胡 建 黃信瑜

摘 要:在當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)逐步加深的背景下,金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融監(jiān)管有制度性需求,而減低機(jī)制性金融風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于以法治促進(jìn)金融體制和金融運(yùn)行機(jī)制的改革與完善。我國(guó)金融監(jiān)管法律制度還存在法律規(guī)則的供給機(jī)制混亂、供給理念滯后、制定主體多元且規(guī)則質(zhì)量差、效率不高等諸多缺陷。借鑒英美等金融發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),以及歐盟等區(qū)域性合作組織的成功實(shí)踐,按照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)所倡導(dǎo)的金融監(jiān)管理念,我們理應(yīng)從金融監(jiān)管法律的創(chuàng)制、具體處置措施的完善和金融監(jiān)管立法的國(guó)際化三個(gè)層面有所作為。

關(guān)鍵詞:金融危機(jī);金融監(jiān)管;法律規(guī)則

中圖分類(lèi)號(hào):DF962

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.06

一、法律之于金融監(jiān)管的制度價(jià)值與功能

(一)法律立于金融監(jiān)管的制度價(jià)值

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心,但同時(shí)也是高風(fēng)險(xiǎn)的公共性行業(yè)。金融體系具有天然的脆弱性,金融屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),金融風(fēng)險(xiǎn)的積累很容易引發(fā)金融危機(jī),進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)乃至社會(huì)危機(jī)。金融是否穩(wěn)定與安全是直接關(guān)系到一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活能否安定有序的大事。這是我們應(yīng)予以高度關(guān)注的重大戰(zhàn)略問(wèn)題,因此,在當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)逐步加深的背景下,從法律的制度層面加強(qiáng)金融監(jiān)管,對(duì)金融秩序的穩(wěn)定安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展皆有裨益。筆者認(rèn)為,確保金融穩(wěn)定的關(guān)鍵在于以法治促進(jìn)金融體制和金融運(yùn)行機(jī)制的改革與完善。

金融風(fēng)險(xiǎn),即金融的不確定性危險(xiǎn)及由此帶來(lái)的損失,包括由市場(chǎng)的不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)(市場(chǎng)性風(fēng)險(xiǎn))和由國(guó)家政局、管理制度和人為因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)(體制性、機(jī)制性、管理性風(fēng)險(xiǎn))。具體而言,一方面,金融混業(yè)(如金融控股公司、銀行系基金管理公司的設(shè)立)、股權(quán)分置改革、國(guó)有商業(yè)銀行改制、利率市場(chǎng)化、外匯匯率機(jī)制改革、民間融資公司設(shè)立、資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新或市場(chǎng)化取向的改革帶來(lái)的市場(chǎng)性風(fēng)險(xiǎn)日益加大;另一方面,我國(guó)傳統(tǒng)上金融的高度國(guó)家壟斷、行政管制和干預(yù)、金融法治的欠缺等造成的金融體系結(jié)構(gòu)脆弱、金融資產(chǎn)質(zhì)量普遍不高、金融資源錯(cuò)配、金融效率低下等體制、機(jī)制性風(fēng)險(xiǎn)依然存在,使得我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)帶有新興與轉(zhuǎn)軌階段的綜合性風(fēng)險(xiǎn)的特征?！版溗髟怼备嬖V我們,“一條鏈索的力量取決于它最弱的一環(huán)的力量”;“木桶理論”也表明:木桶的盛水量取決于它最短的木板的長(zhǎng)度。同理我國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)定與安全也必然取決于它最薄弱的環(huán)節(jié)和最短的金融“短板”。但在前述兩大類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)中,筆者認(rèn)為,目前中國(guó)兩方面的風(fēng)險(xiǎn)雖然都存在,但相比之下,制度、體制、機(jī)制的不完善所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)比新生的市場(chǎng)性風(fēng)險(xiǎn)更加值得我們關(guān)注,是我們更加需要迫切解決的金融薄弱環(huán)節(jié)和金融“短板”。簡(jiǎn)言之,目前我國(guó)金融業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要還是體制機(jī)制性風(fēng)險(xiǎn)。建立一個(gè)穩(wěn)定的、合理的、良性運(yùn)作的金融體系,尤其是金融監(jiān)管制度體系則顯得至關(guān)重要。

金融監(jiān)管是伴隨著金融危機(jī)的局部和整體爆發(fā)而產(chǎn)生的一種以保證金融體系的穩(wěn)定、安全、有效及可持續(xù)發(fā)展的制度安排。它是在金融市場(chǎng)失靈(如脆弱性、外部性、不對(duì)稱(chēng)性信息及壟斷等)的情況下由政府或社會(huì)提供的糾正市場(chǎng)失靈的金融管理制度。 就整體而言,根據(jù)帕累托改進(jìn)性質(zhì),金融監(jiān)管本身可以產(chǎn)生金融效率,增進(jìn)社會(huì)福利;但是,帕累托改進(jìn)的發(fā)生是有條件的,即取決于監(jiān)管當(dāng)局的信息能力和監(jiān)管水平,其中信息能力關(guān)系到硬件的配置和使用情況,進(jìn)而取決于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,而更需要監(jiān)管當(dāng)局予以重視的是如何提高監(jiān)管水平,形成活躍的、有彈性的、全面的監(jiān)管體系,此目的的達(dá)成根本保障則在于金融法治建設(shè)的完善。

