李旭琴

摘要：隨著傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，官僚體制下的“獨(dú)白式”體制的逐漸解體，話語壟斷權(quán)的打破，建立在民主參與取向、責(zé)任取向、正義取向、回應(yīng)取向和倫理取向基礎(chǔ)上的公共治理價(jià)值體系初步形成，開始走向“對話式”體制。在治理主體和治理對象的“互主體性”關(guān)系中踐行公共治理價(jià)值體系，是實(shí)現(xiàn)行政哲學(xué)由獨(dú)白走向?qū)υ挼谋厝宦窂脚c選擇。

關(guān)鍵詞：獨(dú)白；對話；公共治理；價(jià)值體系

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）06-0055-04

一、從獨(dú)白走向?qū)υ挘簭膫鹘y(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共治理轉(zhuǎn)型的哲學(xué)追求

傳統(tǒng)理論自然科學(xué)的方法主張排除人的參與，以追求所謂純粹的客觀真理。但是社會不是什么純粹的客體，而是人生活于其中的世界，它不僅包含人的認(rèn)識，而且包含人的情感和意志等，這不是自然規(guī)律能夠完全給予解釋的。因此，從哲學(xué)角度探討如何發(fā)揮人的主體性問題以及如何展示人的理性普遍性問題成為一個(gè)議題。哈貝馬斯把過去西方傳統(tǒng)哲學(xué)對“主體性”的強(qiáng)調(diào)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為對“互主體性”的強(qiáng)調(diào)，并以此維護(hù)人的主體性和理性的普遍性。他不同意康德關(guān)于道德律的說法——每個(gè)人都可以把自己確定其為普遍的道德律加在別人頭上，這樣的道德律是獨(dú)白式建立起來的，他認(rèn)為“道德行為是人與人之間、主體與主體之間的相互交往，只有通過他們之間的交往、交談、對話，才能達(dá)成共識，達(dá)成具有普遍性的道德律”[1]。哈貝馬斯的對話式也是區(qū)別于傳統(tǒng)儒家獨(dú)白式與西方傳統(tǒng)獨(dú)白式的。傳統(tǒng)儒家都把封建道德律看成是無需經(jīng)過主體間的任何交談、對話即可確定的，這些道德完全是“天”或圣人之“心”的獨(dú)白的產(chǎn)物，而究其根源，則不過是封建統(tǒng)治者“天子”的獨(dú)白的產(chǎn)物。而哈貝馬斯認(rèn)為的道德律是通過主體間的對話方式建立起來的，其交談倫理學(xué)的實(shí)踐理性是對話式的，是個(gè)人與個(gè)人之間、主體與主體之間通過交談，共同訴諸理性，以達(dá)到共識。

傳統(tǒng)公共行政的官僚組織制體系，遵循嚴(yán)格的效率取向，注重法律與程序，處于該組織權(quán)力之下的管理機(jī)構(gòu)和工作人員，他們的任命以及職能的行使都嚴(yán)格地服從非人格化的取向，是一種“獨(dú)白式”的統(tǒng)治方式，認(rèn)為行政道德律是無需主體之間任何交談和對話即可確定的。按照韋伯的觀點(diǎn)，對一個(gè)現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的社會而言，只有選擇以形式合理性為取向、講究效率與功利的官僚制，才能有秩序地配置社會資源，為社會的全面運(yùn)行提供最佳轉(zhuǎn)軸。在制度和程序的枷鎖內(nèi)，傳統(tǒng)公共行政的技術(shù)理性壓制著價(jià)值理性，話語權(quán)被壟斷，在這種缺乏對話的獨(dú)白體制下，顯示出管理主義嚴(yán)重的弊?。菏紫龋谛姓到y(tǒng)內(nèi)部表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一方面官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部在縱向關(guān)系上缺乏“對話”，依賴等級結(jié)構(gòu)在組織內(nèi)部層層授權(quán)，上級對下級進(jìn)行監(jiān)督和管理，下級只能對上級負(fù)責(zé)，而上下級獲得的信息又是不對稱的，造成官僚機(jī)構(gòu)縱向等級間的獨(dú)裁；另一方面，在橫向關(guān)系上缺乏“對話”，由于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和分工，但是協(xié)調(diào)不夠，這種“鴿籠”式的分工造成部門之間“壁壘森嚴(yán)”，難以溝通。這樣，整個(gè)行政系統(tǒng)在縱向結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)金字塔式結(jié)構(gòu)，而在橫向上是缺乏聯(lián)系的橫向結(jié)構(gòu)的“鴿籠”式結(jié)構(gòu)，部門職能重疊只能在金字塔的頂端相遇，使解決問題缺乏總體的思維和方法[2]。其次，知識和專業(yè)技術(shù)的“精英”統(tǒng)治也導(dǎo)致了民主政治的危機(jī)，在他們壟斷的領(lǐng)域內(nèi)維持并擴(kuò)張自己的行政地位和權(quán)力，形成獨(dú)立的權(quán)力群體，不顧及社會大眾的呼聲，濫用權(quán)力，成為民主進(jìn)程的阻礙。因此，傳統(tǒng)官僚“獨(dú)白”式管理無法適應(yīng)變化迅速、信息豐富、知識密集的當(dāng)代社會發(fā)展的需要，如果不進(jìn)行改革和制度創(chuàng)新，那么難逃被唾棄的命運(yùn)。

