[摘 要] 隨著中國高教大眾化階段的到來,教育中介組織應(yīng)運(yùn)而生。它承擔(dān)著高校與政府、市場、社會及校際關(guān)系的協(xié)調(diào)和溝通任務(wù),發(fā)揮評估、咨詢、公證、監(jiān)督和質(zhì)量保障等作用。高教大眾化發(fā)展階段的教育中介組織應(yīng)該具有獨立性、中介性、多元性、自律性、專業(yè)性等時代特征,應(yīng)該從立法、職能轉(zhuǎn)變、環(huán)境優(yōu)化、內(nèi)涵和制度建設(shè)五個方面保障和促進(jìn)教育中介組織的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 高等教育;大眾化;教育中介組織;時代特征;發(fā)展策略

[中圖分類號]G640

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號] 1673-5595(2009)06-0105-(04)

近年來,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中對建立健全中介組織的呼聲很高。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為:“中國的中介組織不但數(shù)量不足,而且由于它們通常不是在自由競爭的環(huán)境下成長,而是作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)展起來的,因而它們在專業(yè)技能和職業(yè)操守方面都存在不少缺陷”。[1]與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的中介組織相比,教育中介組織則隨著近年來中國高教大眾化的到來而逐漸發(fā)展和興盛起來,總體上來說,教育中介組織在中國尚屬新生事物。本文將在對教育中介組織內(nèi)涵考察的基礎(chǔ)上,對高教大眾化階段教育中介組織的時代特征和發(fā)展策略進(jìn)行探討。

一、教育中介組織的內(nèi)涵考察

教育中介組織最早產(chǎn)生于美國,20世紀(jì)初,專業(yè)性較強(qiáng)的教育中介機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn),其主要作用是對高等教育進(jìn)行評估和排行,到20世紀(jì)80年代,教育中介組織進(jìn)入快速發(fā)展和改革時期。教育中介組織在西方被稱為“中介團(tuán)體”(Intermediary Body)、“緩沖組織”(Buffer Organization)或“減壓閥”,其主要目的是緩解政府、市場和高校的矛盾。

伯頓?克拉克1983年在《高等教育系統(tǒng)》中就從高等教育系統(tǒng)與國家、市場和學(xué)術(shù)權(quán)威整合的角度,論述了介于國家和高校之間的“緩沖組織”的作用。他指出:“一個國家的高教系統(tǒng)可以主要由學(xué)術(shù)權(quán)威擔(dān)任協(xié)調(diào),不管協(xié)調(diào)的好壞,而不是通過國家官僚的命令或市場型的相互作用”。[2]156這種學(xué)術(shù)權(quán)威的協(xié)調(diào)既可以通過教授(在講座制的高教系統(tǒng)中)來完成,也可以通過被伯頓?克拉克稱為“buffer organizations”的緩沖組織來實現(xiàn)。他認(rèn)為:“20世紀(jì)高等教育最重要的發(fā)明是它的組織形式,即通過中介組織來緩和中央集權(quán)控制的主要結(jié)構(gòu)本身”。[2]305

1992年,政治學(xué)家羅伯特?伯達(dá)哈(Robert Berdahl)在《高等教育政策》(Higher Education Policy)第5卷第3期的編輯語中,談到有關(guān)中介組織叫法不統(tǒng)一的問題。在當(dāng)期刊物中,絕大部分的中介組織都用“buffer”或“buffer organization”,但也有人用“intermediary bodies”代稱“buffer”。這種提法的理由是,“buffer”只是帶有緩沖器的意思,所指的組織多為位于大學(xué)和政府之間的組織,但是中介組織(internrediary bodies)范圍應(yīng)該比buffer更廣,包括的組織不僅僅限于起緩沖作用的組織。

