范鐵軍

內(nèi)容提要:行政復(fù)議與行政訴訟是現(xiàn)代行政體制下,對行政相對人的兩種最主要的救濟(jì)途徑。這兩種救濟(jì)程序既并行不悖又相互銜接,相輔相成,缺一不可。然而行政訴訟與行政復(fù)議在受案范圍方面存在著很大的差異。本文將重點(diǎn)分析行政訴訟與行政復(fù)議在受案范圍方面的區(qū)別和聯(lián)系。

關(guān)鍵詞:行政訴訟 行政復(fù)議 受案范圍 區(qū)別 聯(lián)系

中圖分類號:D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1005-5312(2009)20

行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政案件的范圍,即法定的、由法院受理并審判的一定范圍內(nèi)行政案件的權(quán)限。行政訴訟的受案范圍,對不同的訴訟主體有著不同的意義。對于審判主體人民法院而言,行政訴訟的受案范圍意味著人民法院的“審判權(quán)限范圍”;對于公民、法人或者其他組織而言,則可稱為“可起訴范圍”;對于行政主體而言,則是“受審查范圍”。人民法院受理《行政訴訟法》和其他法律、法規(guī)規(guī)定的行政案件,對法律或法規(guī)沒有規(guī)定屬于受案范圍的行政案件,人民法院不予受理。

受案范圍是行政訴訟中的一個(gè)重要問題,但《行政訴訟法》僅在第十一條、第十二條作了比較概括的規(guī)定。因此,在審判實(shí)踐中,受案范圍方面的問題出現(xiàn)得比較多,而且,行政案件少立案、少起訴的癥結(jié)很大程度在于沒有好好把握受案范圍,對其認(rèn)識不足。2000年3月10日,最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》進(jìn)一步明確了行政訴訟的受案范圍,具體如下:行政處罰行為、行政強(qiáng)制措施行為、侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)行為、不予許可行為、侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他具體行政行為、不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)行為、沒有依法發(fā)給撫恤金行為、違法要求履行義務(wù)行為。

行政復(fù)議的受案范圍有:認(rèn)為符合法定條件,申請司法行政機(jī)關(guān)辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù),司法行政機(jī)關(guān)拒絕辦理或者在法定期限內(nèi)沒有依法辦理;對司法行政機(jī)關(guān)作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的;認(rèn)為符合法定條件,申請司法行政機(jī)關(guān)辦理審批、審核、公告、登記的有關(guān)事項(xiàng),司法行政機(jī)關(guān)不予上報(bào)申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內(nèi)沒有依法辦理的;認(rèn)為符合法定條件,申請司法行政機(jī)關(guān)注冊執(zhí)業(yè)證,司法行政機(jī)關(guān)未出示書面通知說明理由,注冊執(zhí)業(yè)證期滿六個(gè)月內(nèi)不予注冊的;認(rèn)為符合條件,申請司法行政機(jī)關(guān)參加資格考試,司法行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的;認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)違法收費(fèi)或者違法要求履行義務(wù)的;對司法行政機(jī)關(guān)作出的撤銷、變更或者維護(hù)公證機(jī)構(gòu)關(guān)于公證書的決定不服的;對司法行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于行政賠償、刑事賠償決定不服的;認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)作出的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。

不過,兩者也有沖突之處,沖突淵于兩種制度的性質(zhì)和監(jiān)督不同。行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)、自我約束機(jī)制。一般來講,上級行政機(jī)關(guān)有權(quán)審查下級機(jī)關(guān)的一切行為,包括具體行政行為和抽象行政行為,而且既可以審查其合法性,也可以審查其合理性。而行政訴訟,由于受行政權(quán)和司法權(quán)界限的制約,其對行政行為的審查必然限于一定范圍之內(nèi),而且要小于行政復(fù)議的范圍,從而產(chǎn)生二者在受案范圍上的沖突和差異。

首先,《行政復(fù)議法》第6條列舉了11項(xiàng)可申請復(fù)議的事項(xiàng),比本包含了所有侵犯相對人合法權(quán)益的具體行政行為,遠(yuǎn)超出了行政訴訟的受案范圍。問題在于《行政訴訟法》中沒有明確列舉的而可以申請復(fù)議的事項(xiàng)能否提起行政訴訟?

筆者認(rèn)為主要有三方面:其一是有關(guān)行政許可及行政審批、行政登記的相關(guān)事項(xiàng),《行政訴訟法》中僅概括為對沒有依法頒發(fā)許可證或執(zhí)照的可以提起訴訟,我的理解是《行政復(fù)議法》把這一點(diǎn)具體化了,應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍。其二是行政機(jī)關(guān)作出的確權(quán)案件,《行政復(fù)議法》作了列舉,這類案件,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》的規(guī)定,屬于行政訴訟的受案范圍。其三是《行政復(fù)議法》列舉的有關(guān)侵犯受教育權(quán)、獲得社會保障權(quán)等申請復(fù)議,這在《行政訴訟法》中沒有提到。不過這些案件同樣是由具體行政行為引起的,符合《行政訴訟法》第2條的規(guī)定,也是可以提起行政訴訟的。

此外,《行政復(fù)議法》第7條對行政復(fù)議機(jī)關(guān)能審查的抽象行政行為作了列舉,而人民法院對這些行為無權(quán)受理,這就在行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍上失去了銜接。其次,終局裁決行為的增多,使更多的行政行為不受司法審查的監(jiān)督,削弱了司法監(jiān)督的力度,縮小了司法監(jiān)督的范圍。在對行政行為的監(jiān)督上,行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍方面出現(xiàn)了斷層。

最后,關(guān)于行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的處理行為。《行政復(fù)議法》第8條第2款規(guī)定:“不服行政機(jī)關(guān)對民事案件作出的調(diào)解或其他處理,依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟?！薄缎姓V訟法》中沒對行政處理作出規(guī)定,《若干解釋》第1條第2款第3項(xiàng)規(guī)定:“調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。而行政機(jī)關(guān)又有職責(zé)對某些民事糾紛作出處理。

行政機(jī)關(guān)在處理民事糾紛時(shí)主要采取:行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決,前兩種很明顯不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍,而行政裁決行為,很顯然是不能再申請復(fù)議,可提起訴訟,但訴訟的性質(zhì)又是不確定的,在行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍上又產(chǎn)生了沖突,這些沖突都有待國家立法及司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步解決和釋明。

總之行政訴訟與行政復(fù)議作為兩種現(xiàn)代行政體制下的救濟(jì)途徑,兩者在很多方面既有聯(lián)系又有區(qū)別,兩者相輔相成,缺一不可,只是兩者之間的沖突還有待國家立法進(jìn)一步解決。