張志彬

提要近年來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)差距有擴(kuò)大化的趨勢(shì)，這不僅抑制了鄉(xiāng)村的發(fā)展，也抑制了城市的發(fā)展，成為當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙和潛在隱患。因此，采取積極有效的政策措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，將直接關(guān)系到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文通過(guò)分析我國(guó)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀及其成因，探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的涵義和條件，提出通過(guò)建立公平機(jī)制來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策思路。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)發(fā)展；公平機(jī)制

中圖分類號(hào)：F12文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)差距及其演變問(wèn)題，一直是廣受各方關(guān)注的焦點(diǎn)。2003年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的比例為歷史最高，達(dá)到了3.23，而且這種差距還只是名義貨幣收入的差距，考慮到城市福利等其他因素，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)的收入差距已經(jīng)達(dá)到5∶1乃至6∶1。這種巨大的城鄉(xiāng)差距不僅抑制了鄉(xiāng)村的發(fā)展，也抑制了城市的發(fā)展，成為當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙和潛在隱患。因此，采取積極有效的政策措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，將直接關(guān)系到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文將通過(guò)分析我國(guó)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀及其成因，探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的涵義和條件，提出通過(guò)建立公平機(jī)制來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策思路，即建立公平的城鄉(xiāng)發(fā)展政策機(jī)制、公平的公共財(cái)政收支機(jī)制、公平的社會(huì)事業(yè)發(fā)展機(jī)制、公平的城鄉(xiāng)居民戶籍機(jī)制、公平的國(guó)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、公平的城鄉(xiāng)社會(huì)保障機(jī)制，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀及其成因

（一）我國(guó)城鄉(xiāng)差距的基本現(xiàn)狀。改革開放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入差距經(jīng)歷了先縮小、再擴(kuò)大并且日趨嚴(yán)重的過(guò)程，尤其是1997年以來(lái)城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入的比例，1978年為2.57，1983年是改革開放以來(lái)的最低，為1.82。此后是緩慢攀升，1994年為2.86。經(jīng)過(guò)短暫的回落之后，從1997年開始，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大，2003年達(dá)到歷史最高為3.23，六年擴(kuò)大了0.76倍。（圖1）

從可比口徑上看，當(dāng)前我國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距已經(jīng)位居世界前列。1997年世界銀行對(duì)36個(gè)國(guó)家的相關(guān)數(shù)據(jù)分析表明，城鄉(xiāng)居民收入比例一般小于1.5，極少超過(guò)2。即使在一些收入分配高度不平等的發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)居民的收入差距也不像我國(guó)這么大，超過(guò)了3。基尼系數(shù)是反映收入分配不平等程度的一個(gè)常用指標(biāo)。按照世界銀行通常的標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)在0.3以下為最佳的平均狀態(tài)，在0.3與0.4之間為正常狀態(tài)，超過(guò)0.4就進(jìn)入了警戒狀態(tài)，達(dá)到0.6則處于隨時(shí)可能發(fā)生動(dòng)亂的危險(xiǎn)狀態(tài)。2002年我國(guó)的基尼系數(shù)為0.454，已經(jīng)超過(guò)了警戒值。

城鄉(xiāng)居民的收入差距是如此之大，但實(shí)際的差距要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果，主要原因在于：一是農(nóng)民人均純收入指標(biāo)容易成為衡量地方政府政績(jī)和提拔官員的依據(jù)，使地方政府“制度性說(shuō)謊”，導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真；二是用平均數(shù)指標(biāo)衡量淡化了城鄉(xiāng)收入差距的嚴(yán)重程度。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料，2000～2002年全國(guó)增收農(nóng)戶占56.4%，收入持平農(nóng)戶占1.6%，而減收農(nóng)戶高達(dá)42.0%。如果加上城市居民在人均可支配收入以外的多種福利和非貨幣化收入，這個(gè)差距將進(jìn)一步拉大。

