總則、設(shè)員分職、職務(wù)及權(quán)限、附則四章。并將清理財(cái)政處分為十二科：總務(wù)科、京畿科、遼沈科、江贛科、青豫科、湘鄂科、閩浙科、粵桂科、秦晉科、甘新科、梁益科、收掌科，以利于分科辦事。{28}

《各省清理財(cái)政局辦事章程》分為7章27條。包括總則、設(shè)員分職、職務(wù)、權(quán)限、獎(jiǎng)敘及懲罰、經(jīng)費(fèi)、附則七章。并規(guī)定各省清理財(cái)政局設(shè)總辦一員，會(huì)辦無定員，設(shè)正監(jiān)理官一員，副監(jiān)理官一員，分為編輯科、審核科、庶務(wù)科三科，各設(shè)科長一員，科員無定員。編輯科掌編訂各項(xiàng)收支章程及各項(xiàng)說明書并各項(xiàng)簿式票式冊(cè)式，審核科掌稽核各衙門局所所送各項(xiàng)出入款項(xiàng)清冊(cè)及各項(xiàng)報(bào)告冊(cè)，并匯編全省按年按季報(bào)告總冊(cè)，庶務(wù)科掌該局一切出入款項(xiàng)及公牘案卷各事宜。{29}

同時(shí)，上諭認(rèn)為：“清理財(cái)政，為預(yù)備立憲第一要政，各省監(jiān)理官又為清理財(cái)政第一關(guān)鍵”，派正副監(jiān)理財(cái)政官員分赴各省，以加強(qiáng)各省清理財(cái)政的稽查與督催。所派各省的正副監(jiān)理財(cái)政官員如表一所示。{30}在正監(jiān)理中，劉世珩、程利川、管項(xiàng)頤、方碩輔、王清穆被賞三品銜，其余被賞四品銜。品銜的提高，也正表明清廷對(duì)其職任的重視。

正副監(jiān)理財(cái)政官員的分派以及《清理財(cái)政章程》、《清理財(cái)政處辦事章程》、《各省清理財(cái)政局辦事章程》的頒布，各級(jí)清理財(cái)政機(jī)構(gòu)相繼成立，{31} 使清理財(cái)政在制度上有了保證。

清理財(cái)政是預(yù)算的重要一環(huán)，“以為預(yù)算、決算之預(yù)備”。{32} 首先，裁撤咸豐以來陸續(xù)設(shè)立的厘金、軍需、善后、支應(yīng)各局所，設(shè)立清理財(cái)政局，統(tǒng)一財(cái)權(quán)。各省的具體情況不盡相同，如福建：福建原有善后局、稅厘局、濟(jì)用局，將三局裁并，改為清理財(cái)政局。賑捐局、交代局等則直接裁撤，另外，又在藩司署內(nèi)改設(shè)度支公所，分總務(wù)、田賦、糧儲(chǔ)、厘捐、官廉、軍需、制用七科，“每科專設(shè)科長一員，量事之繁簡酌派一二等科員各數(shù)名分任其事，并設(shè)總科長一員，以為全局機(jī)關(guān)稽查出入總數(shù)，仍以藩司總其成”。{33}又如四川：四川原有經(jīng)征總局、籌餉報(bào)銷局、厘金總局、津捐局、展辦賑捐局等，將“以上各局一律裁撤，改設(shè)財(cái)政公所，分總務(wù)、糧賦、稅務(wù)、厘捐、典用、協(xié)解六科。每科量事之繁簡，酌委科長、科員分任其事，而以藩司總其成。業(yè)于四月初一日成立”。{34} 其次，具體規(guī)定了清理財(cái)政局具體的調(diào)查條款和各省歲出、歲入細(xì)數(shù)款目，以便于各省《財(cái)政說明書》的統(tǒng)一編制。其調(diào)查條款規(guī)定：

一、各省清理財(cái)政局應(yīng)調(diào)查光緒三十四

年分藩、運(yùn)、道、局等各庫收支存儲(chǔ)銀糧數(shù)目，并全省出入款項(xiàng)總散各數(shù)目及府廳州縣庫收支存儲(chǔ)銀糧數(shù)目，各官銀錢號(hào)資本、營業(yè)情形，造具詳細(xì)報(bào)告冊(cè)送部。

一、清理財(cái)政局編造詳細(xì)報(bào)告冊(cè)應(yīng)調(diào)取各該庫各項(xiàng)帳簿，詳細(xì)核對(duì)，不得稍有舛漏。其解支各款，并須調(diào)驗(yàn)批回領(lǐng)紙，以期核實(shí)。

