蘇禮和

關(guān)鍵詞：公務員聘任制；公務員；聘任制公務員；公共人；經(jīng)濟人；行政倫理

摘要：我國公務員聘任制采用的是一種市場契約的方式，而聘任制公務員與終身制公務員和政府雇員相比，其任期及職位適用范圍的限制和規(guī)定、錄用方式、性質(zhì)與工資福利、管理主體均有不同。該制度對于打破終身制、增強公務員隊伍的活力和營建良性競爭的氛圍有著重要的意義，但也面臨“鯰魚效應”的悖論、公務員角色擴張的自利性及其績效評估困難等困境。因此，必須從行政倫理、職業(yè)道德和制度層面來制約其擴張的自利性行為，并建立和實施科學的公務員績效評估體系，建立聘任制公務員轉(zhuǎn)為終身制公務員的機制，從而走出困境。

中圖分類號：D035，2

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4474(2009)05-0121-05

公務員制度是我國行政管理體系中的一項重要人事管理制度，它的實施關(guān)系到我國服務型政府的構(gòu)建、行政效率的提高以及人民對政府的滿意程度。長期以來，我國公務員實行的是終身制，即一經(jīng)錄用，如無其他特殊情況，公務員就成為其終身職業(yè)。公務員聘任制的引入和施行，對于打破公務員終身制、增強公務員隊伍的活力和營建良性競爭的氛圍有著重要意義。要了解公務員聘任制，應從聘任制公務員的內(nèi)涵及特征人手。

一、聘任制公務員的內(nèi)涵及其特征

(一)聘任制公務員的內(nèi)涵

聘任制公務員的法律地位是由2006年1月1日生效的《中華人民共和國公務員法》確定的。這部法律對公務員聘任制的適用范圍，公務員聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制做了明確規(guī)定。一般來說，機關(guān)通過公開招聘或直接選拔的方式，以平等自愿、協(xié)商一致的原則與擬聘人員簽訂聘任合同，讓其受聘于專業(yè)性較強的職位和輔助性職位，并在任期之內(nèi)享有行政編制，這樣的受聘人員即為聘任制公務員。公務員聘任制是我國公務員制度的一項創(chuàng)新和突破，它激活了傳統(tǒng)的人事選拔制度和任命制度，提高了我國行政機關(guān)的辦事效率，在公務員隊伍中形成了良性競爭的氛圍。

(二)聘任制公務員的特征

1，與終身制公務員相比

(1)公務員聘任制采用的是一種市場契約的方式。政府部門通過與受聘人員訂立契約，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務。這種市場化的契約，使雙方站在比傳統(tǒng)的公務員終身制更平等、公平和公正的位置上。對受聘公務員來說，這種平等、公正更加有意義。終身制公務員由于其任命和生存均依賴于行政機關(guān)，因此與其所供職的部門不易產(chǎn)生平等的關(guān)系。

(2)聘任制公務員的任期有明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國公務員法》第98條規(guī)定：“聘任合同期限為一年至五年。聘任合同可以約定試用期，試用期為一個月至六個月?！倍鴤鹘y(tǒng)的建立在科層制基礎上的公務員制度則是公務員一經(jīng)錄用，除其有重大的錯誤和違紀行為，公務員即可成為其終身的職業(yè)，即所謂的“鐵飯碗”。這既易造成公務員惰性心理和行為的產(chǎn)生，不利于行政效率的提高，也給國家?guī)砹顺林氐呢斦摀蛪毫Α?/p>

(3)聘任制公務員職位適用范圍有明確的限制和規(guī)定。《中華人民共和國公務員法》第95條規(guī)定：“機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”。專業(yè)性較強的職位，一般是指計算機、金融、外語、法律等專業(yè)方面的職位。由于從事這類專業(yè)工作的人才在社會上薪酬較高，與政府部門公務員中具有這種職位的人員的待遇存在較大的差距，因此政府部門不易招到這些人才。輔助性職位，一般是指事務性較強、在機關(guān)工作中處于輔助、從屬地位的職位，包括文秘、書記員等職位。