城鄉(xiāng)收入差距大，但還不是城鄉(xiāng)差距的全部?jī)?nèi)容，城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民享受公共品服務(wù)的差距更大。一方面大多數(shù)城鎮(zhèn)居民在受益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，越來(lái)越多地分享到社會(huì)發(fā)展和增加公共品有效供給的好處；另一方面許多農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)、環(huán)境發(fā)展和農(nóng)村公共品供給的增長(zhǎng)卻出現(xiàn)了相對(duì)停滯，甚至是退化或邊緣化的局面，農(nóng)村公共品的有效供給不足、基礎(chǔ)設(shè)施老化失修問(wèn)題比較普遍。

（二）我國(guó)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化的成因。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，不可能循序漸進(jìn)、按部就班，而現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況是工業(yè)化和城市化尚未完成，信息化又迫在眉睫。這就要求國(guó)家把發(fā)達(dá)國(guó)家不同階段的不同矛盾濃縮為現(xiàn)代化過(guò)程中相同的矛盾。因此，這些矛盾的集中解決要求發(fā)揮政府的作用，以強(qiáng)化對(duì)發(fā)展過(guò)程的協(xié)調(diào)和控制能力，政府對(duì)于發(fā)展過(guò)程和發(fā)展績(jī)效的影響也更大。在這種情況下，城市化和工業(yè)化就很容易成為政府青睞、支持和扶持的重點(diǎn)；國(guó)家在這種體制下制定政策就容易形成了重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的傾向，這對(duì)于城鄉(xiāng)差距的形成和擴(kuò)大起著重要的作用。長(zhǎng)期不均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，使得城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大化成為了一種必然。

由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的客觀存在，由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而提高的國(guó)民收入，不可能自動(dòng)地、均等地普及到各個(gè)地區(qū)，以縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距。相反，經(jīng)濟(jì)的不均衡必然伴隨著分配不均。城市和鄉(xiāng)村巨大的收入差距使得農(nóng)村人口不斷涌入城市，農(nóng)村人才大量流失，農(nóng)村的收入水平進(jìn)一步降低。只要這種收入差距存在，人口流動(dòng)將一直持續(xù)下去，加劇貧富懸殊。這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程，就不會(huì)是利益和諧的過(guò)程，而會(huì)是利益沖突的過(guò)程。由于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和公共品相對(duì)于城市來(lái)講外部性更強(qiáng)，而根據(jù)集體行動(dòng)的邏輯，農(nóng)民這樣的大集體組織共同行動(dòng)困難，搭便車問(wèn)題突出，市場(chǎng)機(jī)制往往不能解決資源配置問(wèn)題，導(dǎo)致公共品的供給不足，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。

通過(guò)分析我國(guó)城鄉(xiāng)差距變化的原因，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大化，是我國(guó)長(zhǎng)期累積的體制性矛盾、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾尖銳化的產(chǎn)物。因此，在這個(gè)時(shí)期迫切需要政府采取有效的措施來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵和條件

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵。因城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的不同，城鄉(xiāng)之間存在一定的收入和公共品服務(wù)差距是必然的。只有當(dāng)城鄉(xiāng)差距累積到一定程度，由此形成的對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的負(fù)面影響超過(guò)了一定限度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展之間的良性循環(huán)關(guān)系遭到破壞，或者形成了城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾和沖突進(jìn)入惡性循環(huán)的狀態(tài)時(shí)，才能稱為城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是政府旨在解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，消除過(guò)大的、不合理的城鄉(xiāng)差距，破除城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化賴以運(yùn)行的制度環(huán)境，通過(guò)制度創(chuàng)新和一系列的政策，為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展創(chuàng)造公平的機(jī)制。即，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過(guò)程中，統(tǒng)籌的主體是政府，統(tǒng)籌的目標(biāo)是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌的手段是建立公平的發(fā)展機(jī)制。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的條件。我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。某些先行的體制和政策是在實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略中形成并為之服務(wù)的，不利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不利于農(nóng)村的發(fā)展。為了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的要求，必須革除體制性、機(jī)制性弊端，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公平機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，已經(jīng)具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的條件。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力不斷加強(qiáng)。2004年全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到了13.65萬(wàn)億元，二三產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重達(dá)到85%以上，財(cái)政收入達(dá)到2.63萬(wàn)億元，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

