摘要：當(dāng)下需要建立公民導(dǎo)向的地方政府績效評價(jià)體系，圍繞民生來考核地方政府的績效并由普通公民來直接評價(jià)，以督促和激勵地方政府樹立正確的政績觀，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，真正地服務(wù)于公民和社會。
　　關(guān)鍵詞：公民導(dǎo)向；地方政府；績效評價(jià)；民生
　　
　　政府績效評價(jià)是指采用合適的評價(jià)工具，對政府部門的行政績效進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。其目的在于提高政府公共管理和公共服務(wù)的能力，并改善政府部門的績效。自20世紀(jì)80年代以來，績效評價(jià)成為了西方發(fā)達(dá)國家改善政府管理的重要的制度化工具。英國、澳大利亞等國以管理規(guī)范的形式來推進(jìn)政府績效評價(jià)，美國、荷蘭和日本等國更是通過立法使績效評價(jià)成為了對政府機(jī)構(gòu)的法定要求。
　　“有什么樣的考核評估制度，就會有什么樣的政府行為”。當(dāng)前的一些地方政府績效評價(jià)缺乏公民導(dǎo)向性，助長了地方政府的錯(cuò)誤的政績觀，表現(xiàn)為重經(jīng)濟(jì)輕民生、重增長輕發(fā)展、重速度輕質(zhì)量。少數(shù)地方政府常常忽視公眾最關(guān)心的民生問題，甚至不惜犧牲環(huán)境和社會長遠(yuǎn)利益來片面追求經(jīng)濟(jì)增長。對經(jīng)濟(jì)增長片面強(qiáng)調(diào)和對社會環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的忽視扭曲了政府的價(jià)值取向，引發(fā)了諸如環(huán)境惡化、資源枯竭、民生保障缺位等后果。因此，地方政府績效評價(jià)應(yīng)該以公民為導(dǎo)向，圍繞民生來考核并由普通公民直接評價(jià)，以督促和激勵地方政府樹立正確的政績觀，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，真正服務(wù)于公民和社會。
　　
　　一、地方政府績效評價(jià)缺乏公民導(dǎo)向性的表現(xiàn)及后果
　　
　　很多人認(rèn)為，我國的政府績效評價(jià)存在的主要問題是缺乏系統(tǒng)化的績效評價(jià)體系。誠然，各地的政績評價(jià)大多還處于自發(fā)狀態(tài)，評價(jià)的內(nèi)容、主體、程序、方法等方面都還具有相當(dāng)程度的隨意性和不持續(xù)性。但是，當(dāng)前許多地方的政績評價(jià)的主要缺陷是缺乏公民導(dǎo)向性，評價(jià)的內(nèi)容和指標(biāo)不能反映普通公民的要求，評價(jià)主體中普通公民的影響力太小甚至完全缺位。
　?。ㄒ唬┰u價(jià)指標(biāo)方面
　　在“重經(jīng)濟(jì)、輕社會、輕生活”的指導(dǎo)思想下，我國在很長時(shí)間里把追求GDP的增長速度放在突出地位。前階段許多地方片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)尤其是GDP指標(biāo)，甚至“上級對下級的考核就是GDP增長率的考核?！边@種獨(dú)尊GDP的政績評價(jià)導(dǎo)致地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，忽視社會經(jīng)濟(jì)的綜合平衡發(fā)展，也加劇了社會的不和諧。地方政府官員的政績觀被誤導(dǎo)，他們忙于辦企業(yè)、招商引資，而疏于對普通公民的公共服務(wù)，有的甚至大搞“數(shù)字政績”和“形象工程”來滿足上級的GDP考核要求。每年地方上報(bào)的GDP總和總是大大高于國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，如2004年各省、區(qū)、市上報(bào)的GDP總量之和就比國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字高出3.9%。
