內(nèi)容摘要 政府之所以選擇運(yùn)動式執(zhí)法這種政策工具，是受到?jīng)Q策議程、資源短缺和政府間合作狀態(tài)三個因素制約的。運(yùn)動式執(zhí)法的必然性，反映了政府在治理過程中面臨著一些實際的困境，而且它所體現(xiàn)出來的治理功能也并非總是消極的。一味地否定運(yùn)動式執(zhí)法，既不符合中國公共治理的現(xiàn)實需要，也不是一種嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)態(tài)度。

關(guān) 鍵 詞 運(yùn)動式執(zhí)法 政策工具 治理困境

作者 唐賢興，復(fù)旦大學(xué)公共政策研究中心主任、副教授、博士。（上海：200433）

各種批評觀點(diǎn)的局限性

為了揭示政府在制定公共政策時是如何進(jìn)行政策選擇的，我們必須對政策工具（policy instruments）進(jìn)行系統(tǒng)的考察。為了有效地制定公共政策，政策制定者“必須理解他們自己可能采取政策工具的范圍，同時也理解在這些不同政策工具之間存在的某種差異”［1］。“運(yùn)動式執(zhí)法”是到目前為止中國政府最為依賴的一種治理手段，是一種針對管理中的一些頑癥進(jìn)行集中整治的方式，因而表現(xiàn)出臨時性、間斷性和強(qiáng)制性等特征。

在政府部門樂此不疲又不假思索地采取這種政策工具的同時，學(xué)術(shù)界則對這種治理現(xiàn)象提出了尖銳的批評。研究者們對運(yùn)動式執(zhí)法所持的批評與否定態(tài)度驚人地一致，很少認(rèn)識到這種帶有必然性的治理方式還存在著某些方面的積極功能。特別是，對本來具有臨時性特點(diǎn)的運(yùn)動式治理何以在實踐中會演變成一種常態(tài)化的政府管理方式，現(xiàn)有的理論研究缺乏深入的探討。實際上，隱藏在這個問題背后的是中國治理過程所面臨的困境，其中，政策工具的選擇困境尤為突出。

一些分析者指出，運(yùn)動式執(zhí)法的基本過程存在著一個無法跳出的“輪回”：震驚社會的重大惡性事件發(fā)生→領(lǐng)導(dǎo)做出重要指示→政府有關(guān)部門召開緊急會議，部署專項整治行動→執(zhí)法部門展開聲勢浩大的檢查、處罰行動→總結(jié)表彰，宣布專項整治取得了豐碩成果［2］。也許這是運(yùn)動式執(zhí)法這種治理模式受到廣泛批評的原因所在。因為每次運(yùn)動式執(zhí)法所達(dá)到的“成果”只是行動本身所規(guī)定的目標(biāo)（也就是政府管理中的“指標(biāo)”），指標(biāo)的實現(xiàn)并不等同于問題的解決。這可以看出，那些對運(yùn)動式執(zhí)法持批評態(tài)度的理論觀點(diǎn)實際上存在著其自身的悖論：對政府用非常規(guī)的方法來解決社會問題抱著很高的期望。但中國的現(xiàn)實是，很多社會公共問題從根本上來說超出了政府管理部門本身的能力范圍，在社會發(fā)生快速轉(zhuǎn)型、政府與市場和社會的關(guān)系發(fā)生巨大變化的現(xiàn)實趨勢下，政府若再像以往那樣扮演唯一的治理主體已經(jīng)不能滿足解決公共問題的需要了。因此，每次運(yùn)動式執(zhí)法為下一次類似的行動提供了契機(jī)——當(dāng)問題的嚴(yán)重性積累到一定程度后，下一次運(yùn)動式執(zhí)法便到來了。

對于運(yùn)動式執(zhí)法的后果的批評，大致有這樣一些代表性的理論觀點(diǎn)：第一，帶有人治色彩的運(yùn)動式執(zhí)法有悖于法治精神，損害了法律的權(quán)威，同時也是一種反市場的行為；第二，具有形式主義特征的運(yùn)動式執(zhí)法，既助長了政府執(zhí)法的隨意性，降低政府信用，又助長了違法者的投機(jī)心理，是一種浪費(fèi)行政資源但效率低下的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的管理方式；第三，效率和工具主義取向的運(yùn)動式執(zhí)法，往往導(dǎo)致執(zhí)法的公正性缺失以及對人權(quán)的侵害。