一、冊(cè)內(nèi)各庫收支存儲(chǔ)數(shù)目并全省出入款項(xiàng)總散各數(shù)目，務(wù)須彼此鉤核，針孔相符。

一、冊(cè)內(nèi)收支各款，均應(yīng)詳考沿革，聲敘原委。其各項(xiàng)名目，詞意稍晦者，并須酌加詮釋，以資考核。

一、各省外銷向不報(bào)部之款，均需詳細(xì)調(diào)查，列入冊(cè)內(nèi)，分別性質(zhì)，以類相從，仍于各項(xiàng)下注明此款向歸外銷，以清眉目。

一、各省清理財(cái)政局應(yīng)將藩、運(yùn)、道、局各庫收支存儲(chǔ)數(shù)目及全省出入款項(xiàng)總散各數(shù)目，上緊調(diào)查，先行造冊(cè)報(bào)部。其各府廳州縣等庫收支數(shù)目，調(diào)查稍需時(shí)日，準(zhǔn)其稍后續(xù)行造報(bào)。{35}

《調(diào)查全省歲出入細(xì)數(shù)款目》則規(guī)定的相當(dāng)具體細(xì)致，“歲入”項(xiàng)下分為部款、協(xié)款、本省收款三大類項(xiàng)。其中，本省收款又細(xì)分為：（1）田賦。包括地丁之正賦、耗羨、雜賦、租課之地租、旗租、官租、學(xué)租、牧租、蘆課、漁課、雜租、雜課、土司租賦。（2）漕糧。包括漕糧、漕折、漕項(xiàng)、屯衛(wèi)糧租。（3）鹽課稅厘。包括場(chǎng)課、灶課、鹽課、鹽厘、加價(jià)、稅捐、帑利、羨余、雜捐。（4）茶課稅厘。各省或有或無，各就該省情形詳細(xì)開列，包括茶課、茶稅、茶厘、截羨、雜項(xiàng)。（5）土藥稅。包括正稅、公費(fèi)、行店各捐、牌照各捐、雜項(xiàng)。（6）關(guān)稅。包括常關(guān)稅鈔之正稅、另征火耗、另征土藥稅、沿料、雜項(xiàng)、罰款、海關(guān)稅鈔之洋貨進(jìn)口正稅、土貨進(jìn)口正稅、洋貨子口稅、土貨出內(nèi)地子口稅、土貨出關(guān)入內(nèi)地子口稅、洋藥進(jìn)口正稅、洋藥厘金、船鈔、增收洋藥、土藥正半稅、罰款、雜項(xiàng)。（7）雜稅。各省名目不一，各就該省情形詳細(xì)開列，包括契稅、煙酒稅、牲畜稅、礦稅、斗秤稅、落地稅、出產(chǎn)稅、銷場(chǎng)稅、其他各項(xiàng)雜稅。（8）厘金。包括百貨厘金或統(tǒng)捐、米谷厘金、絲茶厘金、煙酒厘金、皮毛厘金、牲畜厘金、竹木厘金、瓷貨厘金、藥材厘金、其他各項(xiàng)厘金。（9）雜捐。各省名目不一，各就該省情形詳細(xì)開列，包括房鋪捐、煙酒捐、屠捐、豬捐、肉捐、其他各項(xiàng)雜捐。（10）捐輸。包括常捐、賑捐、代收部捐。（11）官業(yè)。包括制造官廠收入、官銀錢號(hào)余利收入、官電局收入、官礦局收入、造紙局印刷局收入、其他各項(xiàng)雜收。（12）雜款。包括減成、減平、截留提解各款、報(bào)效、捐款、罰款、裁節(jié)各款、生息、各項(xiàng)變價(jià)、其他各項(xiàng)雜收?！耙陨细鳁l均系略舉大概，其或有款目增減、名詞異同之處，應(yīng)由清理財(cái)政局酌量辦理”。

