程仁杰 周為吉

摘要:城鄉(xiāng)一體化重要方面是土地,土地中重要的是土地制度。文章從土地制度入手,闡述了土地制度及其作用,以及城市和農(nóng)村土地制度構(gòu)成。并在此基礎(chǔ)上剖析了城鄉(xiāng)土地制度的差別和缺陷,闡釋城鄉(xiāng)土地制度耦合問題及對(duì)策建議。最后得出結(jié)論:城鄉(xiāng)土地制度差別很大,可通過制度重新設(shè)計(jì),形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地制度。

關(guān)鍵詞:土地;制度;城鄉(xiāng)一體化;耦合

十七屆三中全會(huì)提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,吹響了土地二次改革的號(hào)角。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,最需要發(fā)展的是農(nóng)村,基礎(chǔ)則在于土地,土地問題核心又集中在土地制度。通過對(duì)城鄉(xiāng)土地制度的差異和一致性研究,嘗試解決城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中土地制度的統(tǒng)一性問題。

一、土地制度

土地制度,一般是指土地所有、使用和管理的土地經(jīng)濟(jì)制度及相應(yīng)的法權(quán)制度。土地經(jīng)濟(jì)制度是其法權(quán)制度形成的基礎(chǔ),決定著法權(quán)制度,法權(quán)制度又具有反映、確認(rèn)、保護(hù)、規(guī)范和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)制度的功能。

土地經(jīng)濟(jì)制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地規(guī)劃制度和土地管理制度等。在土地法權(quán)制度中,土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)核心問題,土地歸誰所有決定了這個(gè)社會(huì)土地制度的性質(zhì),土地制度對(duì)于土地利用的約束往往表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的約束。

二、土地制度的構(gòu)成、差別及其缺陷

農(nóng)村和城市分別采用不同的土地制度,是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分離的部分原因。我國憲法和土地管理法都規(guī)定了現(xiàn)行土地制度的性質(zhì)、形式、范圍以及土地的使用和管理。

(一)土地所有制

城市土地采用國家所有制,所有權(quán)由國家代表全體人民行使,具體又由國務(wù)院代表國家行使。而農(nóng)村土地采用農(nóng)民集體所有形式,但所有權(quán)主體并不明確,存在著虛置的現(xiàn)象。

土地的國家所有和集體所有基本上禁止了土地所有權(quán)的讓渡,僅存在土地征收一種情況。

(二)土地使用制度

城市土地使用權(quán)地獲取主要采用招拍掛形式,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也有多種形式。據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)廳專題調(diào)研表明,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式多種多樣,歸納起來主要有入股、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和互換5種基本形式,所占比例分別為35.9%、29.5%、23.4%、3.0%、2.6%。

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度不高,流轉(zhuǎn)不順暢,其中還存在著很多問題。在農(nóng)村,國家嚴(yán)格限制土地非農(nóng)化,城市土地滿足不了用地需求時(shí),卻又可以征收農(nóng)村土地,形成了中國特色的土地征用制度。但是在程序、用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、短期和長(zhǎng)期收益方面,農(nóng)民處于十分弱勢(shì)的地位。政府以土地的補(bǔ)償價(jià)格買斷了土地的所有權(quán),收益不對(duì)等,因而導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷。

(三)土地管理制度

我國在1986年,確立了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制,切實(shí)有效地管理土地。但是城市、農(nóng)村土地在制度方面仍未理順關(guān)系,城市要發(fā)展,要建設(shè),就采用圈占耕地等手段,這樣農(nóng)村土地其實(shí)就是城市土地的“后備軍”,隨時(shí)等候改變性質(zhì),政府認(rèn)為哪里需要發(fā)展用地征用就行了。在現(xiàn)行的土地管理體制中,土地供應(yīng)與需求之間關(guān)系是顛倒的,即供給服從需求,實(shí)質(zhì)上是一種“保障需求”的體制。土地部門沒有獨(dú)立性,上下級(jí)土地管理部門之間也只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

三、土地制度的耦合及對(duì)策建議

城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn),是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程,需要制度來保證,特別是涉及到土地使用問題。

(一)土地所有制的耦合

1、土地國有、私有制的弊端。目前并不適合將土地完全私有或國有,政府需保證土地供應(yīng)持續(xù)與長(zhǎng)期穩(wěn)定。因?yàn)橥恋氐膰谢蛘咚接卸紝⒔o社會(huì)帶來巨大的變革和挑戰(zhàn)。首先,土地國有,勢(shì)必會(huì)花大量資本從農(nóng)民手中贖回土地所有權(quán),政府目前還沒有這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。收歸國有,農(nóng)民心里也接受不了,一旦宣布國有,會(huì)在農(nóng)民心里引起巨大恐慌,對(duì)土地的預(yù)期更加保守。再次,國家所有需要在農(nóng)村確定代理人,因土地用途不同,代理關(guān)系的交易成本也會(huì)不同,可能發(fā)生很高的代理成本,造成效率損失。實(shí)行土地國有化后,設(shè)想通過強(qiáng)化土地的使用權(quán)來使國家所有權(quán)“名義化”,借此創(chuàng)造產(chǎn)權(quán)效率,似乎有道理,但是,集體產(chǎn)權(quán)也可以名義化且制度操作成本可能更低。農(nóng)村土地也不能采取私有制,這是與中國的社會(huì)基本制度相違背的。但如果采取城市土地國有,農(nóng)村土地私有,就可能出現(xiàn)大規(guī)模的“城市居民農(nóng)民化”現(xiàn)象。

