謝芬芳

摘要:中國稅制經(jīng)過60年的建設(shè)與改革,取得了巨大進展。從計劃經(jīng)濟條件下作為財政收入方式之一的不完全的、相對單一的稅收制度,發(fā)展演變成為基本適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的、作為財政收入主體形式的復(fù)合稅收制度。盡管經(jīng)歷的是一個艱難曲折的過程,但也積累了許多成功經(jīng)驗,為今后的稅制改革和完善提供了寶貴財富。

關(guān)鍵詞:稅制改革;成就;經(jīng)驗

一、中國稅制改革歷程的簡要回顧

中國稅制60年發(fā)展歷程大體經(jīng)歷了兩個不同的階段:前30年(1949-1978年)的稅制建立與發(fā)展階段,后30年(1979-2009年)的稅制改革與完善階段。

前30年的稅制建設(shè)是指從1949年新中國成立到1978年底的中國稅制,隨著國家政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展與變化,以及黨和國家在各個時期政治經(jīng)濟任務(wù)的不同要求,中國稅收制度的建立與發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折的過程。主要經(jīng)歷了以下幾次大的改革:

第一,新中國成立之初的1950年,在總結(jié)老解放區(qū)稅收制度建設(shè)的經(jīng)驗和清理舊中國稅收制度的基礎(chǔ)上建立了新中國的稅收制度。1950年1月,中央人民政府政務(wù)院頒布了《全國稅政實施要則》,除農(nóng)業(yè)稅外,全國統(tǒng)一征收14種稅。《要則》的公布實施,標志著新中國稅收制度的正式建立。從1953年開始,中國進入了社會主義建設(shè)時期,為了配合1953年開始的對私企改造和第1個5年計劃的實施以及為了適應(yīng)已經(jīng)變化的經(jīng)濟形勢,1952年底根據(jù)“保證稅收,簡化稅制”的精神,對新中國稅制進行了第一次修正,于1953年1月1日起實行,此次稅制修正的主要內(nèi)容就是試行商品流通稅。

第二,1958年的稅制改革?！耙晃濉庇媱澋耐瓿珊汀岸濉庇媱澋拈_始,以及1958年出現(xiàn)的國民經(jīng)濟“大躍進”,客觀上都要求對稅收制度進行改革。此次稅制改革是在堅持“基本上在原有稅負的基礎(chǔ)上簡化稅制”的原則下進行的,改革內(nèi)容主要是兩個方面:試行工商統(tǒng)一稅,即將原有的商品流通稅、貨物稅、營業(yè)稅和印花稅合并為工商統(tǒng)一稅;統(tǒng)一農(nóng)業(yè)稅制。

第三,1973年的稅制改革。此輪稅制改革的指導(dǎo)思想是“合并稅種,簡化征收方法,改革不合理的工商稅收制度”。改革的主要內(nèi)容就是試行工商稅,即把原來對工商企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅及其附加、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、鹽稅和屠宰稅合并為工商稅。

后30年的稅制改革與完善是從1979年開始的。1978年12月,黨的十一屆三中全會的勝利召開,實現(xiàn)了新中國成立以來的偉大歷史轉(zhuǎn)折,從此中國進入了一個新的發(fā)展時期。全會做出了把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來和實行改革開放的決策是指引這30年稅制改革的一根主線。為了使稅收制度適應(yīng)經(jīng)濟形勢的變化,自1979年以來,在總結(jié)中國稅制建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,進行撥亂反正,開展了對稅制改革的研究、試點,并將試點經(jīng)驗逐步推行。這30年是中國稅制改革與完善的30年,主要經(jīng)歷了如下幾次重大改革:

第一,1979-1992年,這是中國改革開放初期的稅制改革階段。這一輪稅制改革主要是在對外開放、對內(nèi)搞活的指導(dǎo)思想下進行的。改革的主要內(nèi)容包括:適應(yīng)對外開放的需要,建立涉外稅收制度;適應(yīng)商品進出口的需要,改革和調(diào)整關(guān)稅;適應(yīng)對內(nèi)搞活的需要,對國營企業(yè)實行“利改稅”;以利改稅為中心,全面實行工商稅制改革;新開征和恢復(fù)開征了一些特定行為稅。經(jīng)過上述改革,中國建立起以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的復(fù)合稅制體系。

第二,1993-2002年,這是社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)時期的稅制改革階段。1992年10月黨的十四大明確提出中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。為了建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的稅收制度,中國于1994年對稅收制度進行了一次全面的改革。經(jīng)過這次稅制改革,中國基本建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的稅制框架。