歲出項(xiàng)下分為解款、協(xié)款、本省支款三大類項(xiàng)。其中，解款細(xì)分為：（1）京餉；（2）練兵經(jīng)費(fèi)；（3）解度支部各款；（4）解各部?？睿唬?）解各部院飯銀；（6）解內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)；（7）例貢；（8）采辦；（9）織造經(jīng)費(fèi)；（10）解還賠款；（11）解還洋款；（12）解上?？Ｆ纸?jīng)費(fèi)。本省支款細(xì)分為：（1）行政總費(fèi)。包括督撫衙門經(jīng)費(fèi)、各巡道衙門經(jīng)費(fèi)、各府廳州縣經(jīng)費(fèi)。（2）交涉費(fèi)。包括交涉使衙門或洋務(wù)局經(jīng)費(fèi)、接待贈(zèng)答各費(fèi)、教案賠款恤款、派員出洋游歷考察等費(fèi)、其他各項(xiàng)雜支。（3）民政費(fèi)。包括民政衙門經(jīng)費(fèi)、巡警道衙門或巡警總局經(jīng)費(fèi)、各府廳州縣巡警經(jīng)費(fèi)、賑恤各款、補(bǔ)助善舉各款、其他各項(xiàng)雜支。（4）財(cái)政費(fèi)。包括藩司或度支使衙門經(jīng)費(fèi)、糧道衙門經(jīng)費(fèi)、鹽政衙門經(jīng)費(fèi)、各關(guān)經(jīng)費(fèi)、厘捐局經(jīng)費(fèi)、善后或籌款財(cái)政等局經(jīng)費(fèi)、各州縣衙門征收錢糧經(jīng)費(fèi)、其他各項(xiàng)雜支。（5）典禮費(fèi)。包括祭禮費(fèi)、學(xué)宮費(fèi)、時(shí)憲費(fèi)、修繕費(fèi)、旌賞費(fèi)、慶賀費(fèi)、其他各項(xiàng)雜支。（6）教育費(fèi)。包括提學(xué)使衙門經(jīng)費(fèi)、學(xué)務(wù)公所經(jīng)費(fèi)、省城各官立學(xué)堂經(jīng)費(fèi)、各府廳州縣官立學(xué)堂經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)助私立各學(xué)堂款項(xiàng)、圖書館經(jīng)費(fèi)、勤學(xué)所經(jīng)費(fèi)、遣派出洋游學(xué)等款、其他各項(xiàng)雜支。（7）司法費(fèi)。包括臬司或提法使衙門經(jīng)費(fèi)、各級(jí)審判廳經(jīng)費(fèi)、發(fā)審局經(jīng)費(fèi)、臬司或提法使監(jiān)獄費(fèi)用、其他各項(xiàng)雜支。（8）軍政費(fèi)。包括旗營餉項(xiàng)、綠營餉項(xiàng)、新軍餉項(xiàng)、陸軍水師武備各學(xué)堂經(jīng)費(fèi)、制造軍火軍械局廠經(jīng)費(fèi)、購辦軍裝軍械費(fèi)用、轉(zhuǎn)運(yùn)糧餉費(fèi)用、臨時(shí)操防費(fèi)用、軍塘驛站經(jīng)費(fèi)、兵差經(jīng)費(fèi)、牧廠經(jīng)費(fèi)、其他各項(xiàng)雜支。（9）實(shí)業(yè)費(fèi)。包括勸業(yè)道衙門或農(nóng)工商務(wù)局經(jīng)費(fèi)、農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)經(jīng)費(fèi)、商品陳列所經(jīng)費(fèi)、工藝局或各項(xiàng)官辦制造廠經(jīng)費(fèi)、礦物局或各處官立礦廠經(jīng)費(fèi)、墾務(wù)局經(jīng)費(fèi)、其他各項(xiàng)雜支。（10）交通費(fèi)。包括官辦鐵路經(jīng)費(fèi)、電報(bào)官局經(jīng)費(fèi)、文報(bào)局經(jīng)費(fèi)。（11）工程費(fèi)。包括河工經(jīng)費(fèi)、海塘經(jīng)費(fèi)、各處修繕道路橋梁渡船經(jīng)費(fèi)、其他各項(xiàng)雜支?！耙陨细鳁l均系略舉大概，其或有款目增減、名詞異同之處，應(yīng)由清理財(cái)政局酌量辦理”。{36}

也正是在這些細(xì)致規(guī)定的要求和基礎(chǔ)上，各省清理財(cái)政局開始了各省歲出、歲入的大調(diào)查和《財(cái)政說明書》的編纂。如《湖南財(cái)政款目說明書?例言》稱：“是編遵照部章，將全省財(cái)政款目分門別類，逐款詳細(xì)說明，其款目次第查照調(diào)查條款，參照預(yù)算總冊(cè)式，分類編訂”。{37} 《廣東財(cái)政說明書?凡例》稱：“書中所編類目，系依部頒調(diào)查條款及預(yù)算冊(cè)式，參核酌定。入款編分：田賦、鹽課稅厘、關(guān)稅、正雜各稅、土藥稅、厘金、正雜各捐、捐輸、官業(yè)收入、雜收入，為十類。出款編分：解款、協(xié)款、行政總費(fèi)、交涉費(fèi)、民政費(fèi)、財(cái)政費(fèi)、典禮費(fèi)、教育費(fèi)、司法費(fèi)、軍政費(fèi)、實(shí)業(yè)費(fèi)、交通費(fèi)、工程費(fèi)、官業(yè)支出，為十四類”。{38} 各省的財(cái)政說明書于宣統(tǒng)元年起陸續(xù)編纂，按照《清理財(cái)政章程》第十條的規(guī)定，應(yīng)該于宣統(tǒng)二年六月編定并咨送到部，有些省份依限完成，如浙江清理財(cái)政局于宣統(tǒng)元年三月開始編纂，于宣統(tǒng)二年六月中完成。{39}有些省份則拖延至年底或次年。

