鮮琳玲

【摘要】現(xiàn)代政府治理能力的強(qiáng)弱很大程度上取決于政策制定與執(zhí)行能力的高低，公共政策制定不僅需要注重政策具體涉及到的技術(shù)、效率，更要面臨公共價(jià)值選擇中的行政倫理關(guān)注。行政倫理視角下的公共政策行為是一種規(guī)范的、有價(jià)值的活動(dòng)，這種倫理的指導(dǎo)作用貫穿于整個(gè)過(guò)程中。

【關(guān)鍵詞】公共政策制定；行政倫理；價(jià)值導(dǎo)向

公共政策在制定過(guò)程中面臨著許多未知的困境，信息的有效性及時(shí)效性、措施能否不打折扣的施行都是很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，而政府在決策的時(shí)候，往往存在一些道德上的困境以及由于外部干擾或垂直領(lǐng)導(dǎo)階層的內(nèi)部壓力，從而導(dǎo)致決策出來(lái)的政策未必都具有可行性，筆者試圖通過(guò)本文來(lái)探索公共政策制定過(guò)程中所面臨的道德困境，從行政倫理理論的角度來(lái)闡釋決策過(guò)程所存在的問(wèn)題，從而提出相應(yīng)的針對(duì)策略。

一、行政倫理對(duì)公共政策制定的影響途徑

所謂行政倫理，一般是指行政人員在行政管理活動(dòng)中的行為規(guī)范的總和，它是維持行政管理活動(dòng)相關(guān)各方之間和正當(dāng)關(guān)系的原則和規(guī)范。從理論上來(lái)說(shuō)，倫理問(wèn)題涉及的是諸如善、正確和應(yīng)該這樣的概念。

行政倫理側(cè)重于對(duì)公共行政人員職業(yè)道德的研究，包括公共行政人員職業(yè)道德生成和變化的前提與基礎(chǔ)。它是以倫理精神為主導(dǎo)和以權(quán)力、法律為支持力量的一種新型倫理關(guān)系○1；是規(guī)范公共管理主體的行為，以保證公共事業(yè)的公正性，合理有效地實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)目標(biāo)的價(jià)值準(zhǔn)則體系②。

行政倫理影響公共利益分配的均衡機(jī)制。行政價(jià)值向關(guān)于正義、公平、公益的追求要滲透到公共行政行為的每一個(gè)領(lǐng)域，包括公共政策領(lǐng)域以及公共政策制定行為。行政倫理要求政策制定者對(duì)于各個(gè)社會(huì)利益團(tuán)體或者利益階層要進(jìn)行合理的度量和考慮，在不違背社會(huì)正義與公平的前提下探索能夠增進(jìn)某一階層或者全部社會(huì)利益的政策決策或方案，這不僅維護(hù)和體現(xiàn)了社會(huì)公平，也與公共行政追求的工具性價(jià)值和目的性價(jià)值的目標(biāo)相一致。

二、行政倫理對(duì)公共政策制定過(guò)程的作用機(jī)制

1、行政倫理對(duì)公共政策制定過(guò)程的作用：

（1）政策問(wèn)題進(jìn)入政策議程過(guò)程

行政倫理對(duì)公共政策制定過(guò)程的影響首先通過(guò)政策問(wèn)題能否進(jìn)入、如何進(jìn)入以及能否及時(shí)進(jìn)入政策議程來(lái)產(chǎn)生作用，其突出表現(xiàn)為政策問(wèn)題的及時(shí)性與時(shí)效性。同時(shí)，公共問(wèn)題從界定為政策問(wèn)題到進(jìn) 入政策議程還需要具備相應(yīng)條件和抓住適當(dāng)時(shí)機(jī)。

（2）政策目標(biāo)的確定

政策目標(biāo)的確立也是利益價(jià)值導(dǎo)向確定的過(guò)程。首先，政策制定者要分清楚政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的是近期還是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；其次，分析政策目標(biāo)是否帶來(lái)綜合效益，并最終選擇綜合效益較好的目標(biāo)；最后，在公共政策目標(biāo)確定過(guò)程中，公民精神的高低、公民參與公共問(wèn)題討論的程度以及由此表現(xiàn)出的倫理精神與價(jià)值取向，都會(huì)作用于公共政策制定體系，成為推動(dòng)解決目標(biāo)、制定合理政策的動(dòng)力。

（3）方案的設(shè)計(jì)與評(píng)估

政策方案設(shè)計(jì)是政策方案選擇的基礎(chǔ)，在方案設(shè)計(jì)中采納多重角度的建議是政策綜視化的理念要求，但在具體操作中方案要多元到何種程度、政策主體依據(jù)何種原則采納哪些建議都涉及到了價(jià)值判斷。在政策方案的提議和設(shè)計(jì)中，主流的行政倫理觀在諸多具體細(xì)微方面都發(fā)揮著十分重要的作用。