本世紀(jì)90年代以來,伊爾?卡瓦斯運(yùn)用政治學(xué)的理論,從政府與學(xué)校間雙向作用的角度對中介組織進(jìn)行界定:“一般來說,中介組織可以描述為一個正式建立起來的團(tuán)體,它的建立主要是加強(qiáng)政府部門與獨立的(或半獨立的)組織的聯(lián)系以完成一種特殊的公共目的。”根據(jù)這種定義,教育中介組織既可以代表學(xué)校向政府施加壓力,從而影響政府的政策;又可以擔(dān)負(fù)執(zhí)行政府決策的責(zé)任,幫助學(xué)校完成政府下達(dá)的任務(wù)。[3]

在中國,1995年以后教育界開始對這類組織進(jìn)行介紹和研究。但直到2000年以后,專門研究教育中介組織的文章才開始逐漸增多。從中國知網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)來看,截至2009年5月,關(guān)于教育中介組織的學(xué)術(shù)論文和學(xué)位論文尚不足百篇。從研究文獻(xiàn)來看,國內(nèi)相關(guān)研究對于這類組織的叫法也各有不同,有“緩沖器組織”、“教育中介組織”和“教育社會中介組織”等等。前兩種提法是對buffer和intermediary bodies的直接翻譯,而后一種則是參照了中國已有的其他社會中介組織的概念應(yīng)用于教育領(lǐng)域而衍生的概念術(shù)語。直至目前,也還沒有形成一個統(tǒng)一的概念界定。

通過以上論述,可以嘗試性地給教育中介組織下一個描述性的定義:從宏觀的角度來說,它是社會中介組織的一種,它既不是政府機(jī)構(gòu),不是政府的附屬物,也不是學(xué)校的代言人,更不是政府與學(xué)校之間的一個行政管理層次,它獨立于政府和企業(yè)之外,其活動既不屬于政府行為,也不是個人行為,而是介于兩者之間,政府不能隨意干涉教育中介組織的日常活動。從微觀的角度來說,教育中介組織可以界定為按照一定的法律、法規(guī)、規(guī)章,遵循獨立、公開、公平、公正的原則,介于學(xué)校與政府、企業(yè)、社會團(tuán)體及個人之間,通過運(yùn)用專門的知識和智力勞動在教育活動中發(fā)揮咨詢、協(xié)調(diào)、溝通、公證、監(jiān)督和評估功能,并直接或間接參與政府和學(xué)校教育決策和其他各級各類教育活動的中介性機(jī)構(gòu)。

二、教育中介組織的時代特征

在高教大眾化背景下,教育中介組織承擔(dān)著協(xié)調(diào)和溝通高校與政府、市場、社會以及校際之間的關(guān)系,發(fā)揮評估、咨詢、公證、監(jiān)督、質(zhì)量保障等功能。無論是“官辦”還是“民辦”的教育中介組織,也不論其經(jīng)費(fèi)來源如何,都應(yīng)該具有一般共性,體現(xiàn)時代的要求。高教大眾化階段教育中介組織應(yīng)該體現(xiàn)以下幾方面時代特征:

(一)教育中介組織的獨立性

教育中介組織的獨立性,是指不依附于任何單位和組織,接受委托或獨立開展管理、評價、溝通、監(jiān)督、公證等工作,同時具有獨立的法律地位、經(jīng)濟(jì)地位,可獨立決策。對于教育中介組織而言,既可以是社會團(tuán)體或個人發(fā)起創(chuàng)建的,也可以是高校聯(lián)合發(fā)起的,還可以是政府發(fā)起創(chuàng)建的。

在高教大眾化階段,相對于精英教育,大眾化教育具有入學(xué)起點低、辦學(xué)規(guī)模大等特點,如何確保教育質(zhì)量是大眾化階段高等教育面臨的重要課題,必須加強(qiáng)對高等學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的評估,發(fā)揮教育中介組織的評估功能是世界發(fā)達(dá)國家高等教育發(fā)展的一般特征。要確保教育中介組織功能的發(fā)揮,必須確保其獨立性,即是說,它既不隸屬于政府部門,也不屬于某個社會團(tuán)體或個人,也不操縱于某個或某幾個高校手中。獨立性是中介組織存在的前提,也是判斷一個組織是否為中介組織的主要標(biāo)準(zhǔn)。