(二)法律對(duì)金融監(jiān)管制度的功能

法律與金融之間的關(guān)系是復(fù)雜的,法律和金融是相互影響的,法律推動(dòng)或阻礙金融發(fā)展,金融發(fā)展反過(guò)來(lái)也會(huì)推動(dòng)法律變革。金融和法律兩方面研究的結(jié)合是社會(huì)科學(xué)發(fā)展的新趨勢(shì),這是由金融市場(chǎng)的存在與發(fā)展的制度化要求所決定的。通過(guò)法律的明確授權(quán),為金融監(jiān)管提供有效的法律保證,杜絕監(jiān)管過(guò)程中的隨意性,保證金融監(jiān)管的客觀性、程序性和公正性,使金融監(jiān)管工作法制化和規(guī)范化。理應(yīng)徹底摒棄那種將監(jiān)管游離于法律制度之外的做法,相反而應(yīng)將監(jiān)管納入法治化的軌道。一旦法律缺位,從微觀的角度看,金融準(zhǔn)入退出行為、金融業(yè)務(wù)活動(dòng)、金融調(diào)控監(jiān)管行為、金融司法活動(dòng)等很難有安定性、可預(yù)測(cè)性、規(guī)范性、規(guī)律性可循,整個(gè)金融難于規(guī)范、高效、有序的進(jìn)行;從宏觀的角度看,將不能適時(shí)有效地監(jiān)督金融市場(chǎng)的運(yùn)作,進(jìn)而沉積的金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā),其代價(jià)巨大,后果極其嚴(yán)重,甚至?xí)蚪鹑陲L(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致一國(guó)或數(shù)個(gè)相關(guān)國(guó)家的巨大金融動(dòng)蕩及至危及國(guó)家安全。這種情況下,為了解決法律缺位的狀況,必須引入監(jiān)管法律制度。通過(guò)法律監(jiān)管適時(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn),防止金融危機(jī)的爆發(fā)。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,國(guó)外進(jìn)行重大金融改革,或開(kāi)展新的金融業(yè)務(wù)從來(lái)都需要立法先行,要對(duì)整個(gè)改革進(jìn)行整體法律框架及程序的設(shè)計(jì),以保障改革的規(guī)范、有序和實(shí)現(xiàn)。在這次國(guó)際金融危機(jī)處置中,美國(guó)區(qū)別對(duì)待“兩房”、雷曼兄弟、AIG的背后,事實(shí)上已經(jīng)體現(xiàn)出了現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本理念,即只對(duì)市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé),個(gè)體的主體風(fēng)險(xiǎn)按市場(chǎng)規(guī)律辦事,而不論機(jī)構(gòu)的名氣有多大。而貫徹這一理念的根本措施,就是堅(jiān)持法制化的決策程序。2007年由美國(guó)財(cái)政部牽頭的市場(chǎng)救援計(jì)劃中很重要的稅收豁免計(jì)劃是以《抵押貸款債務(wù)減免的稅收豁免法案》形式通過(guò)的。歷經(jīng)波折的《住房和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)法案》最終獲得美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)。近來(lái)接管“兩房”、AIG和7000億美元金融救援計(jì)劃,由于最終將是由納稅人分擔(dān)費(fèi)用,因此美國(guó)財(cái)政部也遵循了嚴(yán)格的法律程序。金融監(jiān)管作為現(xiàn)代政府的重要職能之一,依法監(jiān)管是其應(yīng)有的題中之義。目前,各國(guó)政府及國(guó)際組織均對(duì)如何應(yīng)對(duì)這場(chǎng)金融危機(jī)十分重視。如美國(guó)制定了《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》,俄羅斯制定了《支持俄羅斯金融體系額外措施》法案,修改了《俄羅斯聯(lián)邦中心銀行法》和《俄羅斯聯(lián)邦自然人存款保險(xiǎn)法》等[1]。可以說(shuō),加強(qiáng)金融監(jiān)管法律制度建設(shè),已然成為當(dāng)前各國(guó)政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的一個(gè)重要舉措。

二、我國(guó)金融監(jiān)管法律制度尚存在的缺陷

(一)金融法律規(guī)則的供給機(jī)制呈現(xiàn)混亂狀態(tài)

從學(xué)理上考察,法律規(guī)則的供給應(yīng)具有連貫性、一致性、條理性、穩(wěn)定性及前瞻性;同時(shí),也必須順應(yīng)規(guī)則之間的邏輯性,如恪守上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法及同位法之間相協(xié)調(diào)之原理。若嚴(yán)格依據(jù)目前的法學(xué)理論來(lái)探討中國(guó)目前的金融法律規(guī)則供給制度,我們不難發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)的金融法則實(shí)質(zhì)上有許多是與法理學(xué)中的法則供給哲學(xué)背道而馳的,而表現(xiàn)為一種魚(yú)龍混雜之無(wú)嚴(yán)格體系狀態(tài)。

