蔣園園

[摘 要] 20世紀(jì)90年代加拿大基礎(chǔ)教育管理體制方面的改革，對(duì)加拿大傳統(tǒng)的基礎(chǔ)教育管理體制造成了一定的沖擊，基礎(chǔ)教育管理體制的根基因此發(fā)生了動(dòng)搖。其中，自由市場(chǎng)機(jī)制扮演了最為主要的角色。這把雙刃劍在給基礎(chǔ)教育管理體制的改革與發(fā)展提供契機(jī)和動(dòng)力的同時(shí)，也使加拿大基礎(chǔ)教育管理體制遭遇了新一輪的問題與挑戰(zhàn)，而克服自由市場(chǎng)機(jī)制所帶來的困難和阻撓，任重而道遠(yuǎn)。

[關(guān)鍵詞] 加拿大；基礎(chǔ)教育；改革；市場(chǎng)機(jī)制

[中圖分類號(hào)]G511[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-1128(2009)02-0043-06

加拿大是科技和教育非常發(fā)達(dá)國(guó)家。強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持和上百年的持續(xù)發(fā)展，使加拿大基礎(chǔ)教育管理體制逐步形成了自己的特色和優(yōu)勢(shì)。20世紀(jì)七八十年代后期的特魯多時(shí)代，政府就出臺(tái)了一系列大刀闊斧的改革措施，例如土著民族政策?社會(huì)福利政策?雙語多元文化政策等。1993年后，以克雷蒂安為首的自由黨政府又對(duì)基礎(chǔ)教育資源的綜合利用?多元化教育的平衡發(fā)展體系等進(jìn)行大幅度的調(diào)整與改革。特別是20世紀(jì)90年代以來，聯(lián)邦政府引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重塑政府?市場(chǎng)與學(xué)校的關(guān)系，投入了大量的財(cái)力與物力，致力于基礎(chǔ)教育改革，通過適度開放學(xué)校選擇的空間和渠道?創(chuàng)辦特許學(xué)校?營(yíng)利性學(xué)校等舉措，逐步把市場(chǎng)機(jī)制引入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中來，在各個(gè)學(xué)校之間形成了競(jìng)爭(zhēng)局面，促進(jìn)了各學(xué)校的教育教學(xué)改革，達(dá)到了提升教育質(zhì)量的目的。根據(jù)經(jīng)合組織的報(bào)告，20世紀(jì)50年代之前，在西方的主要國(guó)家中，加拿大的基礎(chǔ)教育長(zhǎng)期處于相當(dāng)落后的地位，而如今卻早己躍居世界前列。① 然而，自由市場(chǎng)機(jī)制這把雙刃劍在為加拿大基礎(chǔ)教育管理體制的改革與發(fā)展提供契機(jī)和動(dòng)力的同時(shí)，也使加拿大基礎(chǔ)教育管理體制遭遇了新一輪的問題與挑戰(zhàn)，而克服自由市場(chǎng)機(jī)制所帶來的困難和阻撓，任重道遠(yuǎn)。

一?基礎(chǔ)教育管理體制改革面臨的問題

2001年，加拿大著名民意調(diào)查專家布里克(D.Bricker)和新聞?dòng)浾吒窳炙过?(E. Greenspon)針對(duì)加拿大公眾的潛在價(jià)值取向和關(guān)注焦點(diǎn)進(jìn)行了一次非常成功的調(diào)查研究。他們的調(diào)查顯示：經(jīng)過“緊張的20世紀(jì)90年代”以后，公眾對(duì)基礎(chǔ)教育產(chǎn)生了新的看法，即要求基礎(chǔ)教育要有更高的標(biāo)準(zhǔn)?更嚴(yán)明的紀(jì)律?更強(qiáng)的責(zé)任感。他們對(duì)基礎(chǔ)教育的信心受到了考驗(yàn)，學(xué)生家長(zhǎng)覺得應(yīng)當(dāng)能夠親自去評(píng)判基礎(chǔ)教育管理體制的基本原則……盡管有政府與教師之間持續(xù)不斷的消耗戰(zhàn)，家長(zhǎng)至少?zèng)]有忽視基礎(chǔ)教育的核心：為孩子將來在經(jīng)濟(jì)世界獲得成功，對(duì)社會(huì)做出貢獻(xiàn)做好充分準(zhǔn)備。加拿大人對(duì)右翼改革派所倡導(dǎo)的激進(jìn)的選擇方案沒有興趣，擔(dān)心這樣的改革計(jì)劃會(huì)削弱基礎(chǔ)教育管理體制，在制造精英成功者的同時(shí)，也制造大量的失敗者。隨著一個(gè)時(shí)代的結(jié)束，廣大公眾很顯然繼續(xù)把學(xué)校看做是加強(qiáng)社會(huì)凝聚力的關(guān)鍵因素，是將社會(huì)各個(gè)階層融合到一起的粘合劑。② 上述調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)今加拿大民眾對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)教育管理體制并不滿意，對(duì)其未來發(fā)展?fàn)顩r也存在疑慮。究其實(shí)質(zhì)，不滿與疑慮的根本原因是改革雖然取得了一定的成就，但同樣也引發(fā)了新一輪問題的出現(xiàn)。