各省清理財(cái)政局除了編撰《財(cái)政說明書》外，還有按季造送報(bào)告冊(cè)、按年造送報(bào)告冊(cè)、按年造送預(yù)算報(bào)告冊(cè)、按年造送決算報(bào)告冊(cè)的任務(wù)，上揭《清理財(cái)政章程》雖有條款涉及，但不具體。宣統(tǒng)元年（1909年），度支部對(duì)此曾經(jīng)作過具體的規(guī)定。該規(guī)定相當(dāng)重要，已經(jīng)刊布的檔案，未見收錄，也未見有學(xué)者引用。茲不憚其繁，引述如下：

上年十二月間，度支部《遵旨妥議清理財(cái)政辦法折》內(nèi)稱：各省造送預(yù)算、決算報(bào)告各冊(cè)，與報(bào)銷舊案不同，至逾限處分如何加重之處，會(huì)同吏部斟酌擬定，另行具奏等因，奏明在案?，F(xiàn)在各省設(shè)局籌辦，漸次就緒，自應(yīng)明定冊(cè)報(bào)逾限處分，以專責(zé)成而免貽誤。查清理財(cái)政，以調(diào)查出入款目為始基，以確定預(yù)算決算為綱要，所有各項(xiàng)冊(cè)報(bào)及一切限期，于奏定清理財(cái)政章程內(nèi)均以分晰聲明，業(yè)經(jīng)通行各省，自宜遵照辦理。凡各省應(yīng)行造送光緒三十四年份收支款目報(bào)告冊(cè)，統(tǒng)限于宣統(tǒng)元年十二月底到部，其每年按季造送之報(bào)告冊(cè)，春季限于六月底到部，夏季限于九月底到部，秋季限于十二月底到部，冬季限于次年三月底到部。除本年春季報(bào)告冊(cè)業(yè)經(jīng)奏明展限三個(gè)月，此后各省應(yīng)一律依限造送，不得稍有遲誤。以上按年、按季兩項(xiàng)報(bào)告冊(cè)，皆調(diào)查款目之事也。

至預(yù)算報(bào)告冊(cè)，系自宣統(tǒng)二年起，每年均限于五月底到部。決算報(bào)告冊(cè)系自宣統(tǒng)四年起，每年均限于六月底到部。

所有各項(xiàng)報(bào)告冊(cè)以月底為限者，其逾限日期應(yīng)自次月初一日起算，惟云南、貴州、廣西、四川、甘肅、新疆六省及烏里雅蘇臺(tái)、科布多、阿爾泰、伊犁、塔爾巴哈臺(tái)、西寧、西藏、庫倫各處將軍、大臣預(yù)算、決算兩項(xiàng)報(bào)告冊(cè)，準(zhǔn)展限半個(gè)月，預(yù)算冊(cè)逾限之期自各該年六月十六日起算，決算冊(cè)逾限之期自各該年七月十六日起算。

至逾限處分，吏部查處分則例，各省春季撥冊(cè)，定限二月二十日以前造送到部；秋季撥冊(cè)，定限八月二十日以前造送到部。如有遲延，不及一月及一月以上者，將造冊(cè)之鹽道、糧道、藩司、運(yùn)司罰俸六個(gè)月，督撫罰俸三個(gè)月；二月以上，司道罰俸九個(gè)月，督撫罰俸六個(gè)月；三月以上，司道罰俸一年，督撫罰俸九個(gè)月；四五月以上，司道降一級(jí)留任，督撫罰俸一年；半年以上，司道降一級(jí)調(diào)用，督撫降一級(jí)留任。俱公罪。如造冊(cè)之員依限造送，系由督撫遲延者，造送之員免議，將該督撫照造送人員遲延之例議處等語。查各省清理財(cái)政局造送按年、按季出入款項(xiàng)冊(cè)逾限處分，系屬季報(bào)，與春撥冊(cè)、秋撥冊(cè)按季造冊(cè)報(bào)部者相同，其總辦、會(huì)辦、督撫等官自應(yīng)比照分別定議，毋庸再定專章。其各省清理財(cái)政局及各省文武大小衙門局所，每年造送預(yù)算、決算報(bào)告冊(cè)逾限處分，據(jù)稱關(guān)系尤鉅，應(yīng)即加重定議。如有遲延不及一月及一月以上者，將專管造冊(cè)之總辦、會(huì)辦罰俸九個(gè)月，督撫為督催之官，罰俸六個(gè)月；二月以上，專管官罰俸一年，督撫罰俸九個(gè)月；三月以上，專管官降一級(jí)留任，督撫罰俸一年；四五月以上，專管官降一級(jí)調(diào)用，督撫降一級(jí)留任；半年以上，專管官降三級(jí)調(diào)用，督撫降一級(jí)調(diào)用。俱公罪。