自1990年代始,我國(guó)已陸續(xù)出臺(tái)了許多調(diào)整金融關(guān)系的法律文件,如《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》、《票據(jù)法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《信托法》及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等?？梢哉f(shuō),該時(shí)段內(nèi)的金融法律“大爆炸”確在一定程度上解決了我國(guó)金融業(yè)發(fā)展中所出現(xiàn)的“無(wú)法可依”之尷尬,在金融法治中起到了一定的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)之功能,但是若系統(tǒng)地來(lái)梳理這些金融基本法,我們不難發(fā)現(xiàn)這些基本法的立法技術(shù)與手段是比較低的,規(guī)則的包容性太強(qiáng)而導(dǎo)致空洞的法律應(yīng)對(duì)不了現(xiàn)實(shí)的金融問(wèn)題[2]。由此而衍生的第二代層出不窮的部門(mén)規(guī)章不僅滋生了架空法律的風(fēng)險(xiǎn),而且也引發(fā)了法律規(guī)則之間的矛盾叢生。

(二)金融監(jiān)管法律規(guī)則供給理念上的滯后性

現(xiàn)行的金融法則并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)國(guó)際金融立法發(fā)展的新理念。如就銀行監(jiān)管法而言,目前國(guó)際銀行監(jiān)管法在理念上已有了實(shí)質(zhì)性的突破。如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)早在1983年就提出了“監(jiān)管必須是充分的,且任何銀行都不能逃避監(jiān)管的理念。這一思想便在隨后的《有效銀行監(jiān)管核心原則》等文件中得到再現(xiàn),其認(rèn)為跨國(guó)銀行監(jiān)管應(yīng)至少遵循以下4項(xiàng)原則:雙重許可原則、適度監(jiān)管原則、并表監(jiān)原則及審慎監(jiān)管原則。新《巴塞爾資本協(xié)議》更是確立了以“最低資本要求、外部監(jiān)督與檢查及市場(chǎng)紀(jì)律”為核心的對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行系統(tǒng)性監(jiān)管的新思維,從而實(shí)質(zhì)性地將公司內(nèi)部治理的思想納入了銀行監(jiān)管法律體系之中。然而,這些新思維并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地在我國(guó)銀行監(jiān)管法整合中得到實(shí)質(zhì)性的關(guān)注。如《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》便沒(méi)有將巴塞爾銀行監(jiān)管體系中的定性與定量披露的要求進(jìn)行吸納,我國(guó)的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》亦是以過(guò)時(shí)的1988年《巴塞爾資本文件為藍(lán)本》[3]。再者,我國(guó)金融監(jiān)管法律在立法取向上過(guò)于強(qiáng)調(diào)金融市場(chǎng)整體的安全和秩序,尤其是維護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的安全,疏忽了金融機(jī)構(gòu)的自身價(jià)值目標(biāo)——自主、效益最大化和公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。如金融法律試圖將內(nèi)資銀行與外資銀行、外國(guó)銀行區(qū)別對(duì)待。事實(shí)上,我國(guó)有一系列專(zhuān)門(mén)適用于外資商業(yè)銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國(guó)商業(yè)銀行分行的法規(guī)和規(guī)章。盡管這些法規(guī)和規(guī)章并不一定都旨在于內(nèi)外有別,但至少表明:我國(guó)在立法精神上試圖做到區(qū)別對(duì)待。

(三)金融監(jiān)管法律規(guī)則制定主體的多元化與規(guī)則質(zhì)量差、效率不高

從金融法律規(guī)則的制定主體來(lái)看,有國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀證會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、財(cái)部政、國(guó)家外匯管理局、最高人民法院及國(guó)家稅務(wù)總局等,因此,我國(guó)金融法規(guī)則供給的主體具有多元性;此外,我國(guó)金融法是由“部門(mén)規(guī)章為主、法律規(guī)則為輔”組合而成的一個(gè)龐大規(guī)則群,但是考究這些法則,我們不難得出這樣一個(gè)結(jié)論:規(guī)則的質(zhì)量差、效率不高。“應(yīng)急式”、“一事一法”性的規(guī)則供給模式會(huì)使人質(zhì)疑規(guī)則供給的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

(四)現(xiàn)有金融法律規(guī)則在構(gòu)筑有力的監(jiān)管主體、有效的監(jiān)管機(jī)制及靈活多樣的監(jiān)管手段方面還有不少的缺陷