1.教育現(xiàn)狀：不足以滿足社會(huì)與時(shí)代的發(fā)展要求

加拿大社會(huì)民眾感到，基礎(chǔ)教育管理體制市場(chǎng)化改革后，學(xué)校教育無法滿足準(zhǔn)備就業(yè)的中學(xué)生應(yīng)當(dāng)掌握越來越高的職業(yè)技能和技巧的需求。政府盡管將向12~20歲年齡段的青少年提供高質(zhì)量的教育作為制定基礎(chǔ)教育政策的根本出發(fā)點(diǎn)。但卻把接受中學(xué)教育的青年在成年后繼續(xù)受教育的權(quán)利排斥在社會(huì)生活之外。大部分公立中學(xué)的教育計(jì)劃和課程安排集中在30%的準(zhǔn)備上大學(xué)的學(xué)生身上，而忽視對(duì)70%的中學(xué)畢業(yè)后即就業(yè)的學(xué)生的培養(yǎng)。大多數(shù)學(xué)校缺少為他們就業(yè)做準(zhǔn)備的職業(yè)技術(shù)教育計(jì)劃，即便是開設(shè)了技術(shù)教育課程的學(xué)校，課程往往偏理論化，缺乏實(shí)地實(shí)習(xí)的培訓(xùn)與認(rèn)證。

民眾認(rèn)為，基礎(chǔ)教育不能僅限于初等教育，滿足青少年基本學(xué)習(xí)需要的概念必須加以拓展。根據(jù)加拿大基礎(chǔ)教育的實(shí)際，對(duì)12~20歲青年的高質(zhì)量教育和培訓(xùn)，是為了明天更加美好。這種教育是基本權(quán)利，也是公共福利，應(yīng)當(dāng)滿足所有青年的需要，確保他們充分施展個(gè)人才華，真正融入社會(huì)。

客觀地講，上述問題的提出除了基礎(chǔ)教育管理體制改革的觸點(diǎn)的確在一些方面需要加以修正之外，多數(shù)情況下是由于加拿大社會(huì)民眾對(duì)基礎(chǔ)教育的期望值隨著時(shí)代的進(jìn)步和發(fā)展也在提高，希望學(xué)校滿足更多的需求?實(shí)現(xiàn)更多的目標(biāo)。例如，民眾們還提出了：如何解決偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教育質(zhì)量低的問題，學(xué)校如何發(fā)揮作用防止吸毒?艾滋病等問題，學(xué)校如何更好地承擔(dān)管理與教育的責(zé)任，等等。

2.教育質(zhì)量：沒有全面提升，有的省反而出現(xiàn)滑坡

加拿大基礎(chǔ)教育中學(xué)生的閱讀?數(shù)學(xué)?科學(xué)三大主干課程的教學(xué)雖經(jīng)多次改革，但始終未曾得到社會(huì)民眾的廣泛認(rèn)同。為此，提高基礎(chǔ)教育的教學(xué)質(zhì)量一直是教育管理體制變革關(guān)注的焦點(diǎn)，同樣更是加拿大中小學(xué)長(zhǎng)期努力的方向之一。為了滿足社會(huì)發(fā)展和民眾需求，20世紀(jì)90年代開始，加拿大基礎(chǔ)教育在調(diào)整教育目標(biāo)?改進(jìn)教學(xué)方法?推行課程改革等方面進(jìn)行了深度改革，并取得了明顯的成效。例如，安大略省于1995年2月成立了教育質(zhì)量與責(zé)任辦公室，專門負(fù)責(zé)開發(fā)?組織學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)?cè)u(píng)估，同時(shí)為有關(guān)部門提供最為準(zhǔn)確的教育信息。學(xué)生個(gè)人的成績(jī)只對(duì)家長(zhǎng)公開，不對(duì)學(xué)生和社會(huì)公開，其目的在于通過學(xué)校與家庭的聯(lián)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)?診斷并解決學(xué)生可能存在的學(xué)習(xí)問題。盡管如此，無法否認(rèn)的是加拿大基礎(chǔ)教育所取得的成績(jī)與社會(huì)民眾的期望值和滿意度仍相差較遠(yuǎn)。由于沒有統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育制度，有的省過于強(qiáng)調(diào)記憶性學(xué)習(xí)，課程陳舊過時(shí)，對(duì)自然科學(xué)重視不足，學(xué)生缺乏獨(dú)立思考的能力；有的省引入了美國(guó)的新科學(xué)課程，中小學(xué)課程的難度在不斷加深；有的省逐漸取消了省內(nèi)對(duì)中小學(xué)生的統(tǒng)一考試，形式各異的教育模式使教育質(zhì)量不盡如人意。為此，加拿大基礎(chǔ)教育改變了保守?嚴(yán)格?限制性的做法，為學(xué)生提供更多的靈活性和選擇性，減少對(duì)教師和學(xué)生的限制。然而，實(shí)踐證明，由于學(xué)制的不統(tǒng)一，教育模式的千姿百態(tài)，學(xué)生的學(xué)業(yè)成就并沒有因?yàn)楦母锒玫教岣?，有些省教學(xué)質(zhì)量反而出現(xiàn)滑坡的現(xiàn)象。