如果是泛泛而論，這些批評在一定程度上無疑是正確的，但是，當(dāng)我們把運(yùn)動式執(zhí)法放到具體情境下進(jìn)行分析的時候，那么，有關(guān)的批評就存在著一些問題。任何類型的政府治理在回應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)時都會選擇相應(yīng)的政策工具，而且一般而言，特定的政策工具都是針對特定的問題的。政府在回應(yīng)環(huán)境的需要和壓力而做出決策時，選擇什么樣的問題進(jìn)入政策議程，選擇什么樣的政策工具來解決問題，必然受到多方面因素的制約，而不可能是純粹主觀隨意性的行動。考慮到在現(xiàn)代化過程中政府能夠運(yùn)用的資源相對來說總是有限的，因此，運(yùn)動式執(zhí)法希望能在資源限制條件下盡快解決問題也應(yīng)該可以得到理解，何況運(yùn)動式治理本身具有一定的社會動員功能。從公共管理的角度來說，中國在治理過程中一直缺乏有效的政府間合作機(jī)制，而從成熟的治理機(jī)制的要求來說，政府間的合作關(guān)系至關(guān)重要。運(yùn)動式執(zhí)法至少在一定程度上可以成為促成政府間合作的一個因素。

本文從政府決策中對政策問題的確定、資源短缺條件下的政策工具選擇和增進(jìn)政府間合作這三個角度，對運(yùn)動式治理的必然性、客觀價值以及這種治理方式面臨的困境進(jìn)行分析，并試圖對一些反思和質(zhì)疑運(yùn)動式執(zhí)法的理論觀點(diǎn)重新進(jìn)行檢驗。

公共問題的多樣性與決策問題

界定中的政府偏好

運(yùn)動式執(zhí)法的一個主要特征是有關(guān)部門在短期內(nèi)最大限度地動員自身資源，對某些管理頑癥進(jìn)行集中清理整頓。這就很容易引起人們的質(zhì)疑：既然政府在日常執(zhí)法中經(jīng)常說“一抓就靈”，為什么平時不抓？為什么經(jīng)常聲稱對違法行為要“露頭便打”，又為何常?！梆B(yǎng)鼠成患”？作為對現(xiàn)象和事實的描述，這些質(zhì)疑本身沒有什么過分之處，但如果我們從實際的決策過程來思考，那么，對那些管理頑癥進(jìn)行集中整治并不是政府治理過程中的反?，F(xiàn)象，相反，在相當(dāng)程度上存在著某種必然性和必要性。

公共政策制定的第一步工作是明確界定政策問題。然而，由改革開放所推動的社會轉(zhuǎn)型在相當(dāng)程度上是一個問題增生的過程，即隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，需要由政府來解決的問題越來越多，表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、異常性和相互依賴性的特點(diǎn)。這使得政策的執(zhí)行存在馬茲曼尼安和薩巴蒂爾所說的“技術(shù)性困難”［3］。比如在環(huán)境保護(hù)問題上，在為消除污染而設(shè)計政策時，我們必須承認(rèn)幾乎沒有什么可用的辦法能使其中的目標(biāo)徹底實現(xiàn)，因為這涉及到一系列的政策制定和執(zhí)行；再如經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的設(shè)計，技術(shù)創(chuàng)新，以及人們行為的改變。面對有著多方面根源的社會公共問題，要設(shè)計一個單一的政策和采取某種單一的政策工具，在通常情況下可以被認(rèn)為是徒勞無功的。