改革開放以來(lái)，我國(guó)的城市化發(fā)展迅速，城市化程度從1978年的17.92%提高到了2003年的40.53%。在城市化過(guò)程中，衡量城市化發(fā)展階段的城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)系數(shù)（即城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)規(guī)模/總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)規(guī)模）不斷提高。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)系數(shù)已經(jīng)超過(guò)了2.5，意味著農(nóng)村人口絕對(duì)規(guī)模的下降，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策思路

通過(guò)上文的分析，我國(guó)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化的一個(gè)重要原因就是城鄉(xiāng)發(fā)展的不公平。公平的發(fā)展取決于機(jī)制的設(shè)計(jì)，但是機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要相關(guān)機(jī)制共同發(fā)揮作用?；谀壳拔覈?guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不公平的現(xiàn)實(shí)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就必須建立系統(tǒng)的公平機(jī)制。

（一）公平的城鄉(xiāng)發(fā)展政策機(jī)制。20世紀(jì)七十年代末到八十年代中期，家庭承包制解決了人民公社制度下因平均分配原則而長(zhǎng)期解決不了的激勵(lì)問(wèn)題。與此同時(shí)，政府開始對(duì)價(jià)格進(jìn)行改革。這一時(shí)期也出現(xiàn)了生產(chǎn)要素市場(chǎng)，勞動(dòng)力和資本開始在農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間流動(dòng)。這一系列市場(chǎng)化改革導(dǎo)致農(nóng)戶收入的大幅度提高。相反，這一時(shí)期的城市改革步伐相對(duì)緩慢。相應(yīng)地，這種城鄉(xiāng)改革時(shí)序上的差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的迅速縮小。20世紀(jì)八十年代中后期到九十年代中期，城市改革和再分配農(nóng)村改革創(chuàng)造了農(nóng)戶收入的巨大增長(zhǎng)之后，中央政府公開宣布了一項(xiàng)加快城市改革步伐的計(jì)劃，如國(guó)有企業(yè)改革的放權(quán)讓利；發(fā)展政策向沿海地區(qū)和城市傾斜，所有這些改革方式都傾向于提高城市的相對(duì)收入。盡管這個(gè)期間有很多農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市尋找臨時(shí)的就業(yè)機(jī)會(huì)，然而各種制度性障礙（如戶籍制度和相關(guān)的就業(yè)政策）仍然嚴(yán)重地限制著勞動(dòng)力流動(dòng)和人口遷移。城市居民繼續(xù)享受著住房、教育補(bǔ)貼、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等福利，而來(lái)自農(nóng)村的流動(dòng)人口則被排斥在這種福利體制之外。這種福利保障的系統(tǒng)性傾斜，阻礙了農(nóng)村家庭向城市的永久性遷移，成為城鄉(xiāng)之間收入差距的一個(gè)原因。上述體制變化的凈效應(yīng)是把城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大了。自20世紀(jì)九十年代末期以來(lái)，城市經(jīng)濟(jì)由于獲得了優(yōu)于農(nóng)村的政策支持平臺(tái)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，許多城市已經(jīng)達(dá)到或接近發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。而此時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)緩慢的階段，農(nóng)業(yè)對(duì)于農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)能力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增長(zhǎng)速度出現(xiàn)了階段性回落，外出打工的限制盡管有所放寬，但是包括戶籍制度在內(nèi)的各種限制城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制改革并沒(méi)有取得根本性的突破，由此導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展成果分享權(quán)利上的不公平，是加劇城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化的重要原因。

改革開放以來(lái)，城鄉(xiāng)實(shí)施的不公平的發(fā)展戰(zhàn)略是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化的重要原因。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展條件初步具備的前提下，就要求政府制定公平的城鄉(xiāng)發(fā)展政策機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，這也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)公平發(fā)展政策機(jī)制的實(shí)施，首先要求國(guó)家對(duì)于城鄉(xiāng)差距有著足夠的重視，改變傳統(tǒng)的忽視農(nóng)村發(fā)展的觀點(diǎn)，在制定政策時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)公平對(duì)待。其次，由于過(guò)去農(nóng)村對(duì)城市的發(fā)展做出了巨大的犧牲，這就要求現(xiàn)在以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)農(nóng)村發(fā)展，實(shí)行政策上的傾斜。最后，公平的城鄉(xiāng)發(fā)展政策機(jī)制的實(shí)施需要相關(guān)的公平機(jī)制共同發(fā)揮作用，才能使政策上對(duì)農(nóng)村的扶持落到實(shí)處。