3.價(jià)值取向：基礎(chǔ)教育的非牟利性面臨重大考驗(yàn)

加拿大基礎(chǔ)教育管理體制的深度改革，克服了傳統(tǒng)的教育取向及其理論基礎(chǔ)。教育被看成是一種服務(wù)業(yè)?一種可以交易的服務(wù)產(chǎn)品，接受教育成了一種消費(fèi)行為。這些新的價(jià)值觀對(duì)基礎(chǔ)教育發(fā)生著雙向的影響：一方面，這些新價(jià)值觀強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)教育制度的靈活性?多樣性?自主性，擴(kuò)大學(xué)習(xí)者的選擇權(quán)，滿足不同消費(fèi)者的不同需求；另一方面，對(duì)基礎(chǔ)教育的非牟利性價(jià)值取向產(chǎn)生了負(fù)面的影響。

反對(duì)教育市場(chǎng)化?民營(yíng)化改革的人士認(rèn)為，基礎(chǔ)教育價(jià)值基礎(chǔ)從根本上說是一種從文化?精神?體質(zhì)?社會(huì)諸方面開發(fā)每個(gè)人的潛能，不計(jì)經(jīng)濟(jì)利益地造福他人?社會(huì)乃至整個(gè)人類的社會(huì)活動(dòng)。如果基礎(chǔ)教育管理體制改革的結(jié)果導(dǎo)致教師把謀生作為動(dòng)力，學(xué)校把營(yíng)利作為要?jiǎng)?wù)，那么改革的方向就值得懷疑了。具有諷刺意味的是，加拿大基礎(chǔ)教育管理體制改革本來為公立學(xué)校設(shè)計(jì)的市場(chǎng)原則似乎對(duì)私立學(xué)校的影響最大。公立學(xué)校(甚至那些多年來學(xué)生成績(jī)一直特差的學(xué)校)根本不懼怕學(xué)校會(huì)被關(guān)閉，因?yàn)楣W(xué)校的教育是免費(fèi)的，所以在不能提供較好的教育的情況下仍可以吸引或留住一定數(shù)量的學(xué)生，而就讀私立學(xué)校的學(xué)生需繳付高昂的學(xué)費(fèi)。私立學(xué)校與教會(huì)學(xué)校備受加拿大學(xué)生家長(zhǎng)的青睞，與社會(huì)民眾對(duì)改革的不滿和失望形成了鮮明的對(duì)比。

4.教育理念：基礎(chǔ)教育的公益性受到了競(jìng)爭(zhēng)壓力

加拿大基礎(chǔ)教育管理體制改革在改革的具體措施上對(duì)于維護(hù)基礎(chǔ)教育的公益性做得還不夠到位。加拿大社會(huì)民眾普遍認(rèn)為，最終判斷基礎(chǔ)教育管理體制改革的一項(xiàng)改革措施是否得當(dāng)，要看它是否有益于縮小教育資源在不同地區(qū)?不同階層間分配的差距，是否有益于保障公民平等的受教育權(quán)利，是否有益于社會(huì)公正和諧。作為一種公益性事業(yè)，教育絕對(duì)不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地等同于一般的商品。然而改革卻讓基礎(chǔ)教育植根于消費(fèi)文化之中，給教育活動(dòng)系上了商品交易的標(biāo)簽——教與學(xué)成為一種交換過程，知識(shí)及知識(shí)的傳播本身被逐步解構(gòu)并形成商品的某些特性，演變成了一種市場(chǎng)行為，使其失去了本身所固有的價(jià)值。引入的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無疑給基礎(chǔ)教育的發(fā)展帶來了蓬勃生機(jī)，但基礎(chǔ)教育的公益性受到了巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

