邵學(xué)峰　鄒昌志

摘要：構(gòu)建對微觀經(jīng)濟行為主體的激勵與約束機制是促進社會資源優(yōu)化配置的政策行為選擇。預(yù)算軟性約束放大了地方政府的自利性偏好，在一定程度上成為地方經(jīng)濟增長和深化國有企業(yè)改革的阻礙。改革方向在于通過完善地方政府代理人角色、確定合理的激勵方式、加強預(yù)算監(jiān)督機制以及提高區(qū)域間協(xié)調(diào)等進一步硬化預(yù)算約束。

關(guān)鍵詞：預(yù)算約束；地方政府行為；公共政策

中圖分類號：F276文獻標(biāo)識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２００9）01－００56－０4

一、引言

在市場經(jīng)濟條件下，對效率的理解不應(yīng)僅局限于資源配置優(yōu)化和促進經(jīng)濟增長，還應(yīng)該看到在供給與需求背后的對微觀經(jīng)濟行為主體的激勵與約束機制，這是市場經(jīng)濟活力的重要動力。在激勵與約束的諸多機制中，預(yù)算約束對市場行為發(fā)揮著重要作用，而其中如何抑制軟的預(yù)算約束則被看作一個市場規(guī)范與否的解釋變量。在一定程度上，軟預(yù)算約束具有特定體制的內(nèi)生性。但是，在諸多經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部這一現(xiàn)象同樣具有普遍意義，并逐漸被學(xué)者不斷完善構(gòu)造，演變成為目前較為復(fù)雜的序列博弈模型①。作為一個一般性動態(tài)承諾問題，軟預(yù)算約束會導(dǎo)致當(dāng)事人由于知道他會得到追加資金而不采取有效行為，或從事無效行為。一方面，對投資人而言，所有的前期投資都已成為沉淀成本，把當(dāng)事人解救出來而不是清算他的經(jīng)濟活動似乎是事后最優(yōu)的選擇；另一方面，對企業(yè)而言，意料到會有追加的預(yù)算，在經(jīng)營過程中存在著道德風(fēng)險。因此，軟預(yù)算約束通常被看作是無效率的經(jīng)濟激勵方式，表現(xiàn)為零和博弈前提下事前缺少承諾的再融資。

改革開放以來，中國遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本原則，確定了趕超型的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，與此相對應(yīng)進行了國家預(yù)算管理體制的改革，其根本目標(biāo)在于正確處理中央和地方的經(jīng)濟關(guān)系，以充分發(fā)揮地方政府的積極性和地區(qū)性比較優(yōu)勢，加快經(jīng)濟增長；同時，也建立了相應(yīng)的對國有企業(yè)的考核體系。經(jīng)濟體制改革勢必觸及既得利益，隨著預(yù)算管理體制改革的不斷深化，這種與利益格局調(diào)整相伴生的政策考核體系的內(nèi)在問題也日益凸顯，一些利益關(guān)系和激勵機制的調(diào)整在所難免。如何在財政分權(quán)體制框架下進一步硬化預(yù)算約束，不斷促進政府間的經(jīng)濟關(guān)系協(xié)調(diào)以完善利益格局，促進資源配置優(yōu)化、收入分配合理化以及一系列社會經(jīng)濟等重大的良性發(fā)展，逐漸成為改革與發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，由于漸進的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型仍舊存在著一些有待改進之處，構(gòu)成了地方政府及其官員因應(yīng)上級政府政策的制度性成因。因此，認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗對于改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境和深化國有企業(yè)改革都具有特殊意義。

二、地方政府偏好條件下的國有企業(yè)改革

在分權(quán)化體制框架下，預(yù)算約束導(dǎo)致地方政府存在著自利性偏好，為了實現(xiàn)自身利益最大化，地方政府會通過自身可控的經(jīng)濟資源實現(xiàn)其行為目標(biāo)，在預(yù)算約束軟化的前提下，這種政府及其官員的個人目標(biāo)往往會上升成為區(qū)域性目標(biāo)，這種政策行為選擇的結(jié)果在一定程度上導(dǎo)致了所管轄區(qū)域國有企業(yè)的效率缺失。