政府在治理中面臨的一個實際困難，是在眾多問題中選擇什么樣的問題進(jìn)入決策議程。究竟什么樣的問題可以進(jìn)入政府決策議程，政府又將采取什么樣的政策工具來解決這些問題，受到很多方面因素的制約。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的改革戰(zhàn)略，實際上為公共決策設(shè)定了問題進(jìn)入政府議程的特定模式。受到資源相對缺乏的制約，政府在決策時必然要對哪些問題是公共決策問題和哪些不是做出選擇，也就是說，并非所有的問題都能進(jìn)入政府的議程。即使引起政府重視的那些問題，在進(jìn)入決策議程時也存在著一個輕重緩急的優(yōu)先次序排列問題。對于運(yùn)動式執(zhí)法要解決的那些問題，可能存在著以往政府主觀上不予重視的因素，但更主要的原因往往在于，這些問題在特定的決策時間范圍內(nèi)還排不上政府的議程。當(dāng)一些社會問題和矛盾越來越嚴(yán)重，產(chǎn)生了具有相當(dāng)影響的事件，政府面臨來自公眾越來越大的壓力時，這些問題就容易進(jìn)入政府議程，按照約翰·金登的說法，這時候解決問題的“政策之窗”打開了［4］。這時候之所以需要集中相應(yīng)的資源，在短期內(nèi)對日益嚴(yán)重的公共問題進(jìn)行集中整治，原因就在于迫切需要政府在“政策之窗”被打開的時候抓住機(jī)會迅速采取行動，否則機(jī)會稍縱即逝，會錯過解決問題的時機(jī)。因此，按照心理學(xué)家的說法，在對運(yùn)動式執(zhí)法進(jìn)行批評的時候，批評者經(jīng)常容易產(chǎn)生“旁觀者迷”的認(rèn)知偏差，其中的一些批評就難免失之公正。

其實，無論是什么樣的政治和決策體制，現(xiàn)實中的大多數(shù)決策往往是在模糊性狀態(tài)下做出來的?？贫鞯热嗽缭?972年就提出了政策選擇的“垃圾桶模型”（Garbage Can Model），認(rèn)為政策制定過程是一個“有組織的無政府狀態(tài)”［5］。一方面，“有組織的無政府狀態(tài)”意味著，決策必然包含著巨大的模糊性。模糊性是一種“對于同樣的環(huán)境或現(xiàn)象有著多種思考方式的狀態(tài)”［6］。對于決策而言，多種思考方式的存在經(jīng)常會帶來含糊、混亂與壓力，其背后的利益關(guān)系也許是不可調(diào)和的。如上海市2007年7月展開的整治群租房的集中執(zhí)法行動，在決策過程中就面臨著不同利益、偏好與價值觀的沖突。據(jù)來自決策部門的信息，當(dāng)時在進(jìn)行決策時，一些決策者認(rèn)為群租房危害到公共安全，加大了政府治理的難度，因此必須予以堅決打擊；而另一些決策者認(rèn)為，要求整治的聲音主要來自社會中的一些強(qiáng)勢群體，而鮮有處于弱勢地位的群租客的利益表達(dá)，因此，純粹的打擊無助于問題的解決。

另一方面，“有組織的無政府狀態(tài)”意味著，決策者的偏好是成問題的。中外大量案例表明，政策制定者不僅幾乎從來沒有非常清晰地闡述其政策目標(biāo)，而且經(jīng)常因時間的限制而匆忙做出的決定并未弄清其偏好究竟是什么。如，為期30天的北京市整治黑車的“狂飆行動”（2006年5月）——這一行動被有關(guān)專家稱之為“運(yùn)動式行政執(zhí)法的典型范例”——要達(dá)到的政策目標(biāo)是杜絕黑車，但是，在多長時間里、在哪些區(qū)域杜絕黑車現(xiàn)象并沒有得到明確的闡述。尤其是，落后的城市公共交通體系是黑車泛濫的一個深層次原因，但如何改善和解決這個問題，并沒有被當(dāng)作是整治行動需要考慮和解決的問題。在上述兩個情況下，決策者并不清楚什么才是公共政策真正需要解決的問題，而且政策問題的界定常常是模糊的且不斷變化的。既然政策問題和政策偏好都不清楚，決策者也就不可能選擇能夠帶來最大凈收益的政策工具［7］。

管理資源的匱乏與政策工具的選擇空間

政策工具理論告訴我們，多種政策工具的存在以及它們之間的差異性，說明大多數(shù)政策工具在技術(shù)上都是可替代的。這就意味著，盡管一個政府部門或機(jī)構(gòu)可能對一些特定的政策工具存有偏好，但任何選定的政策工具不能單獨(dú)發(fā)揮作用，而必須與其他政策工具配合使用。但轉(zhuǎn)型時期中國政府治理面臨的另一個困境是，面對市場失效和社會失序，政府除了采取運(yùn)動式執(zhí)法這種手段之外，幾乎不存在可供選擇的其他政策工具。