反對(duì)教育市場(chǎng)化?民營(yíng)化改革的人士指出，前瞻市場(chǎng)化的環(huán)境要素及其走勢(shì)，盡管基礎(chǔ)教育也可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制向社會(huì)提供，但一旦如此，基礎(chǔ)教育這種公共物品就會(huì)轉(zhuǎn)化為私人物品或準(zhǔn)私人物品，從而在某種程度上具有了可分性和競(jìng)爭(zhēng)性，基礎(chǔ)教育由此就會(huì)成為一個(gè)具有營(yíng)利性質(zhì)的領(lǐng)域?；A(chǔ)教育的價(jià)值基礎(chǔ)決定了它應(yīng)當(dāng)主要通過公共選擇機(jī)制而不是市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)它的功能，如果對(duì)市場(chǎng)機(jī)制沒有必要的限制，那么基礎(chǔ)教育的公益性則必然受到損害。

5.消費(fèi)需求：強(qiáng)調(diào)選擇權(quán)加重了社會(huì)不公平現(xiàn)象

毋庸置疑，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的教育改革可以增強(qiáng)教育制度的靈活性?多樣性和自主性，擴(kuò)大學(xué)習(xí)者的選擇權(quán)，滿足不同消費(fèi)者的不同需求，提高學(xué)校辦學(xué)的績(jī)效責(zé)任意識(shí)和效率，培植一種崇尚競(jìng)爭(zhēng)?不斷進(jìn)取的市場(chǎng)精神。但是，在“擇?！焙汀岸鄻踊边@些表面看似華麗的辭藻背后，削弱了許多家長(zhǎng)的擇校權(quán)利?；A(chǔ)教育市場(chǎng)化倡導(dǎo)者的本意是，市場(chǎng)應(yīng)全方位向消費(fèi)者賦權(quán)。但家長(zhǎng)的選擇并不像倡導(dǎo)者所說的那樣自由，尤其是那些社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低?家長(zhǎng)的受教育水平較低?貧窮的家庭或少數(shù)民族家庭，他們對(duì)學(xué)校的選擇將受到很多條件的限制。市場(chǎng)導(dǎo)向的基礎(chǔ)教育管理體制改革也不像其支持者所宣揚(yáng)的那樣更為公平，相反，它在許多方面是不公正的。因?yàn)樗箯?qiáng)者更強(qiáng)，弱者更弱。市場(chǎng)并未賦予每個(gè)人同等的權(quán)利，因?yàn)橄M(fèi)者在選擇過程中得到的信息?資源以及所選擇學(xué)校受歡迎的程度各不相同。這樣很容易造成兩極分化的現(xiàn)象。越來越多的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)表明，基礎(chǔ)教育管理體制改革對(duì)家長(zhǎng)擇校和學(xué)校自治的強(qiáng)調(diào)并沒有給弱勢(shì)群體帶來好處，相反卻進(jìn)一步強(qiáng)化了他們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的不利地位。

反對(duì)教育市場(chǎng)化?民營(yíng)化改革的人士認(rèn)為，一個(gè)公正的社會(huì)不能是在剝奪弱者的基礎(chǔ)上使強(qiáng)者更強(qiáng)，而應(yīng)使強(qiáng)者扶助弱者從而使弱者變強(qiáng)。在這方面，教育負(fù)有不可推卸的責(zé)任。單純依賴市場(chǎng)一種渠道并不足以平衡社會(huì)對(duì)教育的供求關(guān)系。因此，對(duì)教育的市場(chǎng)介入應(yīng)當(dāng)做出限制。

6.管理模式：職能轉(zhuǎn)變未得到基礎(chǔ)教育相應(yīng)回應(yīng)

20世紀(jì)90年代的加拿大基礎(chǔ)教育管理體制改革，其中重要的一條是采用新的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。主要包括兩個(gè)方面，一部分教育管理職權(quán)下放給社會(huì)組織，另一部分下放給學(xué)校。學(xué)校管理權(quán)在下放時(shí)，有的將權(quán)力下放給校長(zhǎng)，有的將權(quán)力下放給學(xué)校委員會(huì)，有的將權(quán)力下放到學(xué)校各種各樣的專業(yè)小組或工作小組。通過簡(jiǎn)政放權(quán)，政府和教育行政部門在授權(quán)或分權(quán)的同時(shí)，還將其由于地位優(yōu)勢(shì)所擁有的決策所需的知識(shí)和信息同時(shí)下移給了學(xué)校，以使學(xué)校獲得做出有效決策的能力。這些旨在打破沿襲多年的政府壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改善基礎(chǔ)教育管理體制的績(jī)效。但在這一轉(zhuǎn)變過程中，基礎(chǔ)教育的管理模式?jīng)]有得到明顯的改善。在不列顛哥倫比亞省，省教育廳對(duì)中小學(xué)建立了省?學(xué)區(qū)?學(xué)校責(zé)任周期目標(biāo)。盡管省教育廳每年進(jìn)行一次與責(zé)任合約掛鉤的學(xué)區(qū)鑒定，以加強(qiáng)學(xué)校與學(xué)區(qū)的責(zé)任心，但由于經(jīng)濟(jì)目的而背離基礎(chǔ)教育的宗旨，模糊甚至拋棄基礎(chǔ)教育的價(jià)值取向，變基礎(chǔ)教育資源為私人資源，變公益為私益等問題，仍然是政府進(jìn)行基礎(chǔ)教育管理體制改革時(shí)所無法規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)。如何建立一種長(zhǎng)期有效的機(jī)制，來保證政府對(duì)基礎(chǔ)教育管理體制改革的成果不走樣，已成為加拿大政府不得不面對(duì)和解決的突出問題。本來基礎(chǔ)教育管理體制改革是為了使基礎(chǔ)教育管理體制更具彈性，抑制過度競(jìng)爭(zhēng)性，達(dá)到伸展個(gè)性和擴(kuò)大自由的目的，但是這種政府職能轉(zhuǎn)型管理模式的轉(zhuǎn)變，并沒有得到基礎(chǔ)教育的相應(yīng)回應(yīng)。