目前的監(jiān)管措施與國(guó)際上通行的做法還相差甚遠(yuǎn)。首先在監(jiān)管主體的塑造方面,現(xiàn)有法制對(duì)監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)規(guī)定過(guò)于寬泛和原則,不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)。如《人民銀行法》雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專(zhuān)章,但其條文僅有7條,而且,每個(gè)條文的規(guī)定均為原則性的內(nèi)容。其次,法制對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)的維護(hù)不夠。如《人民銀行法》在稽核檢查監(jiān)督權(quán)的行使上,僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的”,“拒絕人民銀行稽核、檢查監(jiān)督的”可對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時(shí)、不完整或不正確的情形疏忽,造成商業(yè)銀行公布的數(shù)字與人民銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)字經(jīng)常不一致,同時(shí)也未給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰規(guī)定。此外,金融法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方式方法上也有缺漏?，F(xiàn)有法制比較突出市場(chǎng)準(zhǔn)入、稽核檢查、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、謹(jǐn)慎性要求等監(jiān)管手段,但是對(duì)于市場(chǎng)退出、同業(yè)自律、內(nèi)部控制機(jī)制等手段的運(yùn)用則有不夠之嫌。

(五)有些亟需的法律法規(guī)尚未出臺(tái)造成無(wú)法可依的立法空白

完善的金融監(jiān)管法律制度是一個(gè)由市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管及市場(chǎng)退出監(jiān)管所形成的一個(gè)立體性的法律工程。就我國(guó)目前的金融監(jiān)管法的構(gòu)建而言,準(zhǔn)入階段與運(yùn)營(yíng)方面監(jiān)管的法律制度在文本上相對(duì)來(lái)說(shuō)還比較完善,然而市場(chǎng)退出機(jī)制則還比較欠缺,這不僅體現(xiàn)在法律構(gòu)建上的不足、學(xué)理上探討的不夠,而且也體現(xiàn)在實(shí)踐中的效果較差。如存款保險(xiǎn)制度仍是空白:我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難或破產(chǎn)清算,監(jiān)管當(dāng)局一般都是由一家信譽(yù)較好的金融機(jī)構(gòu)收購(gòu)或兼并其債權(quán)債務(wù),或者是中央銀行和政府拿錢(qián)救助,并未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的消除,而只是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)從一家機(jī)構(gòu)向另一家機(jī)構(gòu)的橫向轉(zhuǎn)移,風(fēng)險(xiǎn)被暫時(shí)掩蓋起來(lái);缺乏金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)困難、面臨破產(chǎn)清算后的補(bǔ)償機(jī)制。

三、金融法律監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

傳統(tǒng)法理學(xué)將法律體系大致分成大陸法系(成文法系)、英美法系(不成文法系)和社會(huì)主義法系。在有關(guān)金融法和金融監(jiān)管立法中,這三大法律體系有明顯趨同的趨勢(shì)?？v觀英美等金融發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管模式、歐盟等區(qū)域性合作組織的成功實(shí)踐,以及巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)所倡導(dǎo)的金融監(jiān)管理念,對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管法律制度的完善將有所裨益。

(一)美國(guó)“雙重多頭”金融監(jiān)管體制

美國(guó)是世界上金融交易最為發(fā)達(dá)的國(guó)家,已經(jīng)制定了如《商品交易法》、《期貨交易慣例法》、《商品期貨現(xiàn)代化法案》、《證券法》、《證券交易法》等較為完備的法律監(jiān)管體系。美國(guó)金融市場(chǎng)的運(yùn)作和監(jiān)管機(jī)制一直被視為全球的典范。但歷史告訴我們,金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管是一對(duì)孿生兄弟。隨著金融創(chuàng)新的推進(jìn),金融監(jiān)管從來(lái)就不能說(shuō)完美無(wú)缺?；仡櫭绹?guó)自1929年“金融大崩潰”以來(lái)的金融監(jiān)管演變可見(jiàn),伴隨著經(jīng)濟(jì)的起伏,先后經(jīng)歷了由自由放任——加強(qiáng)管制——金融創(chuàng)新——加強(qiáng)監(jiān)管——放松監(jiān)管等多次轉(zhuǎn)折。此次金融危機(jī)爆發(fā)前,美國(guó)采取的是“雙重多頭”金融監(jiān)管體制。雙重是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)力;多頭是指有多個(gè)部門(mén)負(fù)有監(jiān)管職責(zé),如美聯(lián)儲(chǔ)(FRB)、財(cái)政部(OCC)、儲(chǔ)蓄管理局(OTS)、存款保險(xiǎn)公司(FDIC)、證券交易委員會(huì)(SEC)等近10個(gè)機(jī)構(gòu)。這樣的格局無(wú)疑符合美國(guó)一直倡導(dǎo)的分權(quán)和制約的精神,正如格林斯潘在《動(dòng)蕩年代》里寫(xiě)到的:“幾個(gè)監(jiān)管者比一個(gè)好”。不可否認(rèn),上述監(jiān)管體制曾是美國(guó)金融業(yè)發(fā)展繁榮的堅(jiān)實(shí)根基,然而,隨著金融的全球化發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)綜合化經(jīng)營(yíng)的不斷推進(jìn),“雙重多頭”的監(jiān)管體制出現(xiàn)了越來(lái)越多的“真空”,并使一些風(fēng)險(xiǎn)極高的金融衍生品成為“漏網(wǎng)之魚(yú)”[4]。