前述問題的不斷增生并不是我們理解政府選擇治理手段的充分條件，但問題的增生加劇了中國超大規(guī)模社會的資源稀缺與需求滿足之間的緊張關(guān)系，對治理手段的選擇產(chǎn)生了直接的規(guī)定性。超大社會的屬性對于實現(xiàn)政府治理構(gòu)成了一個特殊的條件。當(dāng)然，社會資源總量不能滿足社會總體需求的矛盾性，并不一定必然導(dǎo)致社會紊亂、失控和無序，比如在計劃經(jīng)濟(jì)的大部分時間里就是這樣。改革后之所以出現(xiàn)很多領(lǐng)域的失控和失序狀態(tài)，不僅在于資源總量不足以滿足超大規(guī)模人口日益增長的需求，更在于資源分配的方式出現(xiàn)了問題，比如大量黑車和群租房問題的出現(xiàn)，在相當(dāng)程度上是對稀缺資源的分配不公正的結(jié)果。這就是社會轉(zhuǎn)型時期政府所面對的問題特性的本質(zhì)所在。

政府治理特定社會問題所需要的資源是多樣的，包括政府管理部門自身所擁有的物質(zhì)性資源（人、財、物等），也包括不屬于政府所擁有、但通過一些制度化的安排（比如社會動員，合作制度等）能為政府所用的“非政府資源”（比如市場機(jī)制、非政府組織、民眾個人的力量，等等）。后者更多地表現(xiàn)為制度資源，因為民眾對政府及其管理行為的認(rèn)知和態(tài)度、公共部門與私人部門之間的關(guān)系狀況，都將對政府的治理行為產(chǎn)生重要的影響。

但是，就中國超大社會的治理條件來說，物質(zhì)性資源（相對于需求來說）總是有限的。在民主和法治不斷進(jìn)步的背景下，政府要取得并擁有物質(zhì)性資源將被嚴(yán)格控制在制度的范圍內(nèi)。然而，日益增長的人口及其需求對政府提供公共服務(wù)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由此使運(yùn)動式執(zhí)法作為資源稀缺條件下糾正市場失效和社會失序的一種權(quán)宜之計，便經(jīng)常成為政府治理的工具。

從最終解決問題來看，絕大多數(shù)運(yùn)動式執(zhí)法是無效的。為緩解環(huán)境的壓力，同時為了塑造自身的合法性基礎(chǔ)，政府必須盡最大努力來解決復(fù)雜的社會公共問題。這就需要運(yùn)用一定的社會動員機(jī)制，從社會中汲取資源以彌補(bǔ)自身物質(zhì)性資源的缺乏。在中國，運(yùn)動式治理雖然是政府比較拿手的經(jīng)驗手段，也體現(xiàn)著一些嚴(yán)重的人治色彩，但我們不能懷疑在資源匱乏和制度能力不足的背景下，運(yùn)動式治理所具有的社會動員功能。

強(qiáng)調(diào)通過動員促使人的觀念和行為發(fā)生變化這一點(diǎn)非常重要。決策者總是希望通過實施公共政策來改變目標(biāo)群體的需求與偏好，從而改變和塑造人的行為。超大社會意味著任何一項公共政策或政府計劃都將面對著龐大的目標(biāo)群體。目標(biāo)群體的規(guī)模越是龐大和多樣，要想用預(yù)想的方式來影響目標(biāo)群體的行為就越困難。但是，目標(biāo)群體的規(guī)模不是影響政府采取運(yùn)動式治理的充分條件，公共政策使目標(biāo)群體的行為發(fā)生改變的程度是更重要的因素。使人的行為發(fā)生改變的程度越低，政策實施的難度就越大，這時候采取運(yùn)動式執(zhí)法，就是要通過強(qiáng)制性實施公共政策以便塑造人的行為。在社會轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)常出現(xiàn)公民漠視社會基本規(guī)則的情形。根據(jù)法社會學(xué)的觀點(diǎn)，任何規(guī)則都是通過制裁或懲罰而起作用的，沒有制裁功能的規(guī)則是沒有意義的。在遵守規(guī)則還沒有成為人們的社會習(xí)慣的背景下，治理機(jī)構(gòu)選擇運(yùn)動式治理，希圖通過“重拳出擊”、“從重從嚴(yán)從快”所產(chǎn)生的威懾效果來達(dá)到保證秩序的目的，盡管存在著過度使用或迷信懲罰的危險，但不失為一種驅(qū)使人們遵守規(guī)則的可行途徑。因此，我們不能忽視運(yùn)動式執(zhí)法所包含的警示價值。從這個意義上來說，可以將政策工具的建立——實施運(yùn)動式執(zhí)法，看作是一種重新達(dá)成規(guī)則合法性的努力。