二?基礎(chǔ)教育管理體制改革遭遇的挑戰(zhàn)

2001年，英國(guó)著名學(xué)者邁克爾?巴伯(MichaelBarber)在愛沙尼亞塔圖大學(xué)召開的一次以“學(xué)校發(fā)展”為主題的國(guó)際會(huì)議上發(fā)表演說：“在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府有開展改革的緊迫感……這種緊迫感在不斷地被強(qiáng)化，不僅僅是因?yàn)槲覀儞?dān)心如果孩子的教育達(dá)不到最佳預(yù)期，他們的時(shí)光就會(huì)虛度，同時(shí)也因?yàn)槲覀兩钪步逃C明其自身價(jià)值的時(shí)間已經(jīng)不多。所存在的危險(xiǎn)是，隨著發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，越來越多的人會(huì)認(rèn)為讓自己的孩子接受私立教育是一種理性的選擇……長(zhǎng)此以往，人們會(huì)因此而變得更不愿意為公共教育提供資金來源的賦稅。而公立教育最終將會(huì)變成—套用英國(guó)社會(huì)學(xué)家理查德?蒂特姆斯的話就是——‘一項(xiàng)針對(duì)窮人的低劣服務(wù)。很難想象，在這樣的社會(huì)環(huán)境下，如何能夠提高社會(huì)的凝聚力，防止社會(huì)不平等現(xiàn)象的不斷滋長(zhǎng)。只有公共教育提供真正高質(zhì)量的教育，而且民眾有目共睹的時(shí)候，才有可能避免這種未知前景的出現(xiàn)?！雹?巴伯在演說中提到的情況雖然是就英國(guó)而言，但同樣也適用于加拿大。

1.管理理念：自由市場(chǎng)機(jī)制對(duì)新公共服務(wù)的挑戰(zhàn)

反對(duì)教育市場(chǎng)化?民營(yíng)化改革的人士認(rèn)為，市場(chǎng)導(dǎo)向改革導(dǎo)致了過分強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者個(gè)人的選擇權(quán)，而作為整體的社群利益則被忽視了?；A(chǔ)教育屬于公共服務(wù)的范疇，其管理體制應(yīng)融入“新公共服務(wù)”的理念，要將公民置于整個(gè)治理體系的中心，強(qiáng)調(diào)政府治理角色的轉(zhuǎn)變，即“服務(wù)而非掌舵”。教育改革不能著眼于建立一種消費(fèi)者主導(dǎo)的體制，基礎(chǔ)教育應(yīng)強(qiáng)調(diào)公共利益源自價(jià)值的分享，而非個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加。在看到教育市場(chǎng)化的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也要看到教育市場(chǎng)化的缺點(diǎn)和不足?；A(chǔ)教育管理體制應(yīng)以激發(fā)學(xué)校和教育的內(nèi)部動(dòng)力為前提，更重要的是要遵循教育的內(nèi)部發(fā)展規(guī)律。教育作為社會(huì)公益事業(yè)的性質(zhì)是不可否認(rèn)的，發(fā)展教育事業(yè)是政府的重要職能和職責(zé)。管理機(jī)制回應(yīng)的是公民需求而非僅僅是顧客，且要把焦點(diǎn)放在信賴關(guān)系和與公民的合作上?；A(chǔ)教育的公共利益是教育管理體制改革的主要目標(biāo)，而非副產(chǎn)品。市場(chǎng)并沒有賦予每個(gè)人以同等的權(quán)利，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果并不保證人與人之間最終的平等?；A(chǔ)教育管理體制必須致力于建造一個(gè)共享的集體的公共利益觀念，其目標(biāo)不是去尋找個(gè)人選擇的快速解答，而是分享利益和分擔(dān)責(zé)任。