隨著以信息為基礎(chǔ)的新文明在社會中的擴(kuò)張與滲透，改變了原有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行方式，世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化都出現(xiàn)了新的變化：社會利益和價(jià)值多元化，政治層次范圍不斷被擴(kuò)大，公民社會發(fā)育壯大，社會諸要素也開始多元化，官僚制的信息壟斷逐步被打破?！皩W(xué)者們希望為公共行政的研究和實(shí)踐建立一些可替代的方法，這些方法更加注重價(jià)值（而不只是關(guān)注現(xiàn)實(shí)），更加關(guān)注主觀的人類意義（而不只是關(guān)注客觀的行為），并且更加關(guān)注現(xiàn)實(shí)人們之間的關(guān)系所蘊(yùn)含的各種情感?！盵3]38一種以群策群力，賦予金字塔下層和塔外人士參與決策的治理方式應(yīng)運(yùn)而生。建立在系統(tǒng)內(nèi)外“對話”基礎(chǔ)上的公共治理價(jià)值體系在此時(shí)凸顯出重要的時(shí)代意蘊(yùn)，公民的話語權(quán)開始被尊重，“我們在后現(xiàn)代世界中相互依賴，所以治理必然會越來越以相關(guān)各方——包括公民和行政官員——之間開誠布公的對話為基礎(chǔ)。”[3]38

二、“對話”在公共治理價(jià)值體系中的哲學(xué)意蘊(yùn)

公共治理的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。公共治理的價(jià)值體系中的“對話”的哲學(xué)意蘊(yùn)體現(xiàn)在民主參與、責(zé)任、正義、回應(yīng)、合法性取向之中。

（一） 公共治理的民主參與取向中的“對話”

建立在馬克斯·韋伯官僚（科層） 制基礎(chǔ)上的公共行政制度與民主治理之間有著依存與對立的關(guān)系，為了保證全體公民的民主權(quán)利，需要有強(qiáng)勢的官僚（科層） 制集中管理；但另一方面，官僚制強(qiáng)勢又通過把個(gè)人置于組織之下而創(chuàng)造了不平等。官僚體制對于公共治理雖說無法拋棄，但是過分的官僚制又妨礙民主，所以公共治理的價(jià)值觀更加追求民主。公共組織的治理過程并非公共組織（特別是政府） 單方面行使權(quán)力的過程，而是公共組織與公民互動的過程。公民社會是一切權(quán)力的源泉，公共參與是善治的體現(xiàn)。在公共治理過程中參與取向最能體現(xiàn)治理的互主體性。作為公共治理者，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化有其存在的內(nèi)在動力，這就使公共治理中民眾的參與成為必要。參與是人的能動性的充分體現(xiàn)，通過對公共事務(wù)的參與，人的自主意識、競爭意識、效率意識、公平意識、權(quán)利意識、民主與法制意識、開拓進(jìn)取意識得到充分的展現(xiàn)。在公共事務(wù)中讓人自由地參與，就是實(shí)現(xiàn)主體間相互對話一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是打破話語壟斷權(quán)的途徑。

（二） 公共治理的責(zé)任取向中的“對話”

在傳統(tǒng)的官僚制模式運(yùn)作中，政府行為的結(jié)果是不重要的，傳統(tǒng)的公共行政需要明確區(qū)分下達(dá)命令者及執(zhí)行命令者，負(fù)責(zé)任的是下達(dá)命令者，而執(zhí)行命令者不負(fù)責(zé)。這種模式使大多數(shù)執(zhí)行公務(wù)的工作人員不是對公眾負(fù)責(zé)，而是對上級（下達(dá)命令者） 負(fù)責(zé)。公共治理者的權(quán)力來源于人民，失去了人民群眾的支持，公共治理主體也就失去了存在的理由，公共治理主體應(yīng)對人民群眾負(fù)起與其權(quán)力相對應(yīng)的公共治理責(zé)任。把最廣大人民群眾作為最高價(jià)值主體取向，必然要求公共治理的主體在實(shí)施公共事務(wù)管理的過程中，對人民負(fù)責(zé)，對每一個(gè)單個(gè)的個(gè)體負(fù)責(zé)，能以人為本，才能實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，才能尊重每一個(gè)個(gè)體的人的利益。