其文武大小衙門局所造冊(cè)，送該省清理財(cái)政局。預(yù)算冊(cè)應(yīng)遵章限于各該年二月內(nèi)到局，決算冊(cè)應(yīng)遵章限于各該年三月內(nèi)到局。若每季報(bào)告冊(cè)，應(yīng)按月送局。光緒三十四年報(bào)告冊(cè)應(yīng)先期送局，即由各清理財(cái)政局酌核道里之遠(yuǎn)近及款目之多寡，明定限期，通飭各衙門局所遵照。如有任意違限及抗延欺飾等弊，應(yīng)由各省督撫分別參撤懲處。至各省正副監(jiān)理官均有稽查督催之責(zé)。臣部奏定章程內(nèi)開，若監(jiān)理官督催不力，輕則撤換，重則參奏。及造報(bào)不實(shí)，扶同弊混，查實(shí)嚴(yán)參。

朱批：依議，欽此。{40}度支部該奏，明確了季報(bào)冊(cè)、年報(bào)告冊(cè)以及按年造送預(yù)算報(bào)告冊(cè)、按年造送決算報(bào)告冊(cè)的時(shí)限及違誤處分，對(duì)各省清理財(cái)政局及相關(guān)人員是一種規(guī)范，其意義不可小視。

另外，各省清理財(cái)政局在核查歲出歲入、造送報(bào)告冊(cè)、編撰財(cái)政說明書的同時(shí)，還對(duì)財(cái)政的混亂進(jìn)行過整理，提出改進(jìn)措施。對(duì)此，已有學(xué)者論及，可以參考。{41}但各省與度支部的主張并不相同，特別是涉及到各省歲入歲出的安排，如有減款，往往遭到度支部的議駁。如宣統(tǒng)二年（1910年），江西巡撫馮汝骙奏稱，江西省歲入歲出比較，統(tǒng)計(jì)每年不敷銀二百七十余萬兩，要求減少協(xié)餉。{42}度支部即稱：“江西所言，自系因財(cái)政艱窘，力籌自顧起見，惟各省財(cái)政同處困難，協(xié)撥各款由皆奉行已久，倘以該省預(yù)算不敷之故，驟準(zhǔn)減免，則各省紛紛踵效，應(yīng)協(xié)者必爭，請(qǐng)減緩受協(xié)者必呼吁頻來，無補(bǔ)盈虧，徒增紊亂”。{43}

如上所言，“清理財(cái)政，以調(diào)查出入款目為始基，以確定預(yù)算決算為綱要”，各省的清理財(cái)政與《財(cái)政說明書》的編纂，以及季報(bào)冊(cè)、年報(bào)告冊(cè)的造送，為實(shí)行預(yù)算打下了良好的基礎(chǔ)。這也就是度支部所說的：“各省歲出、歲入總數(shù)，正款、雜款名目繁多，必須各省逐一調(diào)查，將各項(xiàng)報(bào)告冊(cè)依限造送，臣部乃能匯總稽核”。{44}按照上揭憲政編查館奏定的預(yù)算、決算辦法，分為九年進(jìn)行籌辦，其中第六年（1913年）試辦全國預(yù)算，第九年（1916年）宣布憲法，確定預(yù)算、決算。由于各省清理財(cái)政與《財(cái)政說明書》的編纂完成以及憲政的提前，宣統(tǒng)二年（1910年）十一月奉上諭：“現(xiàn)在開設(shè)議院既已提前，所有籌備清單各項(xiàng)事宜，自應(yīng)將原定年限，分別縮短”。于是憲政編查館重新修正諸年籌備事宜：宣統(tǒng)三年，頒布會(huì)計(jì)法，厘定國家稅、地方稅各項(xiàng)章程，厘定皇室經(jīng)費(fèi)，頒布審計(jì)院法，頒布戶籍法，匯報(bào)各省戶口總數(shù)。宣統(tǒng)四年，頒布憲法，頒布議院法，確定預(yù)算決算，設(shè)立審計(jì)院。{45}

根據(jù)上諭和憲政編查館重新修正的諸年籌備事宜，預(yù)算提前進(jìn)行，宣統(tǒng)三年（1911年）正月，度支部奏定了《試辦全國預(yù)算簡明章程》、《試辦特別預(yù)算暫行章程》、《宣統(tǒng)三年預(yù)算案實(shí)行簡章》等預(yù)算實(shí)施條款?！对囖k全國預(yù)算簡明章程》共有28條，《試辦特別預(yù)算暫行章程》共有9條，這兩個(gè)章程，《清末籌備立憲檔案史料》已經(jīng)收錄，可以參看。{46} 《宣統(tǒng)三年預(yù)算案實(shí)行簡章》共有14條，如下所示：