2.管理職能：監(jiān)管者角色對(duì)管理方式轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

“更小的政府，更好的服務(wù)，更廣泛的社會(huì)參與，更公平和更有效的教育”，這是加拿大民眾對(duì)基礎(chǔ)教育管理體制改革提出的共同要求。人們?cè)噲D通過市場(chǎng)化?民營(yíng)化的形式，來打破沿襲多年的政府壟斷基礎(chǔ)教育，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以便最終改善公共教育的績(jī)效。但深度改革并沒有很好地消除基礎(chǔ)教育的突出矛盾，其中的許多問題源于政府基礎(chǔ)管理的職能不明晰。由于政府介入公共教育領(lǐng)域的監(jiān)管過于寬泛，就使政府應(yīng)履行的基礎(chǔ)教育調(diào)節(jié)職能?基礎(chǔ)教育監(jiān)管職能，社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能由此大大弱化，出現(xiàn)了政府職能的錯(cuò)位?越位和缺位，也影響了市場(chǎng)有效配置教育資源的法律法規(guī)的建立和完善，基礎(chǔ)教育缺乏應(yīng)有的規(guī)則和誠(chéng)信，以及不斷提升效率的秩序。

與此相關(guān)，怎樣通過改革給予學(xué)校更多的自治權(quán)，變革官僚控制的局面，變革教育管理中的專家控制局面，構(gòu)建民主控制?市場(chǎng)控制等多種控制格局，實(shí)現(xiàn)教師?學(xué)生?家長(zhǎng)等廣泛參與教育治理的目的；怎樣對(duì)政府?市場(chǎng)與社會(huì)三種力量在教育公共治理中的作用進(jìn)行重新分配，對(duì)政府與學(xué)校的關(guān)系重新調(diào)適，從根本上改造教育公共治理結(jié)構(gòu)；怎樣構(gòu)建政府?市場(chǎng)與社會(huì)共同生產(chǎn)與治理教育的制度體系，改變政府生產(chǎn)教育的低效率狀況，既加強(qiáng)政府監(jiān)控，又靈活運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)校之間的充分競(jìng)爭(zhēng)，滿足不同的教育需求?這一切意味著，加拿大基礎(chǔ)教育要做到完美，前面還有一段相當(dāng)漫長(zhǎng)的路要走。因此，在基礎(chǔ)教育管理中，政府的職責(zé)應(yīng)該以一種通過充當(dāng)基礎(chǔ)教育資源的管家?基礎(chǔ)教育組織的保護(hù)者?公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者以及社區(qū)參與者的催化劑來為基礎(chǔ)教育服務(wù)。

3.組織架構(gòu)：地方分權(quán)制對(duì)宏觀控制作用的挑戰(zhàn)

20世紀(jì)90年代的加拿大基礎(chǔ)教育管理體制改革沒有注意到在給予學(xué)校以充分的自主權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)政府對(duì)學(xué)校的支持?協(xié)調(diào)和控制。在政府和公民?社會(huì)之間，無法明晰教育服務(wù)提供中的責(zé)任機(jī)制，改變以政府為中心的單向度的基礎(chǔ)教育管理格局?；A(chǔ)教育面臨著伴隨立法?撥款?政策?規(guī)劃而來的越來越多的國(guó)家的宏觀控制，市場(chǎng)機(jī)制中競(jìng)爭(zhēng)的壓力和威脅，民營(yíng)化和社會(huì)參與浪潮的沖擊和牽制，還有新的教育技術(shù)革命的挑戰(zhàn)。學(xué)校自己無法與上述基礎(chǔ)教育管理體制運(yùn)行機(jī)制各環(huán)節(jié)相互配合，共同發(fā)揮作用。由于實(shí)現(xiàn)的是分權(quán)制領(lǐng)導(dǎo)，加拿大教育部門格外強(qiáng)調(diào)政府的管理和宏觀的調(diào)控。改革過程中頻繁地通過立法，通過向包括承擔(dān)基礎(chǔ)教育的學(xué)校提供資助等途徑，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)教育的影響和控制。例如，學(xué)校選擇改革運(yùn)動(dòng)，只有阿爾伯塔省允許開辦特許學(xué)校，并獲得了一定的成功，但政府對(duì)這項(xiàng)教育革新仍然存在諸多疑慮。首先，鼓勵(lì)在公立學(xué)校之外進(jìn)行選擇，一旦公立學(xué)校的優(yōu)秀學(xué)生和師資發(fā)生流失，基礎(chǔ)教育是否會(huì)前功盡棄，對(duì)此還沒有一整套積極有效的措施來防止；其次，學(xué)校選擇中也包括教會(huì)學(xué)校，那是否會(huì)造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位?宗教以及文化背景不同的學(xué)生相互隔離，從而導(dǎo)致更大程度的偏狹觀念和精英主義；最后，基礎(chǔ)教育管理體制改革旨在消除政府對(duì)基礎(chǔ)教育的壟斷，由更多的社會(huì)團(tuán)體?企業(yè)及個(gè)人來承辦基礎(chǔ)教育，基礎(chǔ)教育的各種特性由此會(huì)面臨種種挑戰(zhàn)，政府擔(dān)心公立教育如競(jìng)爭(zhēng)不過私立教育是否會(huì)逐漸走向消亡。