2，與政府雇員相比

(1)錄用方式不同?！吨腥A人民共和國公務員法》第96條規(guī)定：“機關(guān)聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘?！边@說明對聘任制公務員一般都是采用公開考試、嚴格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴蕮駜?yōu)錄用。而政府雇員的錄用方式則靈活得多，沒有明確的法律規(guī)定，政府部門在錄用雇員時可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況作出規(guī)定。從各地政府的錄用方式來看，一般采用專家推薦考核、公開考試、個別選考等方式招考。雇員一經(jīng)錄用，需簽訂勞動合同，辦理雇用手續(xù)。

(2)性質(zhì)及工資福利不同。聘任制公務員屬于國家公務員范疇，占有行政編制；而政府雇員則不屬于國家公務員范疇，沒有行政編制和行政級別，不享有行政權(quán)利。在工資待遇方面，聘任制公務員在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)享有薪金，即不可能或者較少享有高薪待遇。而政府雇員大都實行年薪制，工資金額一般超過普通公務員的水平。如揚州市的“政府雇員”實行年薪制，年薪共6檔，普通雇員分為1-3檔，年薪分別為5萬、6.5萬、8萬，高級雇員分為4-6檔，年薪分別為10萬、12萬、14萬，并可適時調(diào)整；對少數(shù)特別優(yōu)秀、對該市作出巨大或特殊貢獻的人才，經(jīng)市政府批準可另行確定年薪標準。

(3)管理主體不同。在我國，行政機關(guān)依據(jù)公務員法和聘任合同對聘任制公務員進行管理，其管理主體主要為各級人民政府及其人事行政部門；而對政府雇員，則主要由雇傭單位按照與勞動合同有關(guān)的法律以及簽訂的雇傭合同來管理。一旦其與雇傭單位發(fā)生糾紛，只能申請勞動仲裁而不是人事爭議仲裁，提起訴訟也只能是民事訴訟，而不是行政訴訟。

二、公務員聘任制面臨的困境

(一)“鯰魚效應”的悖論

長期以來，我國行政機關(guān)辦事效率低下，官僚習氣嚴重，官本位、權(quán)本位思想在一部分公務員中根深蒂固，一直為廣大公眾所詬病。在公務員中實行聘任制，其主要目的是激勵其他公務員，促使他們產(chǎn)生危機意識，激發(fā)他們的學習潛能，以提高業(yè)務水平和辦事效率，進而提高政府部門的服務意識和行政效率，在公務員隊伍中形成良好的競爭氛圍，即“鯰魚效應”。但從實踐中看，此效應并未真正發(fā)揮出來。究其原因，有以下幾個方面的因素。首先，公務員聘任制的引入，也會使其他公務員產(chǎn)生惰性心理和行為，不思進取，把許多屬于他們職責范圍內(nèi)的事務交給聘任制公務員去處理，并理直氣壯地認為他們應該做這些事。其次，由于聘任制公務員的編制和薪金有特殊性，對他們的管理與考核也有所不同，他們也不能在體制內(nèi)晉升職務，因此，聘任制公務員與終身制公務員是“兩股車道上跑的車”，聘任制公務員的出現(xiàn)對終身制公務員的影響和威脅并不大。此外，“帕金森定律”的因素也影響了“鯰魚效應”的發(fā)揮。在“帕金森定律”效應影響下，政府機關(guān)又想提高工作效率，又不愿意放棄公務員的既得利益，一個較好的辦法就是引入聘任制公務員。聘任制公務員的能力較高，又受合同制約必須勤奮工作，不會對終身制公務員產(chǎn)生競爭壓力，反而成了終身制公務員最好的助手，分擔了他們的工作任務和壓力。這些因素的綜合作用，造成了公務員聘任制“鯰魚效應”的悖論。