首先,最為突出的真空就是各部門(mén)、各產(chǎn)品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。美國(guó)監(jiān)管體系機(jī)構(gòu)太多,權(quán)限互有重疊。而另一方面,監(jiān)管盲點(diǎn)也不鮮見(jiàn),例如,像CDO(債務(wù)擔(dān)保證券)、CDS(信用違約掉期)這樣的金融衍生產(chǎn)品,到底該由美聯(lián)儲(chǔ)、儲(chǔ)蓄管理局,還是證券交易委員會(huì)來(lái)管沒(méi)有明確,以至于沒(méi)有誰(shuí)去管。其次,由于各種監(jiān)管規(guī)則制定得越來(lái)越細(xì),在確保監(jiān)管準(zhǔn)確性的同時(shí)犧牲了監(jiān)管的效率,對(duì)市場(chǎng)變化的反應(yīng)速度越來(lái)越慢。最后,多頭監(jiān)管的存在,使得沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠得到足夠的法律授權(quán)來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)金融市場(chǎng)和金融體系的風(fēng)險(xiǎn),最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)往往因?yàn)闀?huì)議和等待批準(zhǔn)而稍縱即逝。

當(dāng)前,針對(duì)金融監(jiān)管體制存在的弊端,美國(guó)正醞釀對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,主要內(nèi)容立足三大重點(diǎn):一是擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力。美聯(lián)儲(chǔ)被賦予監(jiān)管整個(gè)金融系統(tǒng)的權(quán)力,并在必要時(shí)采取相關(guān)行動(dòng),以確保整體金融市場(chǎng)的穩(wěn)定,這將是聯(lián)邦政府的監(jiān)管部門(mén)首次對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)管。二是對(duì)一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合。如將美國(guó)證券交易委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu),美國(guó)儲(chǔ)蓄管理局并入美國(guó)財(cái)政部金融局。三是建立新的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在財(cái)政部成立一個(gè)全國(guó)性保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管辦公室,改變目前保險(xiǎn)業(yè)由各州自行監(jiān)管的局面[5]。這些均與彌補(bǔ)上述監(jiān)管“縫隙”相吻合。

(二)英國(guó)“綜合監(jiān)管”模式

綜合監(jiān)管體制即設(shè)立全面負(fù)責(zé)所有金融部門(mén)監(jiān)管的單一機(jī)構(gòu),或者賦予特定機(jī)構(gòu)監(jiān)管至少兩個(gè)主要金融部門(mén)(銀行+保險(xiǎn)、銀行+證券、證券和保險(xiǎn))的權(quán)限。已有至少50個(gè)國(guó)家在不同程度上確立了綜合監(jiān)管體制。盡管該體制早在1980年代就已在北歐國(guó)家出現(xiàn), 但綜合監(jiān)管這種結(jié)構(gòu)性改革的真正催化劑和焦點(diǎn)是1997年英國(guó)金融服務(wù)局(Financial Services Authority, FSA)的建立,將英國(guó)原有的幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成一體。英國(guó)采取綜合監(jiān)管的主要理由有三:(1)更好的監(jiān)管朝向全面混業(yè)發(fā)展的金融體系。即金融混業(yè)的發(fā)展不僅在模糊金融機(jī)構(gòu)的界限,也在模糊金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的界限,傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)疆界正在消失,分業(yè)監(jiān)管不再現(xiàn)實(shí)。(2)最大化規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)(economies of scale and scope),降低監(jiān)管成本。新監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本低于之前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本之和,且有助于提高效率。(3)解決既有監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通與合作不佳的問(wèn)題。綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門(mén)之間的溝通,會(huì)比多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通更為良好。

(三)歐盟等區(qū)域性合作組織經(jīng)驗(yàn)

歐盟層面的主要措施,是對(duì)瀕臨破產(chǎn)的銀行實(shí)行國(guó)有化,并對(duì)銀行間的借貸提供政府擔(dān)保。具體地說(shuō),一方面政府以購(gòu)買(mǎi)優(yōu)先股的方式向金融機(jī)構(gòu)直接注資,另一方面由各國(guó)政府為金融機(jī)構(gòu)新發(fā)行的中期債務(wù)提供擔(dān)保。

此外,各國(guó)同意盡快成立歐盟應(yīng)對(duì)金融危機(jī)機(jī)構(gòu),這是一個(gè)非正式預(yù)警機(jī)制,由歐盟委員會(huì)主席、歐洲中央銀行行長(zhǎng)、歐元集團(tuán)主席組成,旨在促進(jìn)成員國(guó)之間的信息交流,并在必要時(shí)對(duì)成員國(guó)的行動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時(shí)強(qiáng)調(diào),有必要加強(qiáng)對(duì)歐盟金融領(lǐng)域的監(jiān)管,特別是跨國(guó)銀行,以便建立歐盟層面的監(jiān)管協(xié)調(diào)體系。