(二)教育中介組織的中介性

中介性是一切中介組織所共有的基本特征。教育中介組織也不例外。從一般意義上講,中介性就是某一個人或事物或組織在兩個或兩個以上人或事物或組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所起的作用。判斷某個組織是否是教育中介組織的首要標(biāo)準(zhǔn)是看它的活動的“中介性”,看它是否介于教育機(jī)構(gòu)與其他社會主體之間。

中介性決定了教育中介組織所處位置和生存空間。在高教大眾化階段,對于教育中介組織而言,其活動不應(yīng)僅僅限于學(xué)校與政府之間的緩沖作用,而應(yīng)體現(xiàn)在教育機(jī)構(gòu)和與其發(fā)生關(guān)系的其他參與主體之間的活動中起溝通、協(xié)調(diào)、提供專業(yè)化服務(wù)等方面的作用。同時,這種中介活動不只限于本國的教育機(jī)構(gòu)與本國的社會主體之間發(fā)生,也可以是與國外的高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系。

(三)教育中介組織的多元性

在人們的傳統(tǒng)觀念中,教育是公益性事業(yè),教育中介組織也應(yīng)該是非營利性組織。這種觀點非常具有代表性?！坝捎诟叩冉逃且环N準(zhǔn)公共產(chǎn)品,教育中介組織雖然是一種有償服務(wù),但不能以追求經(jīng)濟(jì)效益為主,而應(yīng)以追求社會效益為目標(biāo)?！盵4]

但在高教大眾化階段,教育中介組織的內(nèi)涵和業(yè)務(wù)范圍得到進(jìn)一步拓展,一般包括評估中介、撥款中介、咨詢中介、人才信息交流中介、后勤服務(wù)中介等。其中咨詢和人才信息交流中介機(jī)構(gòu)很多都是營利性組織,例如留學(xué)中介機(jī)構(gòu)等,而且近年來在評估中介中也出現(xiàn)了一些營利性質(zhì)的機(jī)構(gòu),比如,云南省教育評估中心是在工商管理部門注冊的機(jī)構(gòu),接受物價部門、稅務(wù)部門的監(jiān)督。由此可見,教育中介組織的發(fā)展是多元化的,既有營利組織,也有非營利組織。

(四)教育中介組織的自律性

高教大眾化的到來給教育中介組織的興起和發(fā)展提供了廣闊的空間。近年來,教育中介組織得到了蓬勃發(fā)展,數(shù)量和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)教育中介組織的性質(zhì),它是依法建立、獨立運(yùn)作的機(jī)構(gòu),所連接的兩端不可隨意干涉其執(zhí)業(yè)行為,不聽命于任何一方,不受任何一方的控制,處于“中間人”和“裁判”的位置,但它必須以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩,不偏不倚、客觀公正,維護(hù)公平競爭的原則,因此,教育中介組織應(yīng)該是以自律為主的機(jī)構(gòu),在市場經(jīng)濟(jì)下通過自我約束,在法律許可的范圍內(nèi)自我控制、自我管理,對自己的行為負(fù)責(zé)。

(五)教育中介組織的專業(yè)性

學(xué)校本身就是專業(yè)性極強(qiáng)的、復(fù)雜的“小社會”,如果沒有相關(guān)的專業(yè)知識,根本無法介入到教育服務(wù)的領(lǐng)域之中,教育中介組織必須依靠其擁有的專業(yè)技術(shù)力量為各類社會主體提供專業(yè)化的服務(wù)。以中介性評估組織為例,它所進(jìn)行的主要是業(yè)務(wù)評估,因此它必須對高教大眾化的一般特征,以及高等教育發(fā)展各個階段和層面的理論和技術(shù)問題有著比較全面的把握,其從業(yè)人員必須具有較高的素質(zhì),應(yīng)該是某一領(lǐng)域和方面的專家或者至少是有一定研究或熟悉該領(lǐng)域的人員。