（4）方案的選擇

在一個(gè)設(shè)計(jì)良好的政策方案選擇制度中，權(quán)利的表達(dá)應(yīng)該是自由平等的，管理的形式應(yīng)該是民主公開(kāi)的，倫理要求應(yīng)該是自主信任的，價(jià)值取向應(yīng)該是公平公正的。

2、行政倫理對(duì)公共政策制定過(guò)程的指導(dǎo)原則：

（1）公平、公正、公益原則。這是公共政策制定的最基本的要求

羅爾斯在《正義論》中明確指出過(guò)，制度倫理是研究社會(huì)制定的正義問(wèn)題。一個(gè)道德的、文明的社會(huì)必須以實(shí)現(xiàn)最大限度的公平和正義的制度安排為存在與發(fā)展的前提。

（2）公共利益至上原則

公共利益指在一個(gè)組織中占大多數(shù)的人的價(jià)值取向和價(jià)值選擇，是組織在做出重大決策時(shí)要考慮的重要因素。在公共政策的制定過(guò)程中，政策的目標(biāo)設(shè)立、方案選擇都要以大部分人的利益為轉(zhuǎn)移，因此在具體操作中就應(yīng)該處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益、直接利益與間接利益、形式利益與內(nèi)容利益的關(guān)系，并且綜合考慮收益與代價(jià)的關(guān)系，追求利益的綜合化。

（3）可持續(xù)發(fā)展原則

從可持續(xù)發(fā)展的立場(chǎng)來(lái)約束公共政策制定的過(guò)程，一方面要在公共政策問(wèn)題的提出和確認(rèn)、方案的設(shè)計(jì)和分析上綜合考慮當(dāng)前利益與將來(lái)利益、社會(huì)效益與生態(tài)效益、人文與自然、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧當(dāng)代社會(huì)公平與代際公平、人類(lèi)與自然的公平；另一方面在政策決策和調(diào)試中也要用可持續(xù)發(fā)展的眼光處理問(wèn)題。

（4）公平與效率相結(jié)合原則

公共政策是對(duì)公共利益的權(quán)威性分配，旨在追求增進(jìn)公共利益、公平地分配公共利益。但當(dāng)前社會(huì)還在以效率優(yōu)先為主導(dǎo)，不可避免與社會(huì)公正原則的沖突。效率優(yōu)先是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本要求，社會(huì)公正則是倫理價(jià)值的要求。

三、從公共政策制定過(guò)程的改進(jìn)展望公共政策的未來(lái)模式

從分層次和體系化的角度考量，可以對(duì)公共行政價(jià)值進(jìn)行目標(biāo)的整合，從而架構(gòu)一個(gè)關(guān)于公共行政價(jià)值的體系框架③。追求政策環(huán)境的公平性。從制度的視角分析，追求政策環(huán)境的公平是首當(dāng)其沖的。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制、分配制度、戶籍制度、社會(huì)改革和社會(huì)保障等方面政策所體現(xiàn)出的公平來(lái)源于制度公平，可以使社會(huì)弱勢(shì)群體的利益得到有效的保障和保護(hù)，但是只從制度方面控制政策是不夠的，還要其他輔助控制系統(tǒng)，共同推進(jìn)社會(huì)多元化的沖突自控與調(diào)節(jié)。

關(guān)注政策內(nèi)容的合理性。道德性也是公共政策的一個(gè)基本特征，在價(jià)值理性或目的理性方面與工具理性在性質(zhì)上有根本的區(qū)分。從價(jià)值理性的角度分析，政策內(nèi)容是公共政策制定過(guò)程關(guān)注的焦點(diǎn)。其實(shí)質(zhì)是從道德的角度尋找政策的公平和正義，從多方面共同實(shí)現(xiàn)公共政策倫理的意義和作用。

注重政策主體的倫理觀。政策分析過(guò)程中要求決策者具備倫理自主性，需要通過(guò)政策分析者有意識(shí)地培養(yǎng)自己的內(nèi)部控制資源。從角色道德分析，政策主體的倫理觀念影響著政策制定的結(jié)果。而政策分析者的職業(yè)道德存在一定的困境，這種困境在于個(gè)體自身精神氣質(zhì)及其養(yǎng)成的途徑?！爱?dāng)行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時(shí)，他們使自己具有‘倫理身份，這種倫理身份認(rèn)同形成了他們的道德品性 ”④。

四、結(jié)語(yǔ)

公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)直接關(guān)系著民眾對(duì)公共政策的認(rèn)同度，也是政府行政改革過(guò)程中十分重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。依照當(dāng)前的現(xiàn)狀和發(fā)展形勢(shì)，在未來(lái)的行政倫理建設(shè)中務(wù)必要形成一套完備的行政倫理規(guī)范，既能促使行政人員的自我定位，又能體現(xiàn)其價(jià)值追求，還要盡可能符合時(shí)代精神，具備一定的指導(dǎo)意義，最終形成較高的公共素養(yǎng)和行政倫理素質(zhì)。

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