（三） 公共治理的正義取向中的“對話”

社會正義是當(dāng)代民主政治的核心觀念，公共組織是社會正義的依靠，追求社會正義是公共治理主體的天職。人類最理想的狀態(tài)就是自由發(fā)展的狀態(tài)，“人們在社會生活狀態(tài)中的非正義行為和暴力行為產(chǎn)生了對于政權(quán)的要求”、“政權(quán)本來應(yīng)該制止非正義的行為，但是它卻給非正義行為提供了新的機(jī)會和誘因?！盵4]公共治理主體的行為本來應(yīng)該為社會提供更多的公共產(chǎn)品，制止非正義行為的發(fā)生，但是一旦公共治理主體失去了為人的全面發(fā)展的最高目標(biāo)，就會追求形式上的“正義”。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為本來是為了提供良好的公共產(chǎn)品，但是如果出現(xiàn)政府與民爭利，把人的全面發(fā)展置之腦后，追求政府自身的利益，片面實(shí)現(xiàn)某一部分人的利益，特別是利益集團(tuán)的利益，對于一部分人或者某一行業(yè)（如政府壟斷性公共企業(yè)） 來說的確是“正義”的，但是對于每一個(gè)個(gè)體的“人”來說，這是政府的非正義行為。因此，公共治理的正義取向必須服從于治理主體與對象之間的平等對話、實(shí)施正義的行為。

（四） 公共治理的回應(yīng)取向中的“對話”

政府回應(yīng)就是政府在公共管理過程中，對公眾的需求和提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程。公共治理中的回應(yīng)在某種意義上是責(zé)任性的延伸，是指公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求做出及時(shí)和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，不得無故拖延或者沒有下文。在與公民及時(shí)的對話中做出回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，回應(yīng)性越大，善治的程度就越高。

（五） 公共治理的合法性取向中的“對話”

在公共治理視野中，合法性“指的是社會秩序和權(quán)威被自覺遵守和服從的性質(zhì)和狀態(tài)”，“善治要求有關(guān)管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得最大限度的同意或者認(rèn)可?！盵5]傳統(tǒng)行政把人當(dāng)作了管理的對象，只注重權(quán)威對公民的剛性制約作用而忽視了人內(nèi)心對權(quán)威的服從程度；現(xiàn)代公共治理把為人服務(wù)當(dāng)作公共治理的目標(biāo)，在治理的過程中與公民商榷對話。公共治理具有合法性取向，這就標(biāo)志著公共治理是為人服務(wù)的，取得的增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認(rèn)同感，因此，“對話”在公共治理中就顯得尤為重要。

三、在公共治理實(shí)踐中追求“互主體性”的對話

（一） 在公共治理民主參與取向?qū)嵺`中實(shí)現(xiàn)對話

1. 充分發(fā)展社會主義民主政治，從以法管理到依法管理轉(zhuǎn)變。隨著民主政治的推進(jìn)，對話得到了有力的政治支撐，公共治理的民主模式才得以建立。官僚制的基礎(chǔ)是強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力和話語的壟斷權(quán)，官僚強(qiáng)勢把個(gè)人置于組織之下而阻礙了對話的實(shí)現(xiàn)。官僚制更喜歡采用以法管理方式來推進(jìn)公共事務(wù)管理，以法管理的核心是把法律作為工具，用法律來治理公民，公民成了法治的對象，管理者反而不受法律的制約。這是與現(xiàn)行依法行政、依法管理背道而馳的。依法管理是法治社會的產(chǎn)物，依法管理要求公共治理主體和公共治理的對象，都受法律的制約，其核心內(nèi)容是公共治理主體必須受法律制約。追求互主體性的對話，必須將公共治理主體的強(qiáng)勢置于公民的權(quán)利之下，把公共權(quán)力限制在最小的范圍之內(nèi)。