第一，地方政府利益動機與國有企業(yè)經(jīng)營存在一定的偏離。在預(yù)算約束框架下，地方政府需要推動本地社會福利政策目標(biāo)的實現(xiàn)，存在著比較強的參與市場經(jīng)濟活動的動機。一方面，為了在所轄區(qū)域內(nèi)獲得更多的政績選票，地方官員的工作重心在于推進本地經(jīng)濟增長速度；另一方面，為了提高影響力和擴大宣傳效果或者擴大控制力，地方政府及其官員努力從中央政府那里爭取獲得更多可以用來支配的資源，力求通過提供更加具有競爭力的地方性公共產(chǎn)品和改善地方福利，以實現(xiàn)地方政府目標(biāo)。可見，地方政府在背負著經(jīng)濟政策和升遷壓力的前提下，存在著比較強的干預(yù)地方微觀經(jīng)濟主體、特別是國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的激勵。如果地方政府為了實現(xiàn)自身利益最大化而干預(yù)國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，那么企業(yè)經(jīng)營業(yè)績與效率會出現(xiàn)嚴(yán)重背離的可能；如果地方政府也追求效率目標(biāo)，政府和企業(yè)的關(guān)系則更加依托于“承諾”，而一旦地方政府“背諾”也會導(dǎo)致企業(yè)背負社會負擔(dān)。上述這種情況又經(jīng)常發(fā)生，“地方政府本質(zhì)上不在乎效率，他們腦袋里裝的是其他目標(biāo)，除非對政治的看法非常天真，這種觀點很難反駁?！雹?/p>

第二，地方政府利益選擇對國有企業(yè)經(jīng)營存在著程度不同的顯性或隱性負面影響。在企業(yè)層面，地方政府從自身利益出發(fā)，無論是來自于制度內(nèi)還是制度外，都會在一定程度上對轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)經(jīng)營構(gòu)成影響。一方面，地方政府的利益選擇成為了國有企業(yè)利潤增長的減項；另一方面，國有企業(yè)憑借其對地方政府的貢獻度與政府有關(guān)部門討價還價，謀求盡可能多的利益和好處，企業(yè)最終的經(jīng)營績效取決于二者博弈的結(jié)果。在預(yù)算約束框架下，地方政府通過各種干預(yù)和制度規(guī)則，增加了轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)；在預(yù)算管理體制之外，仍舊存在著大量出于地方政府自身利益考慮的、不規(guī)范的財務(wù)負擔(dān)。這種地方政府的經(jīng)濟行為所導(dǎo)致的低效率在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家尤其存在，“干預(yù)的權(quán)利是低效率的直接根源。”③一個不可否認(rèn)的事實在于，地方政府在實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟增長的同時，促使企業(yè)承擔(dān)了程度不同的社會責(zé)任；同時，在缺少事前承諾的前提下，棘輪效應(yīng)的潛在影響也會抑制國有企業(yè)的經(jīng)營動力，導(dǎo)致資源配置效率的降低④。這種程度究竟有多大，是一個需要實證檢驗的問題。

第三，地方政府信息優(yōu)勢及缺乏約束助推了其自身行為偏好選擇。一方面，與中央政府相比較，地方政府掌握更加豐富的信息資源，對區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)相對比較了解，地方政府掌控了企業(yè)的部分控制權(quán)，企業(yè)不得不承擔(dān)以地方政府為代理人所攤派的一系列社會責(zé)任。這種社會責(zé)任導(dǎo)致國有企業(yè)經(jīng)營一定程度上偏離了效率目標(biāo)，地方政府管轄范圍內(nèi)的國有企業(yè)不同程度地受到來自于政府的顯性或隱性的干預(yù)。另一方面，地方政府在關(guān)注經(jīng)濟增長和經(jīng)濟效率的同時，也具有經(jīng)濟人的主要特征。地方政府出于自身利益的考慮，會將所掌控的資源投放到更加有利于自身利益最大化的分配結(jié)構(gòu)中。為了實現(xiàn)自身利益，通過對企業(yè)的干預(yù)獲得更多的可利用資源，不但可以為地方公共產(chǎn)品提供更多的資金，而且還可以彌補上級財政轉(zhuǎn)移支付的不足，以滿足其機構(gòu)運行過程中的非經(jīng)營性開支。

第四，地方政府間的非理性競爭降低了國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率。為了追求本地區(qū)經(jīng)濟增長目標(biāo)，以利于政績考核為基礎(chǔ)的官員晉升需要，地方政府在本地區(qū)經(jīng)濟資源既定前提下，存在著搜尋外部資源以求得可控資源最大化的利益傾向。一方面，地方政府部門通過比其他地區(qū)更加優(yōu)惠的條件，獲取本地投資發(fā)展的政策性洼地，吸引外部資金流入到本地；另一方面，地方政府鼓勵本地已有的地區(qū)外投資加大資金規(guī)模和擴大投資結(jié)構(gòu)，輔之以更加便利和廣泛的政策和社會資本，進一步擴大外部資金流入規(guī)模。這種地方政府出于本地經(jīng)濟增長需要而吸引和鎖定外資的行為必然導(dǎo)致政府間重復(fù)博弈，其結(jié)果導(dǎo)致階段性的非理性甚至惡性競爭。與此同時，地方政府對本地區(qū)國有企業(yè)的經(jīng)營行為試圖通過包括窗口指導(dǎo)在內(nèi)的一系列政策限制企業(yè)的要素渠道、經(jīng)營結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品銷售等，強調(diào)地方性企業(yè)要以滿足本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為重要發(fā)展目標(biāo)，從而降低了國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率和資源配置的發(fā)展路徑。不僅如此，預(yù)算約束不足以及基于政績考核下的政府競爭,造就了地方政府支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲，加大了政府間競爭成本，降低了國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率⑤。