2、所有制采用。目前的“土地所有雙軌制”可以保留,即城市采用國家所有,而農(nóng)村采用集體所有。但是集體所有應(yīng)該明確所有權(quán)主體,使其所有權(quán)的意識(shí)不斷加強(qiáng),在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)國家控制,強(qiáng)化土地國有屬性。關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)主體問題:廢除“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有制模式,只保留村民小組的土地所有權(quán),明確其土地所有權(quán)的主體地位。一方面,農(nóng)村土地都由村民小組管理,土地調(diào)整也都由村民小組主持,其管理深入人心。另一方面,村民小組作為國家政權(quán)的觸角,受上級(jí)政府的控制,通常不會(huì)亂建濫用。這一點(diǎn)看也方便政府從實(shí)際上加強(qiáng)農(nóng)村土地的國有性質(zhì),強(qiáng)化對(duì)土地的控制。一句話可以概括,即“明確主體地位,強(qiáng)化其國家所有屬性?！?/p>

3、土地所有制的耦合。將城鄉(xiāng)土地納入同一個(gè)土地所有體系,不需嚴(yán)格區(qū)分,城鄉(xiāng)土地才有可能做到“同地、同價(jià)、同權(quán)”。要做到這一點(diǎn),可廢除土地征用制度,這是有原因的。土地一經(jīng)征用,即為國家所有,農(nóng)民與土地最終使用者之間沒有直接聯(lián)系。這使得農(nóng)民以及他們所組成的“集體”不能與土地的最終使用者直接進(jìn)行交易,一開始就剝奪了農(nóng)民的交易權(quán)。農(nóng)民喪失對(duì)土地的占用支配權(quán),得到很少的補(bǔ)償,更加嚴(yán)重的是,失去了從土地上得到收益的可能,沒有享有未來收益的權(quán)益。宅基地,就其性質(zhì)來說,是建設(shè)用地還有農(nóng)村集體所有制企業(yè)所占用的土地,可見,從實(shí)際使用來說,農(nóng)村有建設(shè)用地。廢除土地征用制度這一思路,來源于建設(shè)用地的所有權(quán)主體并不是非得政府,農(nóng)村集體也可以作為建設(shè)用地所有權(quán)主體。政府已著手解決這個(gè)問題,廣東省走在改革前列,幾年前就發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,為集體建設(shè)用地提供法律依據(jù),打破了“非經(jīng)政府征地,任何農(nóng)地不得非法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的桎梏。農(nóng)村土地的所有主體仍是村民小組,其國有屬性得到了加強(qiáng)。村民小組作為集體所有主體,直接參入土地開發(fā)建設(shè),享受土地增值帶來的收益,這些收益中的大部分在成員內(nèi)部進(jìn)行分配。

4、城鄉(xiāng)所有土地耦合的具體措施?！巴恋厮须p軌制”必然導(dǎo)致在一體化方面難以耦合,有若干建議保證城鄉(xiāng)土地制度相容。首先明確集體主體地位,加強(qiáng)土地國有屬性,將城市和農(nóng)村土地納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地體系。其次城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整。城鄉(xiāng)土地應(yīng)該進(jìn)行規(guī)劃,并且這種規(guī)劃應(yīng)考慮農(nóng)村概念,將城市和農(nóng)村僅作為地理概念,而不是以前那種行政概念。再次解除對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)屬性的限制。此舉可以使農(nóng)村土地具有市場(chǎng)屬性,將釋放出巨大的土地財(cái)富。

5、典例分析——廣佛同城化。同城化是今后城市發(fā)展的一個(gè)方向,廣州、佛山走在了前列,武漢、孝感緊隨其后。在同城化過程中,要解決兩城之間棘手的土地問題。一個(gè)思路是:廣州和佛山可以考慮將城市之間的土地不改變權(quán)屬主體,淡化所有權(quán)。按照兩城統(tǒng)一發(fā)展的思路,攜手制定土地利用規(guī)劃,對(duì)交界處的土地進(jìn)行開發(fā)利用。這樣的土地利用模式可以概括為:政府推動(dòng),村民小組參入,多方投資。村民小組參入,而不是將村民小組排除在決策和收益之外。農(nóng)村土地和城市土地一樣“同地、同價(jià)、同權(quán)”,采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地。