第一條，京外各衙門自宣統(tǒng)三年正月起，凡歲入歲出款項(xiàng)，一律遵照預(yù)算案辦理。

第二條，在會(huì)計(jì)法、國庫章程未實(shí)施以前，所有預(yù)算案一切收支，遵照本章程辦理。

第三條，在京各衙門應(yīng)將收支款項(xiàng)按季編印報(bào)告冊(cè)送度支部。

第四條，各省文武大小各衙門應(yīng)將收支款項(xiàng)，按月編訂報(bào)告冊(cè)，送清理財(cái)政局按季造簡明報(bào)告冊(cè)送度支部。前項(xiàng)報(bào)告冊(cè)以款為斷。

第五條，各省征收歲入，各衙門按照預(yù)算案收入定額，總以有盈無絀為度。如有特別原因以致收不足額時(shí)，應(yīng)由各省設(shè)法籌抵，仍將短收理由及籌抵方法，報(bào)明度支部查核。

第六條，各省文武大小各衙門應(yīng)各將預(yù)算定額，編制支付預(yù)算冊(cè)，送發(fā)款衙門備查。如各衙門支領(lǐng)之款已滿定額時(shí)，發(fā)款衙門即行停支。

第七條，各省除按照支付預(yù)算冊(cè)按月計(jì)額支付外，其有應(yīng)按季按年或分批躉批支付者，得查照向章辦理。各省支款向由某庫某項(xiàng)動(dòng)用者，應(yīng)仍其舊。

第八條，各省遇有特別重要事件，須追加預(yù)算者，應(yīng)欽遵諭旨，由各該省籌有的款，方準(zhǔn)酌議追加。并將增籌歲入追加歲出各款，分別開單奏明辦理，一面另訂專冊(cè)，咨送度支部查核。

第九條，凡追加歲出款項(xiàng)，如有不盡不實(shí)情形，各該衙門應(yīng)負(fù)責(zé)任。

第十條，各省文武大小各衙門至宣統(tǒng)二年底止，所有上年余存金，應(yīng)提出另存，編訂專冊(cè)，報(bào)明度支部查核。

第十一條，各省按照預(yù)算案歲入歲出相抵有盈余者，應(yīng)提出另存，報(bào)明度支部查核。

第十二條，凡預(yù)算案歲出款項(xiàng)有因事體變更應(yīng)行裁減者，及隨后查明確系多估，應(yīng)行節(jié)省者，即將裁節(jié)各款分別提出另存，報(bào)明度支部查核。

第十三條，凡預(yù)算追加歲出之款，得先盡上年余存及本年盈余裁節(jié)項(xiàng)下動(dòng)用，仍先咨商度支部核準(zhǔn)。

第十四條，凡預(yù)算案內(nèi)各類定額，不得彼此挪用，但本類內(nèi)款項(xiàng)以下不在此限。{47}

以上三個(gè)章程，宣布和規(guī)定了從宣統(tǒng)三年起試辦全國預(yù)算，并分為幾個(gè)步驟進(jìn)行：第一，在京各衙門，將收支款項(xiàng)按季編印報(bào)告冊(cè)直接送度支部；在外各省文武大小各衙門將收支款項(xiàng)，按月編訂報(bào)告冊(cè)，送清理財(cái)政局，按季造簡明報(bào)告冊(cè)送度支部；各省編國家歲入預(yù)算報(bào)告冊(cè)、地方歲入預(yù)算報(bào)告冊(cè)及比較表送度支部；各省文武大小各衙門編國家歲入預(yù)算報(bào)告分冊(cè)、地方歲入預(yù)算報(bào)告分冊(cè)及比較表送清理財(cái)政局，并由清理財(cái)政局匯總。第二，度支部在收到各衙門、各省的各種表冊(cè)后，核定編制全國歲入總預(yù)算案；由主管衙門如外務(wù)部、民政部、度支部、學(xué)部、陸軍部、海軍部、法部、農(nóng)工部、郵傳部、理藩部，分編歲出預(yù)算報(bào)告冊(cè)。第三，度支部在收齊外務(wù)部、民政部等主管衙門的預(yù)算報(bào)告冊(cè)，以及編制全國歲入歲出總預(yù)算案后，交內(nèi)閣會(huì)議政務(wù)處核議后，送資政院議決；地方歲入歲出預(yù)算案，經(jīng)度支部認(rèn)許后，由各省咨議局議決。第四，遇有特別重要事件，須追加預(yù)算者，為追加預(yù)算案，分別開單奏明辦理，另訂專冊(cè)，咨送度支部查核。