三、預(yù)算軟性約束：深化國有企業(yè)改革的羈絆

預(yù)算軟性約束是地方政府行為偏離區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的一個重要原因。地方政府在預(yù)算約束軟化的情況下，其激勵和約束條件與政策結(jié)果都不同程度地影響到地方經(jīng)濟的整體利益和經(jīng)濟增長，成為所屬范圍內(nèi)國有企業(yè)深化改革的體制性障礙。究其根源，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，政府間的委托—代理關(guān)系尚待理順。雖然中國比較早地嘗試實行預(yù)算管理體制改革，并且在不同階段也取得了比較有益的經(jīng)驗，但是，這種改革到目前為止還需要進一步完善。改革開放以前，中央政府還不具備對地方政府以及管轄范圍內(nèi)國有企業(yè)的獨立的經(jīng)營和管理權(quán)利，在體制約束下地方政府獲得的充其量僅僅是“授權(quán)”而不是分權(quán)，而這種授權(quán)不過是中央政府管理鏈條的進一步延伸。改革開放以后，尤其是1994年以來的財政分權(quán)體制改革，進一步理順了中央和地方政府的關(guān)系，賦予了地方政府一定的財權(quán)和事權(quán)，在有限的控制權(quán)范圍內(nèi)，地方政府可以推動轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品供給和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。然而，由于滿足激勵有效性的條件至少在短期內(nèi)難以具備，轉(zhuǎn)型中的預(yù)算管理體制并沒有從根本上建立政府部門之間真正意義上的委托—代理關(guān)系，特別是委托人（選民）對地方政府及其官員的業(yè)績很難進行準(zhǔn)確考核，地方經(jīng)濟增長率和官員任免相對指標(biāo)體系的參照也會存在著比較明顯的激勵偏差。甚至在政治激勵的作用下，地方政府官員會出現(xiàn)道德風(fēng)險，增加代理成本和社會福利的損失而導(dǎo)致激勵弱化。

第二，經(jīng)濟激勵體制需要進一步規(guī)范。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間，政府間關(guān)系、地方政府與國有企業(yè)的關(guān)系都處于不斷調(diào)整之中，還沒有建立有效規(guī)范的激勵體制。在中央與地方等上下級政府之間、政府與轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)之間則存在著基于利益調(diào)整的博弈關(guān)系。一方面，下級政府會發(fā)現(xiàn)，如果基年內(nèi)超額完成了財政收入任務(wù)，雖然存在著超收留成遞增規(guī)定，但是在第二年的收入計劃中，收入增量會遞增。上級政府不能承諾不去增加收入強度，這種政府間的“棘輪效應(yīng)”會導(dǎo)致地方政府激勵不足。另一方面，當(dāng)下級政府財政收支不平衡，或者因為引來了“好的項目”而存在著向上級政府申請拯救或者資助的時候，上級政府出于“穩(wěn)定和發(fā)展”的需要，無法在預(yù)算約束框架下嚴(yán)格控制下級政府的投資支出。更有甚者，當(dāng)下級政府為了推動經(jīng)濟增長，而全然不顧風(fēng)險和可行性的“招商引資”而出現(xiàn)“投資饑餓”，或者為了實現(xiàn)政治（晉升）目標(biāo)而盲目建設(shè)“政績工程”，一旦出現(xiàn)經(jīng)營狀況不良甚至資不抵債的情況，地方政府的財力和補償能力比較有限，無法進行有效清償，也會形成體制框架下的軟預(yù)算約束問題。