4.經(jīng)費(fèi)控制：系統(tǒng)的穩(wěn)定對(duì)刺激不斷革新的挑戰(zhàn)

基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的核撥是加拿大基礎(chǔ)教育管理體系運(yùn)行的一大機(jī)制。通過這一機(jī)制，既保證基礎(chǔ)教育系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行，又刺激基礎(chǔ)教育的不斷革新。加拿大對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的調(diào)控權(quán)集中在聯(lián)邦和省兩級(jí)政府。由于聯(lián)邦政府不設(shè)專門的全國(guó)教育管理部門，因此聯(lián)邦政府只是通過轉(zhuǎn)移支付?學(xué)生貸款等方式對(duì)各類教育施加影響，即設(shè)立目標(biāo)?？顚?duì)各類教育進(jìn)行資助。例如，貧困地區(qū)義務(wù)教育?？?土著人教育?？?雙語教育(英語和法語)專款?童子軍校?？?在押犯人教育?？?社區(qū)教育均衡撥款等。上述教育?？畹脑O(shè)置，承擔(dān)了政府完成目標(biāo)任務(wù)的責(zé)任，具有明顯的方向性特點(diǎn)，體現(xiàn)了政府在保證教育公平性方面應(yīng)負(fù)的責(zé)任，推動(dòng)了教育的均衡發(fā)展。經(jīng)費(fèi)核撥方式是加拿大政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿宏觀調(diào)控基礎(chǔ)教育的重要手段。從1990年開始，多數(shù)省份采用教育撥款專項(xiàng)計(jì)算法。各省教育部確定政府每年對(duì)每個(gè)學(xué)生的撥款數(shù)額，其中城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)生平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相同，乘以預(yù)計(jì)的學(xué)生總數(shù)，由此得出該年度教育撥款的預(yù)計(jì)數(shù)額，然后將預(yù)計(jì)數(shù)額按照撥款分配系統(tǒng)確定的公式分配給各個(gè)學(xué)區(qū)。所謂“撥款分配系統(tǒng)”，即每個(gè)學(xué)區(qū)的學(xué)生數(shù)和該學(xué)區(qū)的“撥款系數(shù)”，其中，撥款系數(shù)主要與學(xué)區(qū)的教師數(shù)量和工資總額密切相關(guān)。但因分配經(jīng)費(fèi)的最終權(quán)力掌握在國(guó)家當(dāng)局和行政官員手中，他們會(huì)把國(guó)家政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉峙浣?jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，這就與市場(chǎng)化?民營(yíng)化的基礎(chǔ)教育管理體制改革產(chǎn)生了矛盾。使各學(xué)校?各地區(qū)的基礎(chǔ)教育之間不能保持平衡發(fā)展，影響了聯(lián)邦政府關(guān)于基礎(chǔ)教育管理體制改革的決策，既無助于保證基礎(chǔ)教育標(biāo)準(zhǔn)的一致性，也無助于政府對(duì)基礎(chǔ)教育實(shí)施宏觀調(diào)控。

5.運(yùn)行機(jī)制：學(xué)制多樣化對(duì)教育管理模式的挑戰(zhàn)