從有效治理的制度資源來說，運(yùn)動式執(zhí)法在一定程度上也具有一定的動員功能，尤其在社會轉(zhuǎn)型過程中更是如此。真正的社會動員由社會多元主體協(xié)同參與，政府借此能夠有效使用各種非政府資源。在這樣的社會中，國家擁有邁克爾·曼恩所說的強(qiáng)大的“基礎(chǔ)性權(quán)力”（infrastructural power），即國家能夠滲透到公民社會、并經(jīng)由與公民社會的制度化協(xié)商而合理地執(zhí)行政治決策的能力［8］。在公民社會比較成熟、市場比較發(fā)達(dá)、法治比較健全的國家，政策等規(guī)則之所以能有效執(zhí)行，就在于國家具有這方面的“制度能力”（institutional capacity），能有效地動員到各種社會資源。但是，在中國改革以來的轉(zhuǎn)型時期，雖然市場化、公民社會、民主和法治等力量在日益成長，但國家可資利用的非政府資源依然很有限。在上海整治群租房的案例中，社區(qū)內(nèi)的公民社會力量，比如業(yè)主委員會和物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，由于制度和職能上的局限而無法成為與政府具有同等能量的治理者。在這樣的背景下，政府只能運(yùn)用其法律上的國家自主權(quán)自行采取行動，而不存在與公民社會的制度化協(xié)商。但這并不意味著運(yùn)動式執(zhí)法會妨礙多方治理主體之間的協(xié)商、溝通和相互學(xué)習(xí)。如，在群租房整治行動中，政府已經(jīng)開始日益依賴社區(qū)力量來達(dá)到治理的目標(biāo)。

政府部門間合作的缺乏與運(yùn)動式執(zhí)法

管理者在任何情境中的選擇，決定了組織是否能夠適應(yīng)環(huán)境、影響環(huán)境或者試圖減輕環(huán)境對自身的影響。在當(dāng)今社會，各種組織所面臨的是更加復(fù)雜和不確定的環(huán)境?！把芯拷M織變革的主要困難是組織所處的環(huán)境本身在變化，而且變得越來越快，越來越復(fù)雜?！保?］這就意味著，組織必須建立一個“更有適應(yīng)性的反應(yīng)系統(tǒng)”，以隨時準(zhǔn)備適應(yīng)環(huán)境的變化，否則它就無法獲得環(huán)境的支持，鞏固其合法性基礎(chǔ)。

但問題是，中國當(dāng)下在治理過程中并不具備這種性質(zhì)的組織系統(tǒng)。就政府結(jié)構(gòu)來說，能夠充分實現(xiàn)政府間的有效合作、且這種合作機(jī)制是制度化的，那么，政府就能不斷提高回應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。在中國，變革現(xiàn)有的政治體系來達(dá)到充分的政府間合作，尚需很長時間的探索。政府經(jīng)常采取運(yùn)動式執(zhí)法的治理模式，很多時候是在缺乏政府間合作的情況下回應(yīng)環(huán)境變化的不得已手段。而令一些批評者想不到的是，正是這樣的權(quán)宜之計卻具有一定的增進(jìn)政府間合作的功能。