第三，監(jiān)督權(quán)內(nèi)化條件下對管轄權(quán)的弱約束亟待完善。對地方政府經(jīng)濟行為和績效的監(jiān)督通常來自于上級、居民（選民）以及社會監(jiān)督等。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，中國的人民代表大會制度代表廣大居民對政府官員履行監(jiān)督義務(wù)。然而，這種監(jiān)督由于處于體制框架下，地方政府首長往往就是人大主任，即使個別地方不實行兼任，人大主任也曾經(jīng)有過政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任職經(jīng)歷。人大代表本身的權(quán)利內(nèi)化為政府權(quán)力，對地方政府行為的約束行為十分有限，也就無法監(jiān)督地方官員的自利行為。不僅如此，社會監(jiān)督力量在既有體制下也無法發(fā)揮應(yīng)有作用，地方政府及其官員來自于經(jīng)濟抑或政治激勵的政策選擇只能通過上級政府的任免考核進行事后監(jiān)督。這種監(jiān)督權(quán)力因為受相對績效考核體系的限制，存在著比較弱的約束效果和比較低的考核質(zhì)量，地方政府及其官員決策會偏離轄區(qū)內(nèi)居民公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的效率水平。

第四，地區(qū)之間要素流動的壁壘有待進一步降低。軟性的預(yù)算約束不僅提高了地方政府向上級政府申請支持的可能性，提高了干預(yù)地方所屬國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的強度和可能性，還在爭取域外資源向內(nèi)流動過程中損害了企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，成為地域之間要素流動的障礙。這種要素流動壁壘所導(dǎo)致的地區(qū)之間惡性競爭不僅降低了國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，還進一步導(dǎo)致企業(yè)資金流動不暢、經(jīng)營業(yè)績下滑甚至虧損等問題，從而成為潛在或者現(xiàn)實的擴大軟預(yù)算約束的隱患；而放不開手腳的企業(yè)由于有地方政府的政策或經(jīng)濟等形式不同的支持，也必然存在著僥幸心理，在企業(yè)經(jīng)營績效等方面動力不足，導(dǎo)致程度不同的虧損。

四、硬化預(yù)算約束的路徑選擇

在現(xiàn)有中央與地方經(jīng)濟關(guān)系中，分權(quán)化改革所帶來的對地方政府的激勵與約束效果初步顯現(xiàn)，預(yù)算約束也得到不同程度的加強。但是，值得關(guān)注的是，國家預(yù)算不斷規(guī)范和國有企業(yè)改革不斷深化的一個重要方面在于進一步硬化預(yù)算約束，以利于經(jīng)濟環(huán)境的完善與和諧。

第一，進一步完善地方政府的代理人角色。在現(xiàn)有預(yù)算約束框架下，地方政府處于雙重委托—代理關(guān)系中。一方面，作為本地區(qū)國有企業(yè)和居民的代理人，承擔(dān)著本地區(qū)資源配置優(yōu)化和社會穩(wěn)定的職能；另一方面，作為上級政府部門的代理人，承擔(dān)著轄區(qū)范圍內(nèi)分配公平化與福利提高的職能，只有明確了政府間的委托—代理關(guān)系，才能充分利用地方政府的信息優(yōu)勢，提高地方性公共產(chǎn)品的供給效率，避免不必要的浪費，優(yōu)化資源配置。應(yīng)該看到，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為一個動態(tài)連續(xù)的發(fā)展過程，主要目標(biāo)不僅在于實現(xiàn)帕累托效率優(yōu)化，還要保證在提高效率的基礎(chǔ)上促進社會穩(wěn)定和分配公平⑥。一個不容忽視的問題在于，中國在經(jīng)濟增長的同時卻沒有對收入分配引起足夠的重視，對地方政府及其官員的政治激勵和相對績效考核體系仍舊無法通過指標(biāo)構(gòu)建來對這種區(qū)域差距予以體現(xiàn)。因此，需要調(diào)整地方政府的代理人策略，使其更加關(guān)注本地區(qū)經(jīng)濟增長條件下的收入分配乃至一系列民生問題，使其對轄區(qū)內(nèi)社會福利提高予以更多關(guān)注，并將其作為自身獲得更多政治資源和晉升機會的前提和保證。