各省的預(yù)算與全國預(yù)算的試辦，基本上是按照上述章程辦理。如現(xiàn)存政務(wù)處檔案《核定四川省宣統(tǒng)三年歲入預(yù)算表》稱：“查四川省送部預(yù)算報(bào)告冊(cè)及專案補(bǔ)報(bào)漏列各款，歲入共庫平銀二千三百六十九萬六千一百六十五兩三錢，度支部復(fù)核，經(jīng)常門雜收入類減銀二千二百五十二兩一分八厘，臨時(shí)門雜收入類減銀一百萬七千二百七十六兩，共減銀一百萬九千五百二十八兩一分八厘。此外度支部擬增各款，經(jīng)資政院審查核定，應(yīng)增者，計(jì)經(jīng)常門田賦類增銀一萬三千二百九十五兩，鹽茶課稅增銀八萬兩，官業(yè)收入類增銀十二萬兩，共增銀二十一萬三千二百九十五兩。統(tǒng)計(jì)經(jīng)常、臨時(shí)歲入共庫平銀二千二百八十九萬九千九百三十二兩二錢八分二厘，內(nèi)撥受協(xié)各款五十七萬六千七百十兩，實(shí)在本省歲入銀二千二百三十二萬三千二百二十二兩二錢八分二厘”。{48}其他各省的預(yù)算表基本上是統(tǒng)一模式，先載歲入總數(shù)及核減、核增的說明，后列具體的款項(xiàng)和數(shù)額。也正是在各省上報(bào)和度支部等衙門審核的基礎(chǔ)上，編制出了全國的預(yù)算案。

注釋：

① 孫翊剛：《中國財(cái)政問題源流考》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第285-311頁。

② 陳明光：《唐代財(cái)政史新編》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1991年版，第4-5頁。另外，可參見陳明光《中國歷史上何時(shí)建立“國家預(yù)算”》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》1995年第1期。

③ 李錦繡：《唐代財(cái)政史稿》上卷，北京大學(xué)出版社1995年版，第7-8頁。

④ 葛承雍：《唐代國庫制度》，三秦出版社1990年版，第16頁。

⑤ 蔡次薛：《隋唐五代財(cái)政史》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1990年版，第187-188頁。

⑥ 刑鐵：《我國古代專制集權(quán)體制下的財(cái)政預(yù)算和決算》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》1996年第4期。

⑦ 參見崔滿紅、李志輝主編《財(cái)政學(xué)》，中國金融出版社2004年版，第313-315頁；赫書辰、曲順蘭主編《財(cái)政學(xué)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年版，第306頁。

⑧ 尹文敬：《財(cái)政學(xué)》，商務(wù)印書館1935年版，第542頁。

⑨ 參見陳鋒《清代前期奏銷制度與政策演變》，《歷史研究》2000年第2期。

⑩ 《光緒政要》卷32，光緒三十二年十二月，《度支部議復(fù)御史趙秉麟奏制定預(yù)算決算表事宜》。

{11} 陳鋒：《清代財(cái)政的近代轉(zhuǎn)型》，《光明日?qǐng)?bào)》2000年10月13日。

{12} 按：據(jù)《日本國志》的點(diǎn)校者吳振清稱，該書在黃遵憲任滿離日時(shí)的1882年已經(jīng)草成，因?yàn)辄S遵憲在與日本人的贈(zèng)別詩中曾云：“草完明治維新史，吟到中華以外天”，1887年夏該書定稿。參見吳振清等點(diǎn)校《日本國志》，天津人民出版社2005年版，第4頁。

{13} 黃遵憲：《日本國志》卷17《食貨志?國計(jì)》。

{14} 吳振清等點(diǎn)校《日本國志》，天津人民出版社2005年版，第6頁。

{15} 鄭觀應(yīng)：《盛世危言?度支》，中州古籍出版社1998年版，第285-286頁。

{16} 李希圣：《光緒會(huì)計(jì)錄?例言》，光緒二十一年刊本。

{17} 《清德宗實(shí)錄》卷426，光緒二十四年八月壬午。

{18} 羅玉東：《光緒朝補(bǔ)救財(cái)政之方策》，《中國近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》1934年第2卷第2期。

{19} 張謇：《變法評(píng)議》，《張季子九錄》卷2《政治類》。

{20} 《論今日宜整頓財(cái)政》，《東方雜志》1905年第2卷第1期。

{21} 《論中國于實(shí)行立憲之前宜速行預(yù)算法》，《東方雜志》1906年第3卷第13期。

{22} 《光緒政要》卷32，光緒三十二年十二月，《度支部議復(fù)御史趙秉麟奏制定預(yù)算決算表事宜》。趙秉麟原奏，見故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》下冊(cè)，中華書局1979年版，第1016-1018頁。但將該奏折的上奏時(shí)間標(biāo)明光緒三十三年十一月十八日，“光緒三十三年”當(dāng)是光緒三十二年之刊誤。