第三,自2003年開始啟動的新一輪稅制改革,這是社會主義市場經(jīng)濟完善階段的稅制改革階段。2003年10月,黨的十六屆三中全會明確提出了“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的新一輪稅制改革基本原則。按照這一指導(dǎo)思想,從2003年以來,中國主要進行了如下稅收制度的改革和調(diào)整:完善出口退稅機制;增值稅轉(zhuǎn)型改革的全面實施;內(nèi)外企業(yè)所得稅的統(tǒng)一;個人所得稅的修訂;農(nóng)業(yè)稅的全面取消;消費稅的調(diào)整和完善;證券交易印花稅的與時俱進;土地增值稅、資源稅、關(guān)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等的調(diào)整以及車船使用稅和車船使用牌照稅的改革。

二、中國稅制改革取得的成就

隨著稅制改革的不斷深化,中國的稅收事業(yè)取得了巨大成就,主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)稅收收入持續(xù)穩(wěn)定較快增長,為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了重要的財力保障

60年全國稅收收入增長1000多倍。新中國成立的頭6年中國稅收收入總額僅為460.46億元,而2008年1年中國就實現(xiàn)了54223.42億元的稅收收入,相當于1950年的1000多倍。中國稅收收入從1950年的不到50億元發(fā)展到1978年的519.28億元,用了近30年的時間才突破這500億元大關(guān),但稅收年收入從500億元到5000億元的跨越,只用了16年時間,從5000億元到50000億元的跨越,更只用了14年時間。目前,中國1天的稅收收入就相當于新中國成立初期的1950年的全國稅收收入的3倍多。稅收收入的大幅度增長,使國家的財政實力不斷壯大,這也是中國綜合國力不斷增強的重要體現(xiàn),為貫徹落實黨中央、國務(wù)院在不同時期的戰(zhàn)略部署和重大決策,促進國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步提供了堅實的財力保障。

(二)稅收的宏觀調(diào)控能力不斷加強

在計劃經(jīng)濟時代,由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形式單一以及對稅收理論認識的不充分,稅收的地位和作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮,把稅收看作是一個單純組織財政收入的工具。隨著市場經(jīng)濟體制的建立與逐步完善,對稅收理論的認識也有了大的跨越。在市場經(jīng)濟條件下,稅收的功能和地位得到加強,稅收不僅具有組織財政收入的功能,而且在調(diào)控宏觀經(jīng)濟、調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮著越來越重要的作用。尤其是近年來,稅收在支持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化,支持教育、文化、就業(yè)再就業(yè)等社會事業(yè)發(fā)展方面都發(fā)揮著不可替代的重要作用。

(三)稅收制度更加科學(xué)合理,稅收法制建設(shè)逐步完善

經(jīng)過60年的稅制建設(shè)與完善,中國已基本建立了一套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的、以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體的復(fù)合稅收制度。目前中國稅制的結(jié)構(gòu)基本合理,稅種的設(shè)置也比較符合中國國情,稅種之間的協(xié)調(diào)配套功能也比較科學(xué)。而且稅收法律法規(guī)的建設(shè)也在不斷完善,在稅收領(lǐng)域已初步實現(xiàn)了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究,公民依法納稅意識大大增強,稅法遵從度不斷提高。

(四)稅收征管技術(shù)手段日趨完備

稅制改革與完善為稅收征管奠定了制度基礎(chǔ),使國家與企業(yè)、個人的分配關(guān)系更加規(guī)范。中國在總結(jié)多年稅收征管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,確立了“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ),以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托,集中征收,重點稽查,強化管理”的稅收征管模式。為了配合這一稅收征管模式,中國無論是在硬件建設(shè)方面,還是在稅收征管軟件開發(fā)方面都投入了大量的人力、物力和財力,也取得了巨大的成就。隨著“金稅工程”(CTAIS)一期、二期、三期的相繼投入使用,使中國的稅收征管信息化程度大大提高,并已成為稅收工作的重要依托。在此基礎(chǔ)上中國又進一步建立起稅收經(jīng)濟分析、企業(yè)納稅評估、稅源監(jiān)控和稅務(wù)稽查互動機制,稅收征管效率大大提高。

三、中國稅制改革的經(jīng)驗

60年的中國稅制,幾經(jīng)改革與發(fā)展,與中國經(jīng)濟、社會的發(fā)展和經(jīng)濟體制的變遷休戚相關(guān)。60年稅制改革的實踐,取得了巨大的成就,積累了許多成功的經(jīng)驗,為今后的稅制改革和完善提供了寶貴的財富。

