摘要：“城中村”既非傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村社區(qū)，又有別于“貧民窟”，它是自20世紀90年代初期，我國不少大、中城市建成區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部突顯出來的一類異質(zhì)于現(xiàn)代城市的聚居區(qū)。目前，“城中村”在發(fā)展中呈現(xiàn)的混亂、無序已經(jīng)嚴重影響了城市有機體的正常運轉(zhuǎn)，對其改造要求也日益迫切。文章主要就“城中村”目前存在的類型和整治措施進行探討。
　　關(guān)鍵詞：“城中村”；土地；城鄉(xiāng)結(jié)合部；整治規(guī)劃
　　
　　一、引言
　　
　　全球范圍內(nèi)的城市化是城市文明的滲透過程，并伴隨著一系列的社會變遷，表現(xiàn)為城市數(shù)量和非農(nóng)業(yè)人口的增長以及大的都市區(qū)和都市群的形成。這一過程中城鄉(xiāng)關(guān)系的變化、鄉(xiāng)村-城市的轉(zhuǎn)型是各國發(fā)展不可逾越的階段。但因各國受不同的城市歷史、經(jīng)濟制度等的影響而以不同的形式展開。自1980年以來，伴隨著我國工業(yè)化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，全國城市化進程明顯加快。在1978-1998年的20年中，全國新增建制城市475個，城市化水平明顯加快?！俺侵写濉本褪窃谖覈D(zhuǎn)型背景與快速城市化過程中所產(chǎn)生的一種特有的居住空間現(xiàn)象。
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　　“城中村”是我國高速城市化進程中普遍存在的一種特殊的地域現(xiàn)象。“城中村”位于建成區(qū)內(nèi)，享有城市的某些基礎(chǔ)設(shè)施和生活方式，但仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制。它在經(jīng)濟、社會、土地利用、建設(shè)景觀等各方面處于明顯的鄉(xiāng)村-城市轉(zhuǎn)型過程之中，既具有較高程度的城市化特征，又保留濃厚的農(nóng)村社區(qū)特征。
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　　“城中村”從出現(xiàn)開始，就主要是以問題的形式而存在的。作為“都市里的村莊”，與城市社區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)相比，“城中村”以下諸多問題：社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)二元化；規(guī)劃滯后，建設(shè)混亂；就業(yè)和村民發(fā)展問題突出；人口構(gòu)成復雜，社會治安和教育問題嚴重?！俺侵写濉辈粌H影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾許多城市發(fā)展的“瘤疾”。
　　
　　二、目前存在的類型
　　
　　結(jié)合各時期形成的“城中村”目前在城市中的分布和發(fā)展形態(tài)來看，整體雖呈現(xiàn)一定的零散，但從“城中村”作為具一定人口經(jīng)濟規(guī)模的聚居點在城市中的地位來看，卻已經(jīng)顯示出城市集聚效應(yīng)對其發(fā)展的影響，也顯示了其自身的階段發(fā)展類型，可以歸納為以下幾類：
　　一是位于城市建成區(qū)內(nèi)部，已經(jīng)完成土地轉(zhuǎn)型（包括已完成村轉(zhuǎn)居，但保留宅基地和雖未轉(zhuǎn)居，在用地性質(zhì)中已經(jīng)沒有農(nóng)業(yè)用途的“城中村”），以第三產(chǎn)業(yè)為主導，將要融入城市體系中的“城中村”。
　　二是位于城市內(nèi)緣區(qū)的城市建成區(qū)周邊，正在進行土地轉(zhuǎn)型，第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例上升迅速，將要被納入城市建成區(qū)內(nèi)部的“城中村”。
　　三是位于城市內(nèi)緣區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部中或內(nèi)緣區(qū)與外緣區(qū)交界處，其土地已經(jīng)或正在被城市新的功能增長點利用，進行跳躍式轉(zhuǎn)型的“城中村”。
　　這幾種類型也說明，“城中村”未來的發(fā)展是與其目前和今后所處的區(qū)位條件是分不開的。
　　
　　三、整治規(guī)劃措施
　　
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　　“城中村”目前尚無統(tǒng)一規(guī)劃指導下的土地利用和建設(shè)活動，給城市帶來的負面影響在不斷增加，而經(jīng)濟實力和區(qū)位較優(yōu)越的村莊在新的建設(shè)中，急需城市統(tǒng)一規(guī)劃的指導來理順城市，更新與舊村改造、新村建設(shè)的關(guān)系。