三、教育中介組織的發(fā)展策略

高教大眾化階段,中國高等教育處于從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵建設(shè)的轉(zhuǎn)型時期,在該時期矛盾與機(jī)遇并存,教育中介組織是化解高等教育發(fā)展過程中矛盾和沖突的重要力量,因此必須采取措施迅速理順教育中介組織與多方利益主體之間的關(guān)系,積極引導(dǎo)、加強(qiáng)監(jiān)督,使教育中介組織在健康的軌道上加快發(fā)展。具體應(yīng)采取以下五個方面策略:

(一)加強(qiáng)立法,為中介組織的發(fā)展提供法律保障

法律無疑是政府管理中介組織的最有效的手段,就目前中國各地立法情況來看,盡管部分地區(qū)已意識到要通過法律法規(guī)建設(shè)來規(guī)范中介機(jī)構(gòu)發(fā)展,紛紛出臺地方性中介機(jī)構(gòu)管理條例或管理規(guī)定,但專門就教育中介組織管理出臺專門法規(guī)的很少,更缺乏全國性的法律來規(guī)范各地混亂的教育中介市場。

就目前來看,在統(tǒng)一的中介組織法沒有出臺之前,可以針對不同類型的教育中介組織制定不同的規(guī)定,也可以對現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行修訂?？傊?這些規(guī)定都應(yīng)該在政府和各類教育中介組織之間進(jìn)行權(quán)力上的分工,明確授予各類教育中介組織的管理權(quán)力以及各自的業(yè)務(wù)范圍,保障其自治權(quán);規(guī)定政府和它們之間的相互作用及聯(lián)系,如政府享有對中介組織進(jìn)行登記、管理的權(quán)力,而中介組織則有接受政府依法管理的義務(wù)。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能,保證中介組織的真正獨立

沒有政府職能的改變,就沒有中介組織賴以生存發(fā)展的土壤。政府職能主要是為教育營造更適宜的社會政策支撐環(huán)境,并通過規(guī)劃、評估、撥款等對教育進(jìn)行宏觀調(diào)控;而教育中介組織在規(guī)劃、評估和撥款中能夠起到良好的“中間人”和“裁判員”的作用。為了達(dá)到這一目標(biāo),首先要加速使非獨立的教育中介組織脫離行政隸屬關(guān)系,逐步實現(xiàn)教育中介組織與其政府主管部門在人員、財務(wù)、業(yè)務(wù)和名稱等方面的脫鉤,實行法人代表負(fù)責(zé)制,成為一種真正獨立的自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的社會化服務(wù)組織。

另外,在教育中介組織中有必要引入和確立一套適合的產(chǎn)權(quán)制度模式,“通過明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系取消行政機(jī)關(guān)對于社會公共事務(wù)及資源分配的壟斷地位及其建立的經(jīng)濟(jì)和制度基礎(chǔ)”[5] 。合理的產(chǎn)權(quán)制度能夠清晰界定中介組織的產(chǎn)權(quán)地位和功能,從而在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上確保教育中介組織的獨立性。

(三)優(yōu)化生存環(huán)境,保障公平競爭

1.適當(dāng)調(diào)整法律規(guī)定,形成教育中介機(jī)構(gòu)競爭發(fā)展的局面

當(dāng)前有些法律規(guī)定不利于中介市場競爭局面的形成,有必要進(jìn)行修訂,從而營造良好的外部環(huán)境。比如在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條中有“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位,沒必要成立的”不予登記,實際操作時往往演變成“在同一行政區(qū)域內(nèi)業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位只允許成立一家”。民辦非企業(yè)單位是對自己行為負(fù)責(zé)的獨立法人主體,究竟“有無必要成立”的判斷權(quán)似乎應(yīng)該交還給民辦非企業(yè)單位自身。[6]

2.培育中介市場,推動教育中介機(jī)構(gòu)的市場競爭

政府應(yīng)主動、有意識地引導(dǎo)公辦學(xué)校開展社會評估和管理服務(wù),推動市場發(fā)育和中介機(jī)構(gòu)發(fā)展。為了提高教育中介機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)作能力,有必要通過建立平等競爭機(jī)制來推動其健康發(fā)展。如政府對擬委托給中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù),應(yīng)首先公開委托項目,并通過公開招投標(biāo)的方式?jīng)Q定委托給哪家機(jī)構(gòu),保證各中介機(jī)構(gòu)都有平等競爭的機(jī)會,同時也可借此推動中介機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。