（二）公平的公共財(cái)政收支機(jī)制。公平的公共財(cái)政收支機(jī)制是作為調(diào)節(jié)收入差距的經(jīng)濟(jì)手段，包括公平的財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)方面。財(cái)政收入主要體現(xiàn)在稅收制度上，是公共產(chǎn)品成本的分?jǐn)?，但是目前城鄉(xiāng)之間的稅收制度并不公平。目前我國(guó)已經(jīng)基本取消了農(nóng)業(yè)稅，但是各種農(nóng)業(yè)攤派費(fèi)用仍然在農(nóng)民收入中占有一定的比例。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅收政策給予農(nóng)民的十分有限。發(fā)達(dá)國(guó)家的政府不僅不向農(nóng)民收稅，反而給予直接補(bǔ)貼，而我國(guó)的直接補(bǔ)貼政策還很不健全，需要進(jìn)一步完善。比較而言，城鎮(zhèn)居民的稅后政策要寬松許多。2004年我國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入為9，422元，月均785元，低于當(dāng)時(shí)個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)（600元），這就意味著大部分城市居民可以免交個(gè)人所得稅。

財(cái)政支出上同樣的不公平，農(nóng)民公共品的受益分享相對(duì)比較少。國(guó)家把財(cái)政支出的大部分用于改善城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保健等，而對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支出相對(duì)就小很多。按照現(xiàn)行的政府預(yù)算支出科目，財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出基本上可以等同于由政府承擔(dān)的農(nóng)村公共品成本，其規(guī)模間接反映了“三農(nóng)”的受益量。一般預(yù)算支出科目中列明的“三農(nóng)”支出雖然從1978年的150.66億元，增加到2003年的1，754.45億元，但其占財(cái)政支出的比重卻是逐年下降，由1978年的13.43%下降到2003年的7.12%，為改革開放以來(lái)最低。因此，從國(guó)家在農(nóng)村財(cái)政上的“取”和“予”對(duì)等的關(guān)系來(lái)講，存在著嚴(yán)重的不公平。

政府的公共財(cái)政是分?jǐn)偣伯a(chǎn)品和受益的一種社會(huì)再分配機(jī)制。納稅人在依法向政府繳納了各種稅款以后，政府就應(yīng)該對(duì)納稅人“一視同仁”提供合宜的公共品服務(wù)，這是每個(gè)公民平等享有的基本權(quán)利。由于城鄉(xiāng)公共財(cái)政上的不平等，就要求建立公平的財(cái)政收支機(jī)制。即，廢除按農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民身份來(lái)確定公共品成本分?jǐn)偤褪芤娣窒淼闹贫?，在同等?guó)民待遇的原則下，按不同公共品的“公共”程度和受益范圍，確定各級(jí)政府以及城鄉(xiāng)個(gè)人在公共品成本分?jǐn)傊械呢?zé)任；按能力原則在城鄉(xiāng)居民間分配基本公共品的稅收負(fù)擔(dān)；按受益原則在城鄉(xiāng)居民間分配準(zhǔn)公共品的非稅負(fù)擔(dān)，并適度給予“三農(nóng)”以“回補(bǔ)性”傾斜政策；在公共品消費(fèi)上，應(yīng)逐步實(shí)行基本公共品城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的均等化和一體化。