　　目前“城中村”整治的難點集中在以下幾點：“城中村”土地（包括少量耕地、閑散地和宅基地）在城市建成區(qū)基本呈不連續(xù)、無規(guī)則分布，且所有權(quán)混亂，給更新改造過程中土地的獲得、利用和規(guī)劃的實施造成困難；城市基礎(chǔ)設(shè)施投入在不斷進行，在城市土地極差地租及房地產(chǎn)開發(fā)影響下，“城中村”更新改造的資金平衡、有關(guān)賠償安置基準的認定遇到困難。隨時間的延續(xù)，“城中村”土地既得利益不斷滋長村民的“食利”惰性，更增加了改造的難度；“城中村”村民素質(zhì)與城市社會經(jīng)濟發(fā)展要求存在相當差距，就業(yè)處于弱勢，城市對這些特定人口的消化遭遇下崗流，加上仍具一定活力的農(nóng)村政策，使城市政府過去多采取回避矛盾的態(tài)度。大量轉(zhuǎn)居人口的收入來源、就業(yè)安置和社會保障體系的建立是現(xiàn)實的最突出問題。
　　“城中村”土地的“硬”約束與現(xiàn)實中的“軟”執(zhí)行暴露出，應(yīng)該制定相應(yīng)的政策，根據(jù)土地本身價值來實現(xiàn)土地的最佳收益，從而帶動“城中村”土地與城市其他用地的置換來達到改造開發(fā)的目的。
　　面對一系列錯綜的矛盾，重要的是認清矛盾產(chǎn)生的根源，即它們相互之間的聯(lián)系和聯(lián)系的紐帶。只有把這些主要矛盾和聯(lián)系紐帶理清，我們才能有的放矢，才能認準“城中村”改造的目的，從而制定相應(yīng)的整治計劃。
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　　政策法規(guī)是使“城中村”改造得以實現(xiàn)的必不可少的外部因子，而真正能帶動“城中村”改造的內(nèi)部誘因是“城中村”自身的條件，包括其區(qū)位、可利用資源狀況等。其中土地是實現(xiàn)“城中村”改造的最為有力的條件之一。用土地本身的價值作為“城中村”改造的協(xié)調(diào)因子，也有利于實現(xiàn)城市與“城中村”關(guān)系的整合。根據(jù)“城中村”特征和存在類型分析，擬訂相應(yīng)的整治規(guī)劃措施如下：
　　第一類“城中村”：結(jié)合土地置換的改造位于城市建成區(qū)內(nèi)部的“城中村”。它們已經(jīng)沒有耕地，現(xiàn)有土地主要用于居住和依托城市而建立的市場、商業(yè)、租賃等，從土地利用形式上已經(jīng)完成土地轉(zhuǎn)型。這類“城中村”可以利用城市土地置換調(diào)整的契機，打破土地的封閉狀態(tài)，通過流動的城市土地市場達到“城中村”土地的有效配置，實現(xiàn)土地收益的最大化?！俺侵写濉蓖恋卦u估階段的公正、合理、有效是這類“城中村”改造的現(xiàn)實關(guān)鍵因素。舊村改造與城市更新改造的結(jié)合是“城中村”面貌改善的契機。城市更新改造必然帶來原有土地利用方式和強度的調(diào)整，“城中村”土地作為未經(jīng)開發(fā)的“生地”，既可提供城市更新中的后備用地，完善其整體布局，又可在開發(fā)中實現(xiàn)其最佳利用、發(fā)揮增殖潛力。通過原地拆遷改建、易地安置重建，逐步引入城市住宅建設(shè)標準和小區(qū)配套化設(shè)施管理，實現(xiàn)“城中村”空間物質(zhì)形態(tài)的徹底轉(zhuǎn)變。通過合理的置換和補償，原有“城中村”居民在遷入新型城市社區(qū)后，可以享受完善的配套設(shè)施和優(yōu)美的環(huán)境。在具體操作中，建議城市政府把握對土地所有權(quán)交易市場的控制，這樣有利于對“城中村”土地統(tǒng)一整備和統(tǒng)一規(guī)劃的實現(xiàn)，由政府進行前期的開發(fā)后，通過協(xié)議、招標或拍賣形式出讓地塊，盡量減少劃撥，保證土地收益的獲得。所得土地收益用來協(xié)調(diào)各方利益，保證村民得到合理安置和補償。例如，珠海市近年來，通過合理的補償和盤活“城中村”土地，帶動了“城中村”改造的有效進行。如居民合法住房按建成年份以1∶1至1∶2的面積比例進行補償；舊村居民的原有宅基地，給換發(fā)房產(chǎn)證，成為商品房，可直接進入市場交易；原村集體在舊村改造范圍內(nèi)的留用地、工業(yè)用地允許免交有關(guān)費用納入統(tǒng)一規(guī)劃、改造，土地升值的收益由村集體、舊村居民和開發(fā)商共同享有。
　　第二類“城中村”：控制無序蔓延，引導其有序發(fā)展。位于城市建成區(qū)周邊，正在進行土地轉(zhuǎn)型的“城中村”，其發(fā)展與城市的擴展有直接的關(guān)系。擴展帶來城市用地和原有農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)建設(shè)用地之間的空間矛盾和競爭。處理好城市建設(shè)發(fā)展用地與農(nóng)村各項用地的關(guān)系，在城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的指導下，及早控制和安排城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用，是預防第二類“城中村”土地利用無序蔓延的前提保證。政府應(yīng)適時地制定這一區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地的征用計劃，加強對征地農(nóng)村宅基地的管理，結(jié)合城市建設(shè)，引導村民進行都市化的舊村改造，改變過去避繞的做法。