(四)巴塞爾銀行監(jiān)管委員所倡導(dǎo)的金融監(jiān)管理念

伴隨著金融業(yè)的國(guó)際化和電子化發(fā)展趨勢(shì),金融運(yùn)行規(guī)則也出現(xiàn)了驚人變化,無(wú)論交易規(guī)則還是監(jiān)管規(guī)則都開(kāi)始突破國(guó)界和有形市場(chǎng)的限制。將一筆資金從歐洲調(diào)到美國(guó)只需輕點(diǎn)一下鼠標(biāo)。在這種金融一體化的環(huán)境下,法律的趨同化將不可回避。世界上有成百上千種語(yǔ)言,但全球金融業(yè)卻擁有共通的交流方式,那就是制度規(guī)則。1998年7月,巴塞爾委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)際銀行的資本計(jì)算和資本標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》(簡(jiǎn)稱(chēng)“巴塞爾協(xié)議”)開(kāi)始對(duì)銀行進(jìn)行資本充足性的監(jiān)控。如今巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)加強(qiáng)了與其他國(guó)際金融監(jiān)管組織的合作,其關(guān)注的重點(diǎn)從銀行業(yè)的監(jiān)管向金融集團(tuán)的監(jiān)管轉(zhuǎn)移、從強(qiáng)調(diào)法定型監(jiān)管步向自律與它律相結(jié)合及更加強(qiáng)調(diào)東道國(guó)監(jiān)管與并表監(jiān)管的聯(lián)合。這諸種變化也是我國(guó)在金融監(jiān)管立法整合過(guò)程中所必須關(guān)注的。

從目前來(lái)看,我國(guó)金融體系受到的影響相對(duì)較小,一方面得益于監(jiān)管部門(mén)的有效監(jiān)管,另一方面是因?yàn)槲覈?guó)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新能力不足,無(wú)法更加深入地參與國(guó)際金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),從而僥幸躲過(guò)一劫。各國(guó)的經(jīng)濟(jì)文化背景、立法背景的不同,導(dǎo)致各國(guó)金融監(jiān)管法律的表現(xiàn)各異,監(jiān)管方法也有所區(qū)別,但對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)有多處值得借鑒。首先,金融監(jiān)管須更多強(qiáng)化功能監(jiān)管,監(jiān)管體系有必要從過(guò)去強(qiáng)調(diào)針對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的多重監(jiān)管的模式向綜合統(tǒng)一的監(jiān)管模式過(guò)渡,即對(duì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的同類(lèi)型的業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管,以減少監(jiān)管的真空和盲區(qū)。其次,金融監(jiān)管應(yīng)更貼近市場(chǎng)第一線,從金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)末梢上出現(xiàn)的小問(wèn)題抓起,以防從個(gè)別向普遍演變,形成大范圍的經(jīng)營(yíng)隱患,使監(jiān)管更具前瞻性和有效性[6]。此外,在金融市場(chǎng)全球化、金融創(chuàng)新和衍生產(chǎn)品日益復(fù)雜的今天,傳統(tǒng)金融市場(chǎng)之間的界限日趨模糊,跨國(guó)的監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管合作顯得日趨重要。

四、完善我國(guó)金融監(jiān)管法律制度的對(duì)策

我國(guó)金融監(jiān)管應(yīng)將著力點(diǎn)放在完善法律法規(guī)、維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序、糾正違法違規(guī)行為、加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控、完善金融市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出制度、以及構(gòu)筑國(guó)際監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,以增強(qiáng)監(jiān)管的有效性上。具體而言,可從以下三個(gè)大的方面有所作為:

(一)金融監(jiān)管法律的創(chuàng)制

1秉持事前監(jiān)管理念,及時(shí)出臺(tái)政府法令

此次國(guó)際金融危機(jī)中,一些國(guó)家盡管已經(jīng)有了金融法律,也有監(jiān)管當(dāng)局,但是這些傳統(tǒng)的手段對(duì)于此次金融危機(jī)沒(méi)有表現(xiàn)出應(yīng)有的預(yù)警功能和防范作用。此次危機(jī)體現(xiàn)出的事后監(jiān)管到事前監(jiān)管的理念變化,對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)值得借鑒。具體來(lái)說(shuō),金融監(jiān)管應(yīng)更貼近市場(chǎng)第一線,從金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)末梢上出現(xiàn)的小問(wèn)題抓起,以防從個(gè)別向普遍演變,形成大范圍的經(jīng)營(yíng)隱患,使監(jiān)管更具前瞻性和有效性。

在市場(chǎng)失靈、集體失去理性時(shí),政府必須及時(shí)出手積極干預(yù)。如此次國(guó)際金融危機(jī),美國(guó)證交會(huì)(SEC)采取臨時(shí)緊急措施,暫時(shí)禁止賣(mài)空799家金融股,以保護(hù)證券市場(chǎng)品質(zhì)、強(qiáng)化投資者信心;英國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)采取了暫時(shí)禁止建立新的空頭做空29家金融公司股票的干預(yù)措施,要求持股超過(guò)0.25%的空頭每日進(jìn)行披露;俄羅斯政府為遏制金融市場(chǎng)暴跌暴漲、防范銀行倒閉,數(shù)次下令市場(chǎng)暫停甚至停止交易[7]。這種政府出臺(tái)禁令,避免市場(chǎng)環(huán)境急劇惡化的舉措,對(duì)我們應(yīng)對(duì)極端情形下的市場(chǎng)危機(jī),不無(wú)借鑒意義。