(二)聘任制公務員角色的雙重屬性

聘任制公務員有著雙重屬性，即集“經(jīng)濟人”與“公共人”于一身，他們既有著公共人的崇高理念，又有著為自身利益考慮的私念。

1公共人

聘任制公務員是公務員中的一種類型，是公務員中的一員，那么他們就有著公共人的角色定位。行政部門及其行政人員——公務員代表著國家和人民的利益，是國家和全體公民利益的守護者和看守人，行使的是人民所賦予的權(quán)力，擔負著維護、發(fā)展和增進最廣大人民的福祉和利益的重大職責。行政部門及其公務員所管理的是公共事務，行使的是公共權(quán)力，維護的是公共利益，提供的是公共產(chǎn)品，這些決定著公務員不得憑借所掌握的權(quán)力為自身謀私利，作出不符合他們身份的事情，偏離公務員的本質(zhì)屬性。

2經(jīng)濟人

“經(jīng)濟人”假設告訴我們，任何人的行為都是為了自身的利益，并且無時無刻不在使自身的利益最大化。聘任制公務員是社會中的一分子，也是一名公民，無疑也具有經(jīng)濟人的屬性。作為經(jīng)濟人，他們在維護、增進社會和公民的利益和福祉時，也在謀取自身的利益。具體而言，這種私人利益的獲取又分為兩種性質(zhì)。

(1)合理的自利性。合理的自利性是指聘任制公務員滿足自身正當?shù)睦嫘枨?，并且這種利益需求的滿足要在公開和法律制度允許的范圍內(nèi)進行。這些利益包括聘任制公務員基本的生活所需以及與他的工作責任、所付出的勞動相對等的物質(zhì)報酬。自古以來，追求利益的欲望就一直存在于所有人的內(nèi)心，利益是人們行為的最大動力。馬克斯·韋伯說過：“塵世中的一切國家、一切時代的所有的人，不管其實現(xiàn)這種欲望的客觀可能性如何，全都具有這種欲望。”而聘任制公務員在扮演公共人角色的同時，也是一名社會人，具有一般人的人性特點，因此他們對自我正當利益的追求也是無可厚非的。合理范圍內(nèi)的自利性滿足是聘任制公務員行政行為的內(nèi)在驅(qū)動力，能夠激勵他們高效行政，為政府和社會更好地服務，體現(xiàn)出自身的價值和意義。合理的自利性分為物質(zhì)的和心理的兩種：物質(zhì)上的合理的自利性表現(xiàn)為領(lǐng)取在合同規(guī)定范圍內(nèi)的工資和獎金，享受一定的福利和保險；心理上的合理的自利性則為希望有一定的社會地位和社會聲望。

(2)擴張的自利性。布坎南說過：“個人的行為天生要使效用最大化，一直到他們遇到的抑制為止……個人必須要像預計或期望的那樣，追求增進他們自己的利益，即狹義的以純財富狀況衡量的自己的利益?！睌U張的自利性表現(xiàn)為聘任制公務員利用手中掌握的權(quán)力為自身謀取私利，產(chǎn)生尋租和腐敗現(xiàn)象，從而使私人利益和公共利益發(fā)生沖突，進而損害公共利益。具體而言，擴張的自利性產(chǎn)生的原因有以下幾種：首先，各種監(jiān)督制約機制不完善，各種法律法規(guī)無法得到全面認真貫徹執(zhí)行，“上有政策，下有對策”的情況時有發(fā)生。其次，由于聘任制公務員掌握著較多的專業(yè)知識，導致與他人的信息不對稱，使他們?nèi)菀桌檬种械膶I(yè)知識和技術(shù)謀取私利；由于信息的不對稱，使得這種行為更具有隱蔽性。最后，一個時期以來，我國比較注重提高公務員的專業(yè)化知識和水平，而忽視了對公務員職業(yè)道德的培訓，即使有這方面的培訓。內(nèi)容也比較枯燥和單調(diào)，無法使公務員從內(nèi)心深處接受和產(chǎn)生共鳴。因此，缺乏職業(yè)道德的熏陶與培訓容易導致公務員尤其是聘任制公務員的不作為，甚至產(chǎn)生貪污腐敗、以權(quán)謀私等違法犯罪行為。