　　（二）評價(jià)主體方面
　　長期以來，地方政府的績效評價(jià)主要在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，包括自我評價(jià)和上級的評價(jià)。這種自上而下的績效評價(jià)，很難真正反映普通公民的意見。從理論上講，自我評價(jià)很難做到客觀公正，自我評價(jià)的績效等級大多都比別人評價(jià)的績效等級要高。而上級得到的信息又主要來自于下級的匯報(bào)，下基層調(diào)查也常常難以反映真實(shí)情況。
　　地方政府績效評價(jià)缺乏公民導(dǎo)向性，容易使地方政府的決策和行政行為偏離公民價(jià)值取向。地方政府更看重短期內(nèi)能有明顯變化和出成績的方面，如GDP的增長、馬路和城市景觀的建造、招商引資的規(guī)模等，而容易忽視環(huán)境保護(hù)、住房保障、公共交通和公共醫(yī)療衛(wèi)生等民生問題。所以，必須建立公民導(dǎo)向的政績評價(jià)體系，促使地方政府在決策和日常工作中始終以公民利益為目標(biāo)。
　　
　　二、如何建立公民導(dǎo)向的地方政府績效評價(jià)體系
　　
　　在設(shè)計(jì)地方政績評價(jià)體系時(shí)，要從評價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)的確定、評價(jià)主體的選擇以及評價(jià)的組織等方面著手，確保整個(gè)評價(jià)體系以公民為導(dǎo)向并構(gòu)成有機(jī)整體。
　　（一）從公民的角度確定地方政府績效評價(jià)的內(nèi)容和指標(biāo)
　　公民對政府的期望，就應(yīng)該成為政府績效評價(jià)的內(nèi)容?！霸u估政府的績效，不是看它投入了多少資源、做了哪些工作，而是要看它的工作在多大程度上滿足了社會和公眾的需要?！?
　　作為受托為公民提供公共物品和服務(wù)的機(jī)構(gòu)，地方政府“績效評價(jià)的主觀標(biāo)準(zhǔn)就是看社會公眾是否滿意”。在確定評價(jià)的內(nèi)容時(shí)，應(yīng)該以公民滿意作為最終目標(biāo)，并圍繞民生問題來設(shè)定地方政府的績效指標(biāo)。比如，可以將公民所關(guān)心的民生問題分解為生活條件、安全感、環(huán)境質(zhì)量、發(fā)展?jié)摿推渌矫妫駥倪@幾個(gè)方面來表達(dá)自己的感受并做出判斷和評估。在這個(gè)基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步分解出更具體的評價(jià)指標(biāo)（如表1所示）。
　?。ǘ┮云胀ü褡鳛榈胤秸冃У闹饕u價(jià)者
　　地方政府績效的評價(jià)主體可以由普通公民、上級政府和社會機(jī)構(gòu)（如獨(dú)立的專業(yè)咨詢評價(jià)機(jī)構(gòu)）等組成，但必須保證以普通公民為主（占最大權(quán)重）。普通公民每天工作和生活在當(dāng)?shù)?，直接受?dāng)?shù)卣吆托姓袨榈挠绊?，由于關(guān)乎自己切身利益，他們更加關(guān)心和了解身邊發(fā)生的事，對政府績效評估更有發(fā)言權(quán)。
　　有學(xué)者認(rèn)為，普通公民對政府工作了解不多，掌握的信息少，因而難以做出客觀評價(jià)。這種觀點(diǎn)有失偏頗。公民是政府的服務(wù)對象，如果政府所作所為不被公民所了解和理解，那至少也表明政府的工作有欠缺，而不能以此為由拒絕公民的評價(jià)。需要注意的是，在評價(jià)政府績效方面，社會精英不能代替普通公民。精英們所處的環(huán)境、地位限制了他們的視野和價(jià)值觀，使得他們很難真正了解普通民眾所想所慮。所以，應(yīng)盡量以普通公民作為政府績效的評價(jià)者，以保證得到的意見具有廣泛代表性。在這方面，美國法院選擇陪審團(tuán)成員的做法值得借鑒。陪審團(tuán)成員全部從符合一定條件的非法律專業(yè)的人員中選出，而將法學(xué)教授、律師這樣的精英排除在外。