(一)中國的稅制改革始終是為了適應(yīng)經(jīng)濟體制的變革和經(jīng)濟制度的變遷而進行的,這是中國稅制改革的源頭

任何一個國家的稅收制度都是內(nèi)嵌于該國的經(jīng)濟體制和經(jīng)濟制度之中的,是整個經(jīng)濟制度的重要組成部分。因此,稅收制度的發(fā)展演進也必然隨著經(jīng)濟體制的變革和經(jīng)濟制度的變遷而進行必要的調(diào)整和改革。新中國成立后的頭30年,中國選擇的是計劃經(jīng)濟體制模式,因此,這30年的稅制建立與發(fā)展都是緊緊圍繞這種體制模式而進行的。伴隨著改革開放,中國的經(jīng)濟體制開始由計劃經(jīng)濟體制向有計劃的商品經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌,為了調(diào)節(jié)各方面的利益分配關(guān)系,中國于1983-1984年分兩步完成了“利改稅”。1992年黨的十四大所確立的市場經(jīng)濟體制,使中國的稅收制度在1993年又進行了一次全面的改革,這次改革就是為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要求,建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的稅收制度而進行的。

(二)中國的稅制改革必須圍繞國家在一定時期的特定經(jīng)濟目標進行,這是中國稅制改革的目的

稅收作為國家進行宏觀調(diào)控的一個重要杠桿,必須服從和服務(wù)于黨和國家的工作重心,稅制改革也必須圍繞國家在一定時期的特定經(jīng)濟目標而進行。如1953年的稅制修正就是為了配合當年開始的對私改造和第1個5年計劃的實施而進行的;1958年的稅制改革就是為了適應(yīng)當年出現(xiàn)的國民經(jīng)濟“大躍進”和第2個5年計劃的開始而進行的;改革開放初期的稅制恢復(fù)與建設(shè)也是為了適應(yīng)當時提出的“對外開放和對內(nèi)搞活”的需要而完成的。尤其是20世紀80年代初期分兩步完成的“利改稅”,就是為了配合當時“對內(nèi)搞活”,調(diào)整國家與企業(yè)和個人之間的利益分配關(guān)系而進行的。之后,中國稅收制度的改革主要是圍繞建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制、實行科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等黨和國家的重大工作重心而不斷進行的。

(三)中國的稅制改革必須是在保持宏觀稅負基本穩(wěn)定的前提下逐步推進的,這是中國稅制改革必須遵循的規(guī)律

稅制改革既事關(guān)國家、集體和個人之間的利益分配關(guān)系,也涉及到國家與國家之間的稅收權(quán)益。因此,稅制改革的進行往往會影響納稅人的利益,影響國與國之間的經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系,如果稅制的調(diào)整與改革采取的是普遍加重納稅人的負擔(dān),肯定會使納稅人對稅制改革產(chǎn)生反感,從而妨礙稅制改革的推進。如1953年的稅制修正由于過分強調(diào)簡并稅種,實行一次課征制,給納稅人帶來了一定的影響,市場物價波動,一度引起了人民群眾的不滿。因此,中國在歷次稅制改革中始終堅持維持總體稅負水平不變或適當降低稅負水平的做法,從實踐的結(jié)果來看,這種策略有利于新稅收制度的穩(wěn)步推進。

(四)稅制改革的成功必須有正確的理論作指導(dǎo),這是中國稅制改革成敗的關(guān)鍵

如1958年及以后幾年的稅制改革,由于受國民經(jīng)濟“大躍進”以及“左”的思想的影響和蘇聯(lián)“非稅論”的影響,出現(xiàn)了一股貶低以至否定稅收作用的思潮,在這樣的思想背景下,使中國的稅收制度過于簡化,稅收的功能、地位和作用嚴重弱化。又如在計劃經(jīng)濟時代,由于對國家與國營企業(yè)的關(guān)系認識不充分,形成了國營企業(yè)只能上繳利潤、不能上繳稅收的觀念,也就形成了“稅收無用論”的理論觀點。受這些錯誤理論的指導(dǎo),中國的稅制改革陷入了僵局,中國的稅制建設(shè)處于癱瘓狀態(tài)。

(五)中國的稅制改革是在堅持學(xué)習(xí)借鑒、洋為中用的過程中不斷完善的,這是中國稅制日趨完善的基本路徑

改革開放、全球經(jīng)濟一體化等給中國的稅制改革帶來了國際視野,正視中國稅制建設(shè)中存在的問題,學(xué)習(xí)、借鑒國外先進合理的稅收制度以及他們在稅制改革中的成功經(jīng)驗是中國稅制建設(shè)與改革的成功經(jīng)驗。1994年開始實行的新稅制,其最具代表性的稅種——增值稅,就是中國經(jīng)過周密考察、認真研究、精確測算后從國外引進的一個重要稅種,該稅種現(xiàn)已成為中國稅收收入最多、征管技術(shù)手段最完善的一個稅種。2003年開始的新一輪稅制改革所遵循的“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的改革原則,也是充分考慮到國際稅制改革大趨勢的結(jié)果。

(作者單位:中共湖南省委黨校;湖南行政學(xué)院工商管理部。作者為教授)