(三)績效評估的困難

行政部門與企業(yè)相比有其自身的特殊性。企業(yè)的主要目的是為了追求利潤和利潤的最大化，因此衡量和判斷一個企業(yè)管理者的成功與否，一個重要標準就是是否產(chǎn)生了利潤，產(chǎn)生利潤的多少。而行政部門在追求效率的同時，更多的是追求和維護公共利益，向社會提供公共服務和公共物品，并且追求公平、公正、平等、正義等理念。因此，衡量行政部門及公務員的標準無法物化和量化，且難有一個一成不變、統(tǒng)一的標準。再者，合理準確地評估行政部門公務員的績效往往需要較長的時間，即準確評估無法在短期內(nèi)實現(xiàn)。而對聘任制公務員來說，由于其與所在行政部門簽訂的工作年限有限，即使在期限內(nèi)能運用所掌握的知識和才能努力工作，但所產(chǎn)生的效益和價值需要在較長的時間內(nèi)才能體現(xiàn)出來。聘任制公務員的價值在期限內(nèi)無法完全體現(xiàn)，也導致了對其績效評估的困難。再者，由于聘任制公務員在被聘用之前大多在社會上其他部門工作，他們對行政部門的“潛規(guī)則”可能不太熟悉，這使得他們比較容易破壞或冒犯業(yè)已形成并被默認的規(guī)則。這樣一來，即使有的聘任制公務員能力突出、表現(xiàn)優(yōu)異，而其績效考核結(jié)果往往不盡如人意，因此就會出現(xiàn)在任期結(jié)束后所在政府部門不予續(xù)聘的現(xiàn)象；而那些能力一般、績效平平但深懂“潛規(guī)則”、使領(lǐng)導滿意的聘任制公務員反而能得以續(xù)聘。

三、走出公務員聘任$tJ困境的對策

(一)行政倫理和職業(yè)道德的制約

行政倫理包括“分析行政人員作為道德主體的可能性、必要性，探究行政人員的道德品質(zhì)及其價值選擇與倫理責任等問題”。行政部門公務員的行政目標是追求公共利益，維護社會公平、正義，因此公務員在掌握專業(yè)技術(shù)的同時，更需要有行政倫理與職業(yè)道德的熏陶和制約。對防止聘任制公務員擴張的自利性行為來說，加強對其職業(yè)道德以及行政倫理的制約，無疑具有重要意義。行政倫理與職業(yè)道德培養(yǎng)的是公務員對公共行政的崇高信念，促使他們將自身的職業(yè)當成一種理想，并為之付出和奉獻。首先，要加強行政倫理教育，通過說服、誘導、啟示等方法向聘任制公務員灌輸行政倫理規(guī)范，使他們形成正確的行政價值觀與職業(yè)道德。通過教育調(diào)動他們的自我成就感、道德良心、追求社會認可等倫理道德因素，使他們增強利他主義精神，減少行政行為中普遍存在的機會主義傾向。倫理教育不僅僅是對聘任制公務員進行道德傳輸，還要通過改革和創(chuàng)新體制使行政體制道德化，即將道德滲透至行政體制之中，以此引導公務員的價值取向和行為選擇。因此，對聘任制公務員(當然也包括其他公務員)價值坐標的確立要包含三個主要的向量：一是公務員必須建立維護公共利益的信念，二是必須對自己正確運用所掌握的公共權(quán)力以及自身的公共人定位有著充分的自覺，三是必須確立無私奉獻的精神。其次，加強行政倫理立法。倫理從來都是非制度性的，由于道德的不確定性，倫理往往都是作為規(guī)范、風俗和傳統(tǒng)習慣而內(nèi)化為人們的行為準則。但如今，已經(jīng)有越來越多的國家把行政倫理納入到國家的法律規(guī)則體系之中，并且還據(jù)此成立了以倫理和道德為主的辦公機構(gòu)。如美國成立了“美國政府道德署”(US Office ofGovernment Ethics)，其主要職責包括制定行政部門雇員道德行為規(guī)范、審核和批準各行政部門制定的道德行為附則、監(jiān)督行政部門官員公開和秘密的財產(chǎn)申報的執(zhí)行情況等。因此，我國也有必要借鑒國外的經(jīng)驗，加強行政倫理立法。