當(dāng)今組織所面臨的變動不居的環(huán)境，決定了很多公共問題無法依靠政府的一個組織來解決。實際上，眾多運(yùn)動式執(zhí)法的案例顯示，政府內(nèi)各部門之間的協(xié)調(diào)與合作是解決公共問題的必要條件之一，但同時也是沒有很好解決的問題。需要去進(jìn)一步研究的問題是，在一個行政區(qū)內(nèi)，面對那些跨越部門的橫跨性公共議題(cross-cutting issues)，究竟是什么原因使得各職能部門之間沒有進(jìn)行有效合作，以至于在問題變得越來越嚴(yán)重之后非得要以運(yùn)動式執(zhí)法的方式來解決？目前的研究還很不令人滿意。不過，我們可以從部門間合作得以產(chǎn)生的條件中看到其中的一些基本軌跡。

首先，資源的制約是形成部門之間合作或不合作的一個重要因素。組織尋求合作或者是為了獲得維持生存的必要資源，或者因為存在資源互補(bǔ)。橫向部門之間合作關(guān)系的一個重要內(nèi)容是交換資源。這是因為每個政府部門所分配的和所能汲取的資源（包括人力、財力、時間、權(quán)威等等）都是有限的，它們必須相互依賴，彼此運(yùn)用其他部門的資源來達(dá)成它自己的目標(biāo)。資源分割造成的資源依附和交換，實際上強(qiáng)化了政府部門之間的相互依賴，意味著在治理過程中的合作會給各部門帶來不同程度的獲益。但這并不意味著合作總是會自動地出現(xiàn)（即使每個部門都意識到合作會給各方都帶來利益），因為實現(xiàn)合作的動力在不同的部門之間存在著差異。一般而言，資源相對豐富的部門（合作中的資源貢獻(xiàn)者）的合作愿望沒有資源相對短缺的部門（合作中的資源需求者）來得強(qiáng)烈，因而，經(jīng)由合作實現(xiàn)的絕對收益和相對收益在不同部門之間存在著差異。在中國目前的政府結(jié)構(gòu)中，部門之間的資源依存度較低，通過資源交換實現(xiàn)互惠、或者提高內(nèi)部效率和降低交易成本的誘因不足。一些政府部門在面對其他部門的合作需求時，既存在著合作耗費(fèi)時間的認(rèn)識，也存在著“多一事不如少一事”的心態(tài)。這可以說明很多部門缺乏按規(guī)則辦事的能力。

其次，為了減少外部環(huán)境的不確定性從而獲得組織的正當(dāng)性地位，是組織間合作的又一大誘因。環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性制約著組織目標(biāo)的實現(xiàn)。由于存在著環(huán)境系統(tǒng)的變化及其與組織之間的相互作用，大多數(shù)組織存在著合理化和生存合法化的壓力，可以說，組織達(dá)成目標(biāo)的努力影響著它從較廣的社會中接受資源投入的能力，從而使它的生存合法化。而迫于合理化的壓力，大多數(shù)組織都急于衡量自己的效率。從合作的角度來說，環(huán)境的復(fù)雜性影響著組織間的關(guān)系，組織提高對環(huán)境的適應(yīng)力需要通過組織之間的合作來實現(xiàn)。這是因為，當(dāng)今社會所面臨的很多重大社會或環(huán)境問題——組織及其管理者的目標(biāo)環(huán)境是復(fù)雜的，它們無法由一個組織來解決，而需要許多復(fù)雜組織進(jìn)行共同的努力。在中國的政府治理中，很多政府部門在應(yīng)對環(huán)境變化的挑戰(zhàn)時，往往采取以不變應(yīng)萬變的姿態(tài)，并以各種各樣的行動（比如檢查、評比等）向公眾發(fā)出“我在做事”、“管理有效果”的信號，以此證明機(jī)構(gòu)自身存在的合理性和合法性，至于治理的效率以及社會對這種治理行動的認(rèn)同，經(jīng)常不是治理者所關(guān)注的問題。因此，合作與協(xié)作的需求并不強(qiáng)烈。