2梳理當(dāng)前金融法律,建立“法律規(guī)則為主、部門(mén)規(guī)章為輔”的立法格局

以往 “一事一法”、“成熟一部,制定一部”的應(yīng)急型理念固然有資用之處,但這畢竟是一種對(duì)法律規(guī)則進(jìn)行短期的消費(fèi)行為,它是以“導(dǎo)致整個(gè)法律體系中不同法律部門(mén)之間在效力等問(wèn)題上的混亂與模糊狀態(tài)”為代價(jià)的。在規(guī)則供給模式上,我國(guó)應(yīng)調(diào)整目前的“以部門(mén)規(guī)章為主、法律規(guī)則為輔”的規(guī)則構(gòu)成格局,從而走向“法律規(guī)則為主、部門(mén)規(guī)章為輔”的新格局。同時(shí),為了使我國(guó)金融法律體系實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性與邏輯性,我國(guó)有必要對(duì)目前已有的金融法則進(jìn)行全面的匯編,因?yàn)閰R編不僅可以使我們對(duì)自己的金融法家底有個(gè)全面客觀的認(rèn)識(shí),同時(shí)也可以使我們發(fā)現(xiàn)漏洞,感知矛盾與不足。可以說(shuō),金融法律的匯編是我國(guó)金融法治化的有效手段。

3彌補(bǔ)立法空白,并加強(qiáng)金融監(jiān)管立法的后評(píng)估

從上文的分析,我們可以感知我國(guó)的金融監(jiān)管法律體系是不完善的。這一點(diǎn)在銀行法域表現(xiàn)得更為突出,在該法域我國(guó)還沒(méi)有比較完善的破產(chǎn)法律制度,在內(nèi)資與外資金融機(jī)構(gòu)法律適用問(wèn)題上實(shí)行的還是一套分流的模式。同時(shí),政策性金融被徹底地游離于金融法治之外。這些空白的區(qū)域都有待我們審慎地進(jìn)行立法。如可借鑒美國(guó)《銀行法》、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司法》、加拿大《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司法》、日本《存款保險(xiǎn)法》等立法經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì),以《中華人民共和國(guó)公司法》相關(guān)條款、《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》第134條及其他內(nèi)容為基礎(chǔ),制定我國(guó)的《金融機(jī)構(gòu)重組與破產(chǎn)法》,以規(guī)范金融機(jī)構(gòu)重組、兼并、清算等行為,同時(shí)為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管,采取重組、兼并、清算等應(yīng)急措施提供制度保障。此外,理應(yīng)加強(qiáng)金融監(jiān)管和立法的后評(píng)估。我們以往的監(jiān)管措施是否有效、科學(xué),應(yīng)該進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)對(duì)監(jiān)管部門(mén)也應(yīng)該監(jiān)管,有所評(píng)估。

(二)在具體處置措施上構(gòu)筑起可操作性的金融監(jiān)管法律制度

1建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)金融業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管

針對(duì)國(guó)際上銀行、證券、保險(xiǎn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的新趨勢(shì),應(yīng)本著“監(jiān)管先行”的原則,以立法形式確立我國(guó)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位,以實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等金融業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管,消除金融監(jiān)管中的盲區(qū)。為此,亟需制定統(tǒng)一的“金融業(yè)監(jiān)督治理法”,就金融監(jiān)管的基本原則、宗旨、金融監(jiān)管體制、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)與責(zé)任、金融監(jiān)管的主要內(nèi)容作出明確規(guī)定。

2改變現(xiàn)有金融監(jiān)管法律制度在操作層面上的不足,將監(jiān)管行為涵蓋金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)、金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出等各方面;強(qiáng)化信息披露制度,使市場(chǎng)約束與政府監(jiān)管有效地結(jié)合起來(lái);著重監(jiān)管表外業(yè)務(wù),使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在獲取金融機(jī)構(gòu)信息、金融機(jī)構(gòu)向公眾披露信息方面更具操作性;強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的審核制度,防止因內(nèi)控制度不健全而導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn);規(guī)范國(guó)有資金的重大金融投資行為。

3為保證金融機(jī)構(gòu)的自身價(jià)值目標(biāo)——自主、效益最大化和公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,對(duì)內(nèi)資銀行與外資銀行在法律規(guī)則的適用上應(yīng)盡量做到同一的法律標(biāo)準(zhǔn)。

4金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是一個(gè)立體性的工程,這不僅包括救援性措施,也包括最終的以存款保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)的市場(chǎng)退出機(jī)制。借鑒其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn),建立我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度,以發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度在金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之時(shí)的應(yīng)急功能及保護(hù)存款人利益的功能,明確存款人的優(yōu)先受償權(quán)及優(yōu)先受償數(shù)額,以增強(qiáng)存款人、投資者對(duì)信用體系的信心。同時(shí),在對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置理念上,我國(guó)應(yīng)確立“以救助為主,市場(chǎng)退出為輔”的監(jiān)管新思維。