(二)制度層面的制約

道德和倫理層面的約束顯然不足以預防聘任制公務員擴張的自利性行為，因此還需從制度層面

抓起，做到制度與倫理道德制約雙管齊下。首先，要建立科學靈活的激勵機制。對聘任制公務員合理的自利性行為必須予以承認和滿足。雖與終身制公務員相比，其薪資較高，但與社會其他部門和政府雇員的薪資相比，仍有較大的差距，且薪資發(fā)放的靈活性與彈性不夠。因此，應對能力突出、表現(xiàn)優(yōu)異、圓滿完成甚至超額完成任務的聘任制公務員予以重獎，以此調(diào)動他們的積極性和工作熱情，使他們能夠持續(xù)發(fā)揮自身的能力和水平。其次，做到信息公開和行政透明化，以便更好地監(jiān)督聘任制公務員的行為。聘任制公務員擴張的自利性行為在很大程度上源于信息的不對稱和不公開，因此，行政機關(guān)必須從聘任制公務員的錄用、評估和考核等方面做到信息公開，使公眾參與到聘任制公務員的選拔和考核過程中去，充分表達自身的意見，監(jiān)督政府部門聘任制公務員的行為。

(三)建立和實施科學的績效評估體系

績效評估體系的優(yōu)劣是關(guān)系到公務員聘任制能否順利實施、能否真正發(fā)揮公務員聘任制作用的一個重要方面。傳統(tǒng)的績效評估程序和體系無法準確評估聘任制公務員的業(yè)績和能力，因其評估主體是聘任制公務員所在單位。評估主體的單一性必然會對有效、準確評估聘任制公務員績效產(chǎn)生負面影響，還有可能出現(xiàn)一方面對平庸的聘任制公務員予以留用、另一方面卻對有真才實學者予以棄用的現(xiàn)象。因此，一方面，需要其他主體參與評估過程，使評估主體多元化。應由從事績效評估的專家學者、社會專門機構(gòu)、政府人事組織部門、所在單位以及有關(guān)公民組成評估主體，通過問卷調(diào)查、座談會等方式，認真聽取多方意見，盡可能使評估結(jié)果客觀準確，真實地反映出聘任制公務員的能力和業(yè)績，使成績突出、具有真才實學的聘任制公務員能夠脫穎而出。另一方面，應制定科學合理的評價標準，使有潛力但短時期內(nèi)業(yè)績尚不突出的聘任制公務員能夠得到正確評價；同時，防止因聘任制公務員的業(yè)績難以量化而無法對其進行評估。

(四)建立聘任制公務員轉(zhuǎn)為終身制公務員的機制

公務員聘任制雖有其明顯的優(yōu)點，但也有不足和缺點，如導致短視行為產(chǎn)生，機會主義盛行，各種尋租和腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。防止這些現(xiàn)象產(chǎn)生的一個重要辦法就是建立聘任制公務員轉(zhuǎn)為終身制公務員的機制，使那些優(yōu)秀、真正符合用人單位需求的人才能夠更長時間為政府部門服務。從長遠來看，這有利于聘任制公務員的個人發(fā)展，也有利于增強公務員錄用機制的靈活性和多樣性，拓寬政府吸納優(yōu)秀人才的渠道和途徑，提高政府部門管理公共事務的水平和效率，營造公務員隊伍的良性競爭氛圍，使“鯰魚效應”真正發(fā)生作用。聘任制公務員的產(chǎn)生，使終身制公務員產(chǎn)生了危機意識和緊迫感，而聘任制公務員轉(zhuǎn)為終身制公務員機制的建立，更有利于激勵政府部門內(nèi)部公務員的積極性，使聘任制公務員和終身制公務員之間產(chǎn)生正和博弈，以實現(xiàn)雙贏，進而促進我國公務員隊伍的健康發(fā)展，提升我國公務員隊伍的整體素質(zhì)和能力。

(責任編輯：劉永淑)