2. 讓低層員工盡可能參與到社會公共事務(wù)管理中來。在官僚層級的公共治理機(jī)構(gòu)中，低層員工有著巨大的能源和才能被壓抑而沒有充分發(fā)揮出來，低層員工在公共事務(wù)管理中與公共治理對象聯(lián)系最為緊密，最能了解民情，他們掌握了公共治理決策所必需的信息，因此，他們對公共治理的目標(biāo)——如何實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，最有發(fā)言權(quán)。低層員工參與公共事務(wù)管理，一方面可以將整個(gè)社會的全面發(fā)展的需要提供給高層管理者，以便于公共事務(wù)決策；另一方面，讓處于官僚制寶塔底部最廣大的基層管理者參與到公共事務(wù)決策過程中，既有利于發(fā)揮基層員工的積極性、創(chuàng)造性和政策執(zhí)行的自覺性，又有利于公共治理中這一部分人的全面發(fā)展。

3. 讓公民和社會組織參與到公共產(chǎn)品的供給中來。未來的公共部門在結(jié)構(gòu)和程序上將有別于現(xiàn)有的公共體系。有更多的服務(wù)將會以合同形式轉(zhuǎn)包出去；公共產(chǎn)品的價(jià)格將更為明確；國家不再是供應(yīng)者，而是使個(gè)人能更充分地滿足自身偏好的推動者。公共組織（尤其是政府） 在提供公共產(chǎn)品時(shí)往往成本高而效率低，且排斥公共產(chǎn)品提供的市場競爭。政府在排斥市場競爭保護(hù)少數(shù)壟斷行業(yè)時(shí)，社會的公平和正義在很大程度上難以伸張。作為市場主體的公民和社會組織的競爭權(quán)被排斥，助長了公共企業(yè)謀取自利，同時(shí)也排斥了公民和社會組織正常發(fā)展的要求，甚至出現(xiàn)強(qiáng)求公眾接受低質(zhì)價(jià)高服務(wù)的現(xiàn)象。改革這種現(xiàn)狀的措施就是讓公民和社會組織平等地參與到公共產(chǎn)品的供給中去，盡可能剝離政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品的職能，只有這樣政府才能僅充當(dāng)“掌舵者”，而不同時(shí)充當(dāng)“劃槳者”，才不會出現(xiàn)政府與民爭利現(xiàn)象。

（二） 在公共治理責(zé)任取向?qū)嵺`中實(shí)現(xiàn)對話公共治理主體（特別是政府） 行使公共權(quán)力的行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需要，都必須對公民承擔(dān)責(zé)任。

1. 政府一定要對“人”負(fù)責(zé)，包括對“少數(shù)人”負(fù)責(zé)。在社會事務(wù)中與大多數(shù)人不一致的“少數(shù)人”，尤其要得到關(guān)注。作為公共治理主體的政府一般來說能維護(hù)公共利益，特別是大多數(shù)人的利益或整體利益。尊重少數(shù)人的正當(dāng)利益是發(fā)展進(jìn)步的表現(xiàn)，當(dāng)公共治理活動將所有的人都平等地考慮進(jìn)去了，特別是處于弱勢地位的少數(shù)人也被考慮進(jìn)去了，政府也對他們負(fù)責(zé)了，那就標(biāo)志著我們的政治文明又上了一個(gè)臺階。

2. 完善公共治理責(zé)任追究制度。公共治理的公共權(quán)力來自人民主權(quán)的讓渡，公共權(quán)力的行使向人民負(fù)責(zé)是這一主權(quán)原則的內(nèi)在要求。公共治理主體必須做到對管理組織內(nèi)部各層級、各部門、各職位之間進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任關(guān)系落實(shí)，讓人民能清楚地認(rèn)識公共治理主體責(zé)任的落實(shí)情況，便于人民追究公共事務(wù)管理不負(fù)責(zé)任者。人的全面發(fā)展不是公共治理者的賜予，而是社會發(fā)展的必然，人民對于自身的全面發(fā)展應(yīng)該擁有決定權(quán)，要擁有這種決定權(quán)，就必須做到真正當(dāng)家作主，而當(dāng)家作主的重要表現(xiàn)就是能對不負(fù)責(zé)任者追究責(zé)任。完善公共治理追究制度，就是人的全面發(fā)展的體現(xiàn)。

（三） 在公共治理正義取向?qū)嵺`中實(shí)現(xiàn)對話政府不是萬能的，政府干預(yù)也不是萬能的，政府干預(yù)也不是克服市場失靈的唯一手段，公共治理行為的不適當(dāng)或不適度都會影響人的全面發(fā)展。