(二)土地使用制的耦合

1、土地使用制的耦合思路。城鄉(xiāng)土地使用處于不同的體系,城市土地使用的市場(chǎng)化程度比較高,農(nóng)村土地使用的市場(chǎng)化才剛剛開始建立。農(nóng)村土地可以和城市土地采用相同的土地使用制,市場(chǎng)化運(yùn)作。農(nóng)村土地在納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一體系后,類似城市規(guī)劃中某地塊規(guī)定其使用性質(zhì)、面積、建筑密度和容積率等要素。這樣農(nóng)村土地就可以采用招拍掛的形式來交易,土地的資產(chǎn)屬性就可以釋放。

2、土地使用制的耦合方式。農(nóng)村土地與城市土地有區(qū)別,農(nóng)村有宅基地,城市則沒有,城市采用統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)的方式提供住房。關(guān)于宅基地問題,從土地節(jié)約集約利用方面考慮,并不值得提倡。農(nóng)村應(yīng)該考慮建設(shè)鄉(xiāng)村公寓,這種思路和城市住房建設(shè)思路一致,只不過這種公寓應(yīng)該從保障方面來考慮,而不是發(fā)展商品住房。農(nóng)村土地基本上與開發(fā)建設(shè)是絕緣的,但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城市化進(jìn)程的加快,再把農(nóng)村土地排除在市場(chǎng)之外,是不現(xiàn)實(shí)的。農(nóng)村土地應(yīng)與城市土地接軌,農(nóng)村建設(shè)用地即集體非農(nóng)建設(shè)用地可參考城市土地制定基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村建設(shè)用地也可以按照使用類型分為住宅、商業(yè)和工業(yè)用地,針對(duì)不同的類型,采用不同的出讓方式。針對(duì)住宅用地,采用保障住房的基本思路,而工業(yè)、商業(yè)用地則可以市場(chǎng)化運(yùn)作,使用招拍掛方式出讓土地。在出讓土地時(shí),也不需要一次性付清所有地價(jià)款,而是采取年租制的形式付款,分年在有限期內(nèi)繳清,一是減輕開發(fā)商壓力,二是防止發(fā)生政府短視行為。

3、土地使用制耦合保障措施。在建立一套與城市土地相容的農(nóng)村土地制度方面,政府有很大空間可以發(fā)揮。首先在加強(qiáng)農(nóng)村土地國有的基礎(chǔ)上,一并延長(zhǎng)土地使用期限,相當(dāng)于一種“永佃權(quán)”,使農(nóng)民對(duì)土地預(yù)期保持穩(wěn)定。其次建立暢通的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。不僅包括在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn),也包括在村民小組集體與外面的企業(yè)、個(gè)人、組織之間的流轉(zhuǎn)?？梢越⒅薪橹贫?設(shè)立農(nóng)村土地招標(biāo)公司,統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。再次對(duì)農(nóng)村土地分等定級(jí),使農(nóng)村土地保持穩(wěn)定,真正做到與城市土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。最后農(nóng)民不僅能從流轉(zhuǎn)中得到短期收益,還能得到長(zhǎng)期收益。農(nóng)村集體和農(nóng)民應(yīng)作為土地利用的重要參入方,分享土地開發(fā)建設(shè)的長(zhǎng)期收益。

(三)土地管理制度耦合關(guān)系

城鄉(xiāng)土地管理制度已經(jīng)實(shí)行了一段時(shí)間,耦合上相對(duì)來說比較簡(jiǎn)單,但是土地管理制度方面也存在著一些比較突出的問題。第一,難以實(shí)施符合中國國情的土地供應(yīng)政策。第二,土地部門對(duì)其他非土地部門土地利用行為缺乏應(yīng)有的制約。第三,不健全的土地資產(chǎn)管理體制,促使一些地方競(jìng)相低價(jià)賣地,導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失。第四,“塊塊為主”土地管理體制阻礙了形成統(tǒng)一有序的土地市場(chǎng)。第五,農(nóng)村集體土地管理放任自流,缺乏有效的監(jiān)督管理。

怎樣才能使游離于土地管理制度之外的農(nóng)村土地能夠得到很好的管理?首先構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃管理制度,農(nóng)村土地也應(yīng)該規(guī)劃。其次建立公平有效的收益分配制度,各參入方都能從土地中得到實(shí)惠,徹底改變以往對(duì)農(nóng)民掠奪式的征用。

四、結(jié)論

城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)之間有很大差別,給城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程帶來巨大問題,但這主要是由中國現(xiàn)行的土地制度決定的,是可以改變的。

目前形勢(shì)下,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的完全私有化是不現(xiàn)實(shí)的,最好的途徑就是在保留農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化其國有屬性,并且在法律許可的大框架下對(duì)土地使用制度變革。

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(作者單位:廣東工業(yè)大學(xué)。其中周為吉為副教授)