(四)加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè),提高服務(wù)水平

1.培育專業(yè)人才,提高專業(yè)化水平

從事教育評價、咨詢和委托管理等為主的教育中介組織,對人才的專業(yè)性和各方面能力的要求較高,但在這方面專業(yè)化程度高又有實踐經(jīng)驗的專業(yè)人才非常少,尤其在委托管理方面,既有學(xué)校管理經(jīng)驗又有市場化運(yùn)作管理經(jīng)驗的專業(yè)管理人員更少,如果不加強(qiáng)對這方面人才的培養(yǎng)、培育,勢必會制約這類教育中介機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。

目前,中國教育中介機(jī)構(gòu)基本依靠政府的扶持生存。但從發(fā)展的角度看,隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,通過購買專業(yè)服務(wù)提高管理績效將日益成為政府管理的主要手段。因此,只有那些依靠自身專業(yè)化、高水平服務(wù)推動社會發(fā)展的專業(yè)機(jī)構(gòu)才真正有生存機(jī)會。

2.加強(qiáng)自身建設(shè),提高服務(wù)質(zhì)量

教育中介組織要想贏得社會和政府的認(rèn)可,必須具有過硬的專業(yè)技術(shù)水平,掌握全面的信息資源。首先,教育中介組織應(yīng)具有現(xiàn)代教育理念,有能力掌握和使用最先進(jìn)的、與信息化時代相適應(yīng)的技術(shù)和方法。積極借鑒相關(guān)學(xué)科方法,融合各類方法,形成自己獨特的研究方法。這是提高服務(wù)質(zhì)量和效率的技術(shù)保障。其次,隨著各項活動的廣泛開展,教育中介組織應(yīng)建立自己的各項數(shù)據(jù)庫,包括畢業(yè)生就業(yè)信息數(shù)據(jù)庫、社會用人單位的人才信息數(shù)據(jù)庫等。通過各種渠道收集信息建立數(shù)據(jù)庫,從而保證各項服務(wù)的效度和信度。

(五)加強(qiáng)制度建設(shè),保障健康發(fā)展

1.加強(qiáng)信用機(jī)制建設(shè),提高行業(yè)整體聲譽(yù)

為了提高教育中介組織的公允性和權(quán)威性,必須采取有效措施加強(qiáng)信用機(jī)制建設(shè)。第一,根據(jù)教育中介組織的經(jīng)營性質(zhì),將其納入不同的登記管理體制;第二,嚴(yán)格制定教育中介組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制;第三,完善教育中介組織從業(yè)人員資格審查制度;第四,建立中介組織信用檔案,對中介組織的信用狀況隨時加以記錄并公諸于眾;第五,切實加大失信懲戒力度,依法加強(qiáng)對中介組織的信用監(jiān)督,[7]從而凈化行業(yè)環(huán)境,提高教育中介行業(yè)的整體聲譽(yù)。

2.加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會建設(shè),完善監(jiān)督機(jī)制

教育中介組織發(fā)展不規(guī)范的一個重要原因,是由于政府的監(jiān)督存在著“缺位”和“越位”現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在兩方面:一方面,政府該管的沒有管好;另一方面,政府對不該管的又管得太多。所以,政府必須改變對教育中介組織的管理方式,由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。政府應(yīng)建立教育中介方面的專業(yè)協(xié)會,使協(xié)會起到政府與中介機(jī)構(gòu)以及中介機(jī)構(gòu)間信息溝通的橋梁作用,同時也應(yīng)將協(xié)會努力打造成為一個提升中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu),從而發(fā)揮行業(yè)協(xié)會對行業(yè)內(nèi)中介組織的管理和監(jiān)督功能。

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[責(zé)任編輯:夏暢蘭]