尊重個(gè)性，重視人的潛能發(fā)揮，是加拿大基礎(chǔ)教育管理體制改革后呈現(xiàn)的一大亮點(diǎn)。開放式的課堂教學(xué)，講究師生互動(dòng)，教師給學(xué)生保留獨(dú)立思考?想象自由的開放空間；給學(xué)生保留展現(xiàn)自我?充分發(fā)言的機(jī)會(huì)；布置開放性作業(yè)，多一些操作性?實(shí)踐性作業(yè)，不一定有固定答案，旨在讓學(xué)生在動(dòng)手操作實(shí)踐中發(fā)展創(chuàng)新精神；各類教育活動(dòng)中，充分注意?挖掘?qū)W生的合理成分，予以肯定，加以表揚(yáng)鼓勵(lì)，使改革后的基礎(chǔ)教育微觀教學(xué)有著很強(qiáng)的生命力。但加拿大是一個(gè)移民國(guó)家，多民族?多文化的背景使學(xué)生的個(gè)性差異十分明顯，加上市場(chǎng)化改革更多地關(guān)注那些具有商業(yè)價(jià)值和市場(chǎng)效應(yīng)的教育目標(biāo)，例如，學(xué)業(yè)成績(jī)?學(xué)歷證書?升學(xué)率等，忽視教育對(duì)個(gè)人和社會(huì)的發(fā)展所具有的基本價(jià)值，使教育這一復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象簡(jiǎn)單化為一種“投入—產(chǎn)出”的過程。有的省出現(xiàn)了微觀教學(xué)管理功能的蛻變問題，有的省出現(xiàn)了微觀教學(xué)管理資源的流失問題，有的省出現(xiàn)了微觀教學(xué)管理的“差別待遇”問題，等等。在報(bào)紙和雜志上，經(jīng)?？梢姼鹘缛耸繉?duì)基礎(chǔ)教育的微觀教學(xué)管理本身逐步解構(gòu)并形成商品的某些特性的批評(píng)文章。一些全國(guó)性機(jī)構(gòu)，例如，加拿大經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(Economic Council of Canada)?加拿大科學(xué)委員會(huì)(Science Council of Canada)?加拿大會(huì)議局(Conference Board of Canada)?公共政策研究院(Institute for Research on Public Policy)等，都對(duì)基礎(chǔ)教育的微觀教學(xué)管理的現(xiàn)狀與發(fā)展提出了各自的看法和設(shè)想。越來越多的人不認(rèn)同市場(chǎng)化?民營(yíng)化基礎(chǔ)教育管理體制改革，認(rèn)為這種改革使教與學(xué)蛻變?yōu)橐环N交換過程，并逐步植根于微觀教學(xué)管理之中。

6.管理機(jī)制：互動(dòng)的共治對(duì)政府單向治理的挑戰(zhàn)

加拿大民眾普遍認(rèn)為，盡管基礎(chǔ)教育的市場(chǎng)化?民營(yíng)化改革旨在形成一種新的教育資源分配方式和人才培養(yǎng)模式。但是將政府置于基礎(chǔ)教育管理中心位置并致力于改革完善，這不利于確立民主行政和服務(wù)行政的理念?；A(chǔ)教育采用的方法不能再是管理控制，而應(yīng)是促進(jìn)?協(xié)商以及解決沖突的技巧?；A(chǔ)教育建立什么樣的管理體制，怎樣管理應(yīng)是共商的結(jié)果，政府不僅要確保基礎(chǔ)教育公共利益居于主導(dǎo)地位，還要確保解決方案本身和提出解決方案的過程都符合公正?公平和公開等準(zhǔn)則；政府在基礎(chǔ)教育管理中應(yīng)該是開放的和可接近的，以確保對(duì)公民做出敏感的回應(yīng)。因此，在基礎(chǔ)教育管理上，政府應(yīng)該致力于搭建平臺(tái)，建立各種行之有效的與公眾的溝通對(duì)話機(jī)制和公眾民主參與的決策機(jī)制，通過一系列持久而有效的程序設(shè)計(jì)和制度安排(如公民的自我表達(dá)機(jī)制?組織代表機(jī)制?政治參與機(jī)制及行政公開聽證制度等)，確保公民廣泛地參與到國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的治理過程中來，通過平等身份基礎(chǔ)上的對(duì)話?溝通和協(xié)商，以集體的努力和協(xié)作，使符合公眾需要的政策和計(jì)劃得到最有效?最負(fù)責(zé)任的貫徹和執(zhí)行，以此形成由傳統(tǒng)的“政府本位”的基礎(chǔ)教育單向治理走向政府與社會(huì)?民眾平等身份基礎(chǔ)上的信任合作?互動(dòng)共治。在基礎(chǔ)教育管理領(lǐng)域，要使公民成為教育政策制定和實(shí)施的主體，讓公民參與教育決策的制定，讓公民和政府共享政策制定的權(quán)力；關(guān)注教育政策的回應(yīng)性，建立公民表達(dá)教育利益和訴求的暢通渠道，培養(yǎng)公民的教育責(zé)任意識(shí)。

注釋

①Organization for Economic Co-operation and Development(OECD)Program for International Student Assessment(PISA)，and Youth in Transition Survey(YITS)，Council of Ministers of Education，Canada.Dec.2001，http：//www.cmec.ca/pisa/2000/factsheet.en.pdf.

②D.Bricker and E.Greespon，Searching for Certainty，Toronto：Doubledax，2001，P.149

③Economic Council of Canada，A Lot to Learn：Education and Training in Canadea，Ottawa，1992，P.7.

④M.Barber，Large-Seale Education Reform in EnglandPrepared Paper for the SchoolDevelopment Confercnce，25-26 October，2001，Tartu University， Estonia.

作者系華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，在加拿大布萊頓大學(xué)獲碩士學(xué)位

(責(zé)任編輯 王永康)