{23} 《論國民當(dāng)知預(yù)算之理由及其根據(jù)》，《東方雜志》1907年第4卷第6期。

{24} 《光緒政要》卷33，光緒三十三年九月，《憲政編查館奏請(qǐng)飭各省設(shè)立調(diào)查局》。

{25} 《大清光緒新法令》第2冊(cè)，第1類《憲政》，商務(wù)印書館1910年版。參見《度支部清理財(cái)政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{26} 《憲政編查館咨咨議局預(yù)算決算辦法》，《度支部清理財(cái)政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{27} 檔案，宣統(tǒng)二年二月二十四日度支部奏《為陳明辦過第二年第二屆及現(xiàn)辦第三年應(yīng)行籌備事宜事》。

{28} 《度支部奏本部清理財(cái)政處辦事章程折》，《度支部清理財(cái)政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{29} 《度支部奏各省清理財(cái)政局辦事章程折》，《度支部清理財(cái)政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{30} 《度支部奏派各省正副監(jiān)理財(cái)政官員折》，《度支部清理財(cái)政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{31} 按：度支部清理財(cái)政處在頒布《清理財(cái)政章程》后隨即成立，各省清理財(cái)政局則在宣統(tǒng)元年后陸續(xù)成立。度支部奏稱：“為頒布《清理財(cái)政章程》，臣等業(yè)于上年十二月奏明在案?，F(xiàn)在臣部清理財(cái)政處已經(jīng)遵旨設(shè)立，并通咨各省，將應(yīng)設(shè)清理財(cái)政局趕緊開辦，其各省正監(jiān)理官亦經(jīng)開單請(qǐng)簡，并奏派副監(jiān)理官。俟各局設(shè)局開辦，即可從事清理”。檔案，宣統(tǒng)元年閏二月二十八日度支部奏《為陳明辦過第一年籌備事宜并現(xiàn)在籌備情形事》。

{32} 《度支部奏各省財(cái)政宜統(tǒng)歸藩司管理以資綜核折》，《度支部清理財(cái)政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{33} 檔案，宣統(tǒng)二年六月二十五日松壽奏《為閩省遵旨統(tǒng)一財(cái)權(quán)事》。

{34} 檔案，宣統(tǒng)二年四月十五日趙爾巽奏《為遵旨統(tǒng)一財(cái)政，籌辦大概情形事》。按：趙學(xué)軍《清末的清理財(cái)政》，列有“清理財(cái)政中各省設(shè)立的統(tǒng)一財(cái)政機(jī)構(gòu)表”，可以參看。但該表不全，未列四川。參見王曉秋、尚小明主編《戊戌維新與清末新政》，北京大學(xué)出版社1998年版，第305頁。

{35} 《度支部通行各省遵照奏章按款調(diào)查編造詳細(xì)報(bào)告冊(cè)及比較表文》附調(diào)查條款，《度支部清理財(cái)政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{36} 《調(diào)查全省歲出入細(xì)數(shù)款目》，《度支部清理財(cái)政處檔案》，清宣統(tǒng)年間鉛印本。

{37} 《湖南財(cái)政款目說明書?例言》，湖南清理財(cái)政局1911年刻本。

{38} 《廣東財(cái)政說明書?凡例》，廣東清理財(cái)政局1911年刻本。

{39} 檔案，宣統(tǒng)二年六月二十八日增韞奏《為浙江省遵章編訂財(cái)政說明書，依限咨送事》。

{40} 檔案，宣統(tǒng)元年八月二十八日度支部奏《為清理各省財(cái)政，酌擬冊(cè)報(bào)處分事》。

{41} 趙學(xué)軍：《清末的清理財(cái)政》，參見王曉秋、尚小明主編《戊戌維新與清末新政》，北京大學(xué)出版社1998年版，第293-297頁。

{42} 檔案，宣統(tǒng)二年八月二十七日馮汝骙奏《為贛省預(yù)算，出入不敷事》。

{43} 檔案，宣統(tǒng)二年九月二十八日度支部奏《為遵旨議奏事》。

{44} 檔案，宣統(tǒng)元年八月二十六日度支部奏《為陳明辦過第二年第一屆籌備事宜并現(xiàn)在辦理情形事》。

{45} 故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，中華書局1979年版，第88-92頁。

{46} 故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》下冊(cè)，中華書局1979年版，第1044-1050頁。

{47} 《度支部奏維持預(yù)算實(shí)行辦法折稿》，1911年集成圖書公司鉛印本。

{48} 檔案，《核定四川省宣統(tǒng)三年歲入預(yù)算表》。原檔缺呈報(bào)時(shí)間及呈報(bào)人。

作者簡介：陳鋒，男，1955年生，山東萊蕪人，歷史學(xué)博士，武漢大學(xué)中國傳統(tǒng)文化研究中心教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯 張衛(wèi)東）