第二，完善預(yù)算管理體制，確定合理的激勵方式?，F(xiàn)有對地方官員和國有企業(yè)的考核只能是相對績效考核，而缺少一個具有可統(tǒng)計量化的絕對績效考核體系。同時，官員的選拔任用通常都選用“德、能、勤、績、廉”等指標(biāo)，政治（晉升）激勵中包含了過多的政治要素，而對地方經(jīng)濟增長的貢獻以及治理業(yè)績等方面的評價則處于相對從屬的次級地位。而且，在考核任免過程中，由于不完全信息的存在，被考核人存在著夸大業(yè)績的傾向，而其他參與考核（非被考核人）的人即使有不同意見也會三緘其口。在此情況下，即使上級政府存在著了解更多信息的預(yù)期，也仍舊會受考核機制的制約，不能完全掌握所需信息。因此，需要在相對績效考核體系和傳統(tǒng)的官員任免制下，降低地方政府及其官員對政治激勵的依賴，而更加重視其在促進地方經(jīng)濟發(fā)展過程中應(yīng)該發(fā)揮的作用。同時，加強預(yù)算約束條件，壓縮地方官員為了實現(xiàn)政治（晉升）目標(biāo)而以投資缺口過度夸大預(yù)算成本的可能性，降低以經(jīng)濟增長換取政治激勵目標(biāo)的途徑和可能，杜絕地方官員以招商引資為表面形式的試圖爭取更多資源、進而表露政績的行為選擇。

第三，加強預(yù)算監(jiān)督機制的構(gòu)建。在信息不對稱前提下，相對于中央政府和國有企業(yè)，地方政府存在著比較明顯的信息優(yōu)勢。雖然在現(xiàn)有預(yù)算管理體制框架下地方政府部門及其官員存在著推動本地區(qū)經(jīng)濟增長過程中的部分權(quán)力，但是這種權(quán)力的實施過程及其效果需要進一步加強監(jiān)督。監(jiān)督不僅來自于內(nèi)部，還需要構(gòu)建來自于外部的多元化監(jiān)督體系。一方面，加強體制內(nèi)部的監(jiān)督，提高監(jiān)督部門的知情權(quán)和參與權(quán)，強化質(zhì)詢和問責(zé)制度以及相應(yīng)的聯(lián)席決策機制，完善對監(jiān)督者進行監(jiān)督的體制機制；另一方面，構(gòu)建和完善外部監(jiān)督體系，實行第三方監(jiān)督的機制，構(gòu)建社會和專門機構(gòu)的監(jiān)督管理體系，提高和完善社會媒體和專家學(xué)者的監(jiān)督權(quán)力和參與水平。

第四，提高區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展和資源整合能力。從嚴(yán)格意義上講，地區(qū)之間的競爭在促進資源優(yōu)化配置、地區(qū)經(jīng)濟增長以及提高社會福利方面是有益的，然而，任何一種事務(wù)都存在著對“度”的權(quán)衡和對事務(wù)初衷的考慮，如果這種競爭已經(jīng)演變?yōu)椤皳p人利己”的惡意競爭，而在對方采取相同策略情況下，最終結(jié)果必然是“損人而不利己”；同時，如果這種競爭出發(fā)點不是促進經(jīng)濟增長，而是完全以地方政府官員經(jīng)濟人的利己主義為出發(fā)點，則會導(dǎo)致不計成本的損耗。因此，需要打破地方存在著的“諸侯經(jīng)濟”⑦，建立地區(qū)之間的橫向溝通機制，通過地區(qū)之間的橫向經(jīng)濟協(xié)調(diào)與合作，降低地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展的交易成本，消除不利于市場經(jīng)濟發(fā)展的障礙，使得地方政府之間能夠互通有無，促進經(jīng)濟要素的自然流動和跨區(qū)的經(jīng)濟技術(shù)合作，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模生產(chǎn)，這樣不僅可以促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而且有利于解決地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中的不平衡矛盾。

注釋：

① 對軟預(yù)算約束的研究，Dewat ripont and Maskin（1995），Qian and Gerard Roland（1998），Gerard Roland（2002），Shleifer and Vishny（1994）以及周雪光（2005）都進行了系統(tǒng)研究。

② Persson，T.，G. Roland，and Tabellini，“Comparative Politics and Public Finance”，Journal of Political Economy，2002.36-41.

③ 熱若爾·羅蘭著《轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟學(xué)》，北京大學(xué)出版社2002年版，第275-283頁。

④ Schmidt,K.，“The Cost and Benefits of Privatization：An Incomplete Contracts Approach”，Mimeo，University of Bonn，1995，37-38.

⑤ 傅勇、張晏：《中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長而競爭的代價》，《管理世界》2007年第3期。

⑥ 邵學(xué)峰：《財政轉(zhuǎn)型下的公共投資結(jié)構(gòu)分析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2007年第5期。

⑦ 嚴(yán)冀、陸銘：《分權(quán)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展：面向一個最優(yōu)分權(quán)程度的理論》，《世界經(jīng)濟文匯》2003年第3期。

作者簡介：邵學(xué)峰，男，1971年生，山東招遠人，經(jīng)濟學(xué)博士，吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟研究中心副教授，吉林長春，130012；鄒昌志，男，1984年生，吉林長春人，吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，吉林長春，130012。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）