　　
　?。ㄈ┯赏壢舜蟪Ｎ瘯?fù)責(zé)組織地方政府績效評價(jià)
　　為了保證評價(jià)的獨(dú)立性和公正性，應(yīng)該由同級人大常委會來負(fù)責(zé)組織評價(jià)政府的績效，而政府所屬各職能部門的績效評價(jià)則由政府自己來組織。
　　在人大的組織和監(jiān)督下，公民直接評價(jià)政府績效，政府官員的工作就會被引導(dǎo)到真正對公眾負(fù)責(zé)。個(gè)別地方已有所嘗試，并取得了明顯效果。據(jù)媒體報(bào)道，2007年9月27日，溫州樂清市的7名副市長在樂清市人大常委會面前依次匯報(bào)工作，同時(shí)把報(bào)告內(nèi)容通過媒體向公眾傳播。在考績現(xiàn)場，受邀請的四十多個(gè)市民代表旁聽并參加分組討論，對副市長們分管的工作發(fā)表看法。這種政績評價(jià)方式滿足了公眾的知情權(quán)，同時(shí)也使人大能更廣泛地吸取民意。
　　此外，要讓公民導(dǎo)向的政府績效評價(jià)體系有效運(yùn)行，還需要通過立法來提供制度化保障。地方政府官員并非公民直選，由公民來評價(jià)政府績效，在某種意義上講，需要政府一定程度的“讓權(quán)”，即把對政府績效的評價(jià)權(quán)交給民眾。如果這個(gè)問題不能得到解決，那其他措施都難以奏效。目前各地的公民評議政府活動還屬于政府的自覺行為，從長期看，缺乏可靠性，因而需要強(qiáng)制性的制度規(guī)范來保障。
　　
　　三、地方政府績效評價(jià)以公民為導(dǎo)向的意義
　　
　　只有以公民為導(dǎo)向，政績評價(jià)才能真正體現(xiàn)“主權(quán)在民”的理念和政府服務(wù)于公民的宗旨。從權(quán)力的來源看，“公權(quán)民授”，政府的權(quán)力歸根結(jié)底來自于公民的授予。胡錦濤總書記在中共十七大報(bào)告中指出“一切權(quán)力來自于人民”。政府是公民的受托人，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公民，也必須代表公民的利益。因此，政府工作績效的好壞，應(yīng)該由公民來判斷和評價(jià)，其服務(wù)質(zhì)量和水平高低，公民感受最深、最直接，也最有發(fā)言權(quán)。
　　
　　只有以公民為導(dǎo)向，政績評價(jià)才能引導(dǎo)地方政府不斷改善民生。公民最關(guān)注的無疑是民生問題，當(dāng)官員的政績圍繞民生來考核并且接受普通公民的直接評價(jià)時(shí)，老百姓最關(guān)心的事情才會成為地方政府工作的重中之重。
　　只有以公民為導(dǎo)向，政績評價(jià)才能促進(jìn)民主建設(shè)和民主監(jiān)督，防止公權(quán)濫用。美國最高法院法官羅伯特·H·杰克遜（1950）說過，“防止民眾犯錯(cuò)誤不是政府的功能，而阻止政府犯錯(cuò)誤才是民眾的作用。”普通公民廣泛分布于整個(gè)社會，對發(fā)生在當(dāng)?shù)氐那闆r遠(yuǎn)比上級更清楚，也更容易起到監(jiān)督作用。
　　只有以公民為導(dǎo)向，政績評價(jià)才能督促和鼓勵政府職能部門積極行政，提高辦事效率。如果政府績效評價(jià)以公民為導(dǎo)向，公民就可以借助評價(jià)權(quán)的行使來督促政府部門更好地理順內(nèi)部職責(zé)分工、加強(qiáng)各部門間協(xié)作，并提高其辦事效率。
　　我國的地方政府績效評價(jià)在理論上和實(shí)踐中都處于起步階段。隨著政府體制改革的深入和績效評價(jià)技術(shù)的改進(jìn)，公民導(dǎo)向的地方政府績效評價(jià)體系的建立和完善，對改善地方政府的績效、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和提升民生福利水平都將起到重要的作用。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、中國行政管理學(xué)會課題組.政府部門績效評估研究報(bào)告[J].中國行