5加大對(duì)違反金融秩序及金融治理行為的處罰力度,細(xì)化《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)刑法》中的相關(guān)規(guī)定,在保證公民、法人合法權(quán)利的前提下,可考慮加強(qiáng)刑法中對(duì)危險(xiǎn)犯的處罰,把危險(xiǎn)犯的重點(diǎn)限定在嚴(yán)重危害金融監(jiān)管、嚴(yán)重導(dǎo)致金融秩序混亂的行為方面。

(三)金融監(jiān)管立法的國(guó)際化

金融的全球化與自由化帶來(lái)金融規(guī)則的趨同化,這就要求金融法治必須考慮到整個(gè)國(guó)際金融立法的走勢(shì)及新的理念[8]。金融危機(jī)之所以快速蔓延,充分暴露出部分國(guó)家在金融監(jiān)管理念、體制及國(guó)際合作等多方面的問(wèn)題:過(guò)于迷信市場(chǎng)的力量;產(chǎn)品能夠在全世界跨境交易,但監(jiān)管卻沒(méi)有全球統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。一些國(guó)際組織在監(jiān)管全球資本流動(dòng)上的作用有限,對(duì)于危機(jī)并沒(méi)有早期預(yù)警機(jī)制,也沒(méi)有很好的危機(jī)處理機(jī)制,這需要改革,也需要各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立合作機(jī)制。除上文提及的《巴塞爾協(xié)議》,如為了消除場(chǎng)外金融衍生市場(chǎng)由于合約的個(gè)性化差異所帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)降低交易成本,減少信用風(fēng)險(xiǎn),許多西方國(guó)家及國(guó)際組織均就具體的衍生品交易制定了統(tǒng)一的協(xié)議文本。包括歐洲銀行聯(lián)合會(huì)與歐洲儲(chǔ)蓄銀行小組、歐洲合作銀行協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《歐洲金融交易主協(xié)議》和《衍生品交易附件》;紐約外匯委員會(huì)與英國(guó)銀行家協(xié)會(huì)、加拿大外匯委員會(huì)、東京外匯市場(chǎng)管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)際貨幣期權(quán)主協(xié)議》和《國(guó)際外匯主協(xié)議》;紐約外匯委員會(huì)與英國(guó)銀行家協(xié)會(huì)、加拿大外匯委員會(huì)、日本銀行家協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)際外匯與貨幣期權(quán)主協(xié)議》等。

針對(duì)金融立法國(guó)際化的趨向,一方面,我們要明確確立金融監(jiān)管的主權(quán)原則。金融監(jiān)管權(quán)的行使是一國(guó)主權(quán)的反映,在我國(guó)金融監(jiān)管法律制度的調(diào)整過(guò)程中,應(yīng)針對(duì)金融活動(dòng)國(guó)際化的趨勢(shì),明確金融監(jiān)管的主權(quán)原則,以維護(hù)我國(guó)的國(guó)家利益、公共秩序及公共利益。另一方面,應(yīng)積極主動(dòng)地參與國(guó)際金融監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立,以雙邊、多邊條約等方式建立金融機(jī)構(gòu)母國(guó)、東道國(guó)協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制,在制度設(shè)立上既要包括對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)金融活動(dòng)中的監(jiān)管,也要涵蓋我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在外國(guó)從事金融活動(dòng)的監(jiān)管。如金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制上,借鑒聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《跨國(guó)破產(chǎn)示范法》、《歐盟破產(chǎn)程序規(guī)則》、美國(guó)《破產(chǎn)濫用預(yù)防及消費(fèi)者保護(hù)法》等法律文件,在我國(guó)處置金融機(jī)構(gòu)危機(jī)方面建立起既符合國(guó)際合作,又符合“屬地原則”的法律規(guī)范,做到未雨綢繆、法律法規(guī)透明,增加國(guó)際投資者的信心,促進(jìn)國(guó)際金融監(jiān)管合作。JS

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Chinas Legal Response to Financial Supervision

under the Impact of International Financial Crisis HU Jian, HUANG Xin瞴u

(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)Abstract:

In the current international financial crisis, financial supervision shall be systematic to meet the need of financial risk, and the key to reduce financial risk is to reform and perfect financial system and mechanism by law. There are a lot of defects in Chinas current legal system of financial supervision and management, such as the disorder of rule provision system, the outdated concept of provision, the multiple main bodies of law making, the low quality of rules and inefficiency, etc. By learning from the experience of the developed countries such as the USA and Britain, the successful rigional organizations as the European Union, and the concept of supervision sparkpluged by the Basle Committee on Banking Supervision, we shall improve our financial supervision from the following three levels: the creation of financial regulatory law, the specific measures to improve financial supervision and the internationalization of legislation.

Key Words: financial crisis; financial regulation; rule of law

おけ疚腦鶉偽嗉:李 樹(shù)