（三）公平的社會(huì)事業(yè)發(fā)展機(jī)制。社會(huì)事業(yè)發(fā)展機(jī)制重點(diǎn)在基礎(chǔ)教育，基礎(chǔ)教育是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的根本依托。首先，統(tǒng)籌基礎(chǔ)教育是新型工業(yè)化發(fā)展的需要。如果農(nóng)村基礎(chǔ)教育缺乏，農(nóng)村勞動(dòng)力在市場(chǎng)上就缺乏競(jìng)爭(zhēng)和就業(yè)的能力，他們或者長(zhǎng)期停留于低層次的就業(yè)領(lǐng)域，或者干脆淪為失業(yè)和貧困，不僅不能成為新型工業(yè)化的有效力量，還有可能帶來(lái)一系列的由都市貧困引發(fā)的社會(huì)矛盾，由城市化的積極因素變?yōu)橄麡O因素。其次，統(tǒng)籌基礎(chǔ)教育是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。當(dāng)大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市以后，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；图夹g(shù)進(jìn)步進(jìn)程將大大加快，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力也必須由小生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)業(yè)工人，這些都需要農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)教育。第三，統(tǒng)籌基礎(chǔ)教育也是解決農(nóng)村貧困的有效途徑。教育扶貧有兩大優(yōu)越性：一是永久性脫貧，為貧困農(nóng)民提供造血機(jī)制；二是低成本實(shí)施異地扶貧。

近年來(lái)，我國(guó)的基礎(chǔ)教育獲得了快速發(fā)展，但是城鄉(xiāng)差距明顯。以2000年為例，我國(guó)用于各類學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)總額為3，849億元，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為2，562億元。在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，用于農(nóng)村中學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)只有306億元，僅占中學(xué)總經(jīng)費(fèi)的38%，而農(nóng)村中學(xué)的學(xué)校數(shù)和在校學(xué)生人數(shù)分別是城市的4.6倍和4倍。小學(xué)的情況更為嚴(yán)重，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)用于農(nóng)村小學(xué)的部分為497億元，僅占小學(xué)總經(jīng)費(fèi)的58.4%，而農(nóng)村小學(xué)的學(xué)校數(shù)和在校學(xué)生人數(shù)分別是城市的17.7倍和6.5倍。巨大的教育投入差距要求地方政府彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足，而農(nóng)村在這方面是捉襟見肘，結(jié)果使農(nóng)村基礎(chǔ)教育入學(xué)率低，教育質(zhì)量比較差，農(nóng)民在市場(chǎng)上沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，只能從事低技能勞動(dòng)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。

要建立公平的城鄉(xiāng)教育機(jī)制，關(guān)鍵在于徹底改革當(dāng)前基礎(chǔ)教育資金運(yùn)作機(jī)制，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資金。基礎(chǔ)教育應(yīng)由過(guò)去的地方為主體辦，改為中央、地方政府共辦。重新構(gòu)建農(nóng)村教育體系，通過(guò)加強(qiáng)教育和技能培訓(xùn)等形式進(jìn)行人力資本投資，補(bǔ)償城鄉(xiāng)間教育發(fā)展的代際公平，不要讓農(nóng)村的孩子輸在起跑線上。

（四）公平的城鄉(xiāng)居民戶籍機(jī)制。近年來(lái)，我國(guó)戶籍制度取得了一定的進(jìn)展：一方面進(jìn)城農(nóng)民工平等就業(yè)、享受公共服務(wù)的權(quán)利有了增進(jìn)；另一方面城鄉(xiāng)分割的戶口制度格局也有了相應(yīng)的松動(dòng)。但是，當(dāng)前戶籍制度改革遲緩，集中表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的城市產(chǎn)業(yè)工人和市民的阻礙，已影響到了工業(yè)化、農(nóng)民轉(zhuǎn)移和城市化的進(jìn)程。如采取只允許有合法住所和穩(wěn)定收入的農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶，只允許大學(xué)或大專以上的人員遷入戶口等投資移民和技術(shù)移民的方式限制農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市產(chǎn)業(yè)工人和市民。這種制度上不公平的阻礙對(duì)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)安定和城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生了負(fù)面影響。具體表現(xiàn)在影響企業(yè)熟練工人、人力資本的培養(yǎng)和長(zhǎng)期發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)沒(méi)有形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，城市內(nèi)部陷入二元社會(huì)，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。