人們一般把政府部門之間缺乏良好的合作機(jī)制，看成是采取運(yùn)動式執(zhí)法的制度根源。長期以來，機(jī)構(gòu)林立、職權(quán)交錯、多頭執(zhí)法、政出多門、扯皮推諉、管理真空、惡性競爭等等話語，被很多研究文獻(xiàn)用來描述和批評中國的政府治理，這在一定程度上說明政府及其部門之間缺乏良好的合作機(jī)制。就制度作為自變量來說，這是十分重要的。制度和機(jī)制的重要性在于塑造和規(guī)范行為體的行為。合作——無論是政府部門之間的，還是政府之間的——都是改變目前政府部門各自為政、利益爭奪和互相扯皮現(xiàn)象的一個關(guān)鍵手段。但是，要使制度能夠促進(jìn)部門之間的合作，制度本身還應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作因變量來看待。也就是說，我們還應(yīng)該思考的重要問題是，這樣的制度究竟如何得以形成。

有效的合作機(jī)制建立在參與合作的各方存在著內(nèi)在的相互間需求的基礎(chǔ)上，是經(jīng)過行為體之間多次的博弈和妥協(xié)而達(dá)成的共識性安排。塔波特指出：“當(dāng)合作成本或交易成本較低，或從共同提供的公共物品中所獲得的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時，地方政府間傾向于自發(fā)性合作；當(dāng)協(xié)商成本過高時，地方政府缺乏共同提供公共物品的激勵，中央政府可以通過統(tǒng)一的意識形態(tài)誘導(dǎo)地方政府間的合作，來滿足公共物品的供給”［10］。這一觀點(diǎn)對于我們理解運(yùn)動式執(zhí)法過程中的部門關(guān)系是有啟發(fā)意義的。在目前的科層制組織結(jié)構(gòu)中，由于交易成本過大，部門之間不太可能產(chǎn)生自發(fā)的合作。這樣，當(dāng)一些公共問題越來越嚴(yán)重（如果存在合作，原本是可以避免的，至少可以降低其嚴(yán)重性），各種政策工具的效能又喪失殆盡，公眾和政府自身都無法容忍的時候，高一級的權(quán)威機(jī)構(gòu)便協(xié)調(diào)多個政府職能部門，迫使它們進(jìn)行合作。如北京市整治黑車的案例中，參與這一治理的政府相關(guān)部門就達(dá)到14個之多。這種合作不是出于相關(guān)部門的自發(fā)和自愿。但作為政府最后的一個政策工具，決策者和政策實施者都希望經(jīng)由運(yùn)動式執(zhí)法能達(dá)到部門間合作的目的，哪怕是甚為短暫的合作。從這個意義上來說，運(yùn)動式治理是作為一種政府間的合作機(jī)制而產(chǎn)生的，一些論者甚至把它看作是行政合作的高級形式［11］。

很多客觀方面的情景決定了政府有理由采用運(yùn)動式執(zhí)法這種廣受批評的政策工具。但在批評的同時，我們也應(yīng)該看到政府在治理過程中面臨著很多困境。社會和大眾對政府解決公共問題寄予了厚望，但對業(yè)已存在的復(fù)雜的公共問題，政府卻面臨著資源不足、不發(fā)達(dá)的公民社會無法提供幫助、政府體系內(nèi)部各部門又不能實現(xiàn)協(xié)調(diào)與合作等多方面的尷尬。由于運(yùn)動式執(zhí)法有著一定的提出政策議程、動員社會資源、推進(jìn)部門合作等方面的功能，加上政府長久以來對這一政策工具的熟練運(yùn)用，具有臨時性特征的運(yùn)動式執(zhí)法變成了政府常態(tài)的管理模式。政府自身不可能沒有意識到，運(yùn)動式執(zhí)法無法從根本上解決問題，實施的結(jié)果還會帶來負(fù)面影響。但為了回應(yīng)愈來愈難以駕馭的環(huán)境的挑戰(zhàn)，除了運(yùn)動式執(zhí)法之外，當(dāng)前和今后切實可行的行動方式及其制度安排又是什么呢？這有待政府和社會改革的實踐做出進(jìn)一步認(rèn)真的探索，同時也應(yīng)該成為嚴(yán)肅而有責(zé)任性的學(xué)術(shù)研究的一項任務(wù)。

[本文為國家985二期復(fù)旦大學(xué)公共管理與公共政策創(chuàng)新基地資助項目“大國治理與公共政策”（05FCZD0031）和上海市哲學(xué)社會科學(xué)一般研究項目“當(dāng)代中國公共政策體系變遷研究”（2007BZZ003）的階段性成果之一。]

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編輯 杜運(yùn)泉