1. 克制公共治理主體做“好事”的沖動。政府作為公共事務(wù)的主要管理者并非總能把事情做好，政府做“好事”的沖動往往達(dá)不到正義的結(jié)果，因此政府在做“好事”之前，需要慎重考慮其行為是否為唯一選擇。在國家與社會之間，常常存在能比政府更好地提供公共產(chǎn)品的組織——社會中介組織。隨著公民社會的興起，社會中介組織的成長成為社會發(fā)展的必然。“社會中介組織扮演著緩沖社會矛盾、提供社會服務(wù)和成功機(jī)會的重要角色。同時(shí)，隨著公民政治參與主體意識的增強(qiáng)，民主權(quán)利的維護(hù)也需要適當(dāng)?shù)谋?/p>

達(dá)途徑，社會中介組織即是理想的對象?！盵6]作為弱者的“個(gè)人”，相對行使公共權(quán)力的政府來說，更愿意接受自己所委托的社會中介組織的管理，這樣也就能更好地體現(xiàn)人民主權(quán)原則。隨著社會中介組織的發(fā)展，人民群眾對社會公共事務(wù)參與的積極性也會提高，人的積極性創(chuàng)造性也會得到充分發(fā)展，個(gè)人的需要就能達(dá)到充分的滿足，也就能更好地實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。

2. 在公共治理實(shí)踐中不斷推進(jìn)制度變遷。人類需要設(shè)計(jì)制度對付不確定性和災(zāi)難發(fā)生的可能性，這是人安全和發(fā)展的基本需求。但是，一旦制度形成之后，經(jīng)過不斷沉淀，舊有制度又可能阻礙人的發(fā)展，這就需要在公共治理中不斷推進(jìn)制度變遷。政治、經(jīng)濟(jì)和社會的制度變遷是需要成本的，個(gè)人總免不了會搭便車，支付制度變遷成本的往往是公共治理主體。推進(jìn)制度變遷，是公共治理社會正義的具體表現(xiàn)。另一方面，由公共治理主體推動制度變遷往往成本最低，因而最能體現(xiàn)社會正義。新的制度一旦形成就成為了公共物品，人人都可自由地享有。由公共治理者不斷提供優(yōu)化了的制度，這是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必要條件。

（四） 在公共治理回應(yīng)取向?qū)嵺`中實(shí)現(xiàn)對話

首先，完善市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制，為政治體制的有效變革提供動力和前提條件，整個(gè)社會結(jié)構(gòu)的走向才可能沿著弱政府、強(qiáng)社會的優(yōu)化模式前進(jìn)，這樣才能促進(jìn)國家和社會、政府和公眾的兩元分化的社會結(jié)構(gòu)日漸形成和完善，讓相對于公眾而言依然具有相當(dāng)強(qiáng)大的權(quán)威性和支配性的政府在日益強(qiáng)大的市民社會力量的制約下，不能不對公眾的價(jià)值給予更多的關(guān)注、尊重、理解和回應(yīng)。其次，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)為提高公眾素質(zhì)，增強(qiáng)政府回應(yīng)提供夯實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。再次，市場經(jīng)濟(jì)在作為一種經(jīng)濟(jì)模式運(yùn)行的同時(shí)，它也作為一種文化模式在運(yùn)行，市場經(jīng)濟(jì)高揚(yáng)自由、平等、競爭等社會普遍認(rèn)同的現(xiàn)代價(jià)值觀念并深入人心，對傳統(tǒng)的“官本位”文化、臣民文化、依附人格形成強(qiáng)有力的沖擊，使廣大民眾由臣民心態(tài)向以獨(dú)立人格為基礎(chǔ)的公民心態(tài)轉(zhuǎn)化，公眾的獨(dú)立意識逐漸增強(qiáng)。

（五） 在公共治理合法性取向?qū)嵺`中實(shí)現(xiàn)對話

首先，中國公共治理已經(jīng)邁進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中，在全球公民社會的歷史大潮中，它將以此獲得合法性的歷史根據(jù)；其次，中國現(xiàn)代化進(jìn)程的特殊性，決定了中國政府既具有后發(fā)優(yōu)勢，同時(shí)也面臨諸多擠壓（既有改革任務(wù)的挑戰(zhàn)，又有利益集團(tuán)的保守性壓力，既有國內(nèi)一國兩制的競爭，又有國際上先進(jìn)生活方式的比拼），這意味著中國政府要想說服公眾，需要極高的說服能力；最后，中國市場經(jīng)濟(jì)的崛起所引發(fā)的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，直接挑戰(zhàn)政府的權(quán)威和傳統(tǒng)地位，這意味著政府要獲得新的合法性資源，就必須把民意資源納入改進(jìn)的視野，當(dāng)然，這一改進(jìn)由于特殊的國情具有超乎人們想象的難度，但總的趨勢是無法回避的。