為了順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的發(fā)展要求，就必須建立公平的城鄉(xiāng)居民戶籍機(jī)制。首先，要克服認(rèn)識(shí)上的障礙，理清推進(jìn)戶籍制度改革的思路。許多城市地方政府認(rèn)為，農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)移并成為城市市民將帶來(lái)諸多的城市問(wèn)題，如公共產(chǎn)品有限，無(wú)法滿足大量增加人口的大額需要，而且還會(huì)增加城市的財(cái)政負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，農(nóng)民為城市的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，應(yīng)該也有權(quán)利享有這些公共品服務(wù)。其次，明確戶籍制度改革的目標(biāo)和當(dāng)前的政策措施。取消農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市產(chǎn)業(yè)工人和市民的體制性障礙，逐步放開農(nóng)民工選擇定居城鎮(zhèn)的方便之門；放寬農(nóng)民進(jìn)城的設(shè)定條件，降低進(jìn)城門檻，如在要求合法住所上不是要求購(gòu)買住房，而是合法租賃住房；在住房、就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)管理等方面推進(jìn)與戶籍制度相關(guān)的配套改革，取消對(duì)農(nóng)民工的歧視政策，使之逐步獲得平等發(fā)展的權(quán)利。

（五）公平的國(guó)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)嚴(yán)重供大于求的情況下，農(nóng)民工處于弱勢(shì)地位具有一定的必然性，由此導(dǎo)致其工資水平長(zhǎng)期難以提高，其生存、就業(yè)和社會(huì)環(huán)境也難以得到基本保障。盡管我國(guó)《勞動(dòng)法》規(guī)定：“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利?！钡S多歧視農(nóng)民工的地方性法規(guī)在現(xiàn)實(shí)中被執(zhí)行著。這種不公平的就業(yè)機(jī)制使得城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)處于半封閉狀態(tài)，能夠真正向農(nóng)民開放的只是小城鎮(zhèn)市場(chǎng)和城市中被歧視的就業(yè)工種。

隨著農(nóng)民進(jìn)城門檻的降低和國(guó)有企業(yè)改革攻堅(jiān)步伐的加快，城鄉(xiāng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將有加劇的趨勢(shì)。因此，以農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)為重點(diǎn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序建設(shè)和相關(guān)監(jiān)督，提供公平的國(guó)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是政府義不容辭的責(zé)任。要鼓勵(lì)地方政府積極開展城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等就業(yè)的試點(diǎn)工作，引導(dǎo)和支持服務(wù)于勞動(dòng)力市場(chǎng)的各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，支持農(nóng)民工組織起來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益，盡快形成公平的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。

（六）公平的城鄉(xiāng)社會(huì)保障機(jī)制。進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民相對(duì)穩(wěn)定的工作和生活，有賴于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系框架已經(jīng)基本建立。但是，從城鄉(xiāng)公平發(fā)展的角度來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)保障制度存在著重大缺陷，將廣大進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶的農(nóng)民排除在絕大部分社會(huì)保障享受對(duì)象之外。其中最低生活保障明確不包括建制鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工人，其他社會(huì)保障（事業(yè)保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)）對(duì)農(nóng)民工能夠享受的程度或者含糊不清，或者干脆排除在外。由于缺乏保障，廣大農(nóng)民工在城市中無(wú)所寄托，造成一系列的負(fù)面效用。一方面在農(nóng)村他們不能放棄土地，因?yàn)橥恋匕l(fā)揮著重要的社會(huì)保障功能，但是土地的閑置不利于土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高；另一方面他們?nèi)狈ψ非髮W(xué)習(xí)和進(jìn)步的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步阻礙了他們轉(zhuǎn)化成城市高技能產(chǎn)業(yè)工人和高素質(zhì)的市民。

建立公平的城鄉(xiāng)保障機(jī)制主要在于擴(kuò)大保障面、實(shí)行社會(huì)化，使農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民享有同樣的權(quán)利。這些社會(huì)保障機(jī)制主要包括：建立面向所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)；吸引進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)五年以上的農(nóng)民合同工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；為已經(jīng)進(jìn)城落戶并將承包土地一次性出讓的農(nóng)民提供最低生活保障；統(tǒng)籌社會(huì)保障的資金運(yùn)作可以采取過(guò)渡性辦法。

（作者單位：湖南科技大學(xué)商學(xué)院）

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