制止無序建設(shè)活動的蔓延，是現(xiàn)有城市治理“城中村”最為緊迫的整治環(huán)節(jié)，在第二類“城中村”的整治中尤其重要。相關(guān)的法律法規(guī)的制定則又是這一環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。制定過程中應(yīng)按不同發(fā)展狀況的“城中村”來區(qū)別對待?！俺侵写濉钡慕ǚ炕顒右栽缙诳v向加蓋、中期橫向擴充與加蓋并舉、晚期獨戶多層樓房密集林立為特征，對于“城中村”的這種建房活動如不及早控制和引導，必將加重未來整治的難度。對于后開發(fā)城市，這類“城中村”中設(shè)立市場或擴建市場用地是引起其蔓延的一個誘因。所以在規(guī)劃控制中，應(yīng)合理配比各項用地。在村民新的建設(shè)改造活動中，引導其集約利用土地，及時配套各項設(shè)施，使建設(shè)標準逐步向城市型過渡。政府部門是其中的重要角色。應(yīng)以積極引導為主，避免消極控制。改造初期一定會面臨宣傳、動員和相關(guān)優(yōu)惠政策的制定等工作，如果把優(yōu)惠政策的享受和控制目標相結(jié)合，不但有利于遏制舊村無序建設(shè)的進行，還能調(diào)動人們改造的積極性。政府與改造“城中村”的溝通也是“城中村”改造工作貫穿始終的環(huán)節(jié)。設(shè)立合適的中間機構(gòu)來協(xié)調(diào)兩者的聯(lián)系，達到信息的暢通是必需的。“城中村”所屬區(qū)政府可以擔當這一角色。這樣，不但可以簡化改造中涉及的層級和程序，各區(qū)也可以針對自身發(fā)展情況，合理引導“城中村”的發(fā)展。
　　
　　第三類“城中村”：開展城郊村鎮(zhèn)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)。對已經(jīng)進入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)部的村莊，缺乏適時、有效的管理，使城市政府喪失了對“城中村”土地統(tǒng)一管理的主動權(quán)。已經(jīng)暴露的問題提醒我們關(guān)注演變中的城鄉(xiāng)交錯地帶，及時、全面地制定城鄉(xiāng)土地利用和開發(fā)規(guī)劃。位于城市內(nèi)緣區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部中，其土地已經(jīng)或正在被城市新的功能增長點利用，進行跳躍式轉(zhuǎn)型的“城中村”，曾經(jīng)是分散在城市遠郊的一個個自然村。在郊區(qū)城市化的進程中，它們被賦予新的活力，在給城市功能分散提供空間的同時，實現(xiàn)著自身的轉(zhuǎn)型。如何預測城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊、集鎮(zhèn)在未來城市發(fā)展中的地位，城鄉(xiāng)土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如何有效銜接等一系列問題，顯示出這類“城中村”現(xiàn)象背后城郊規(guī)劃的重要性。部分學者已經(jīng)提出城郊村鎮(zhèn)規(guī)劃、中心村規(guī)劃等針對城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃的原則，主要是在這類村鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，從規(guī)劃標準上考慮與未來中心城市發(fā)展的銜接，防止無序、不符合規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)行為的出現(xiàn)。城市邊緣區(qū)在經(jīng)歷城市邊緣工業(yè)化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟混合增長、城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)提升、鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)蛻化的階段中，優(yōu)化這一地帶的布局和銜接，保證農(nóng)業(yè)一定的持續(xù)發(fā)展，營造城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展空間，對于每一個城市來說無疑都是有益的。在我國目前的發(fā)展階段，城市經(jīng)濟的發(fā)展是帶動國民經(jīng)濟發(fā)展的主要方面之一。從而各級城市必將處于快速的開拓階段，這就對城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境的保護提出了新的要求。原有的城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃各執(zhí)一方、兼具城鄉(xiāng)特色的城鄉(xiāng)交接地帶的規(guī)劃力度跟不上的局面必須打破。
　　這3種整治措施雖然針對“城中村”3種不同的發(fā)展類型，但對于不斷發(fā)展中的城市和動態(tài)演化中的“城中村”來說，必須結(jié)合“城中村”的演化趨勢，針對自身的情況綜合考慮和運用以上的措施。
　　
　　四、結(jié)束語
　　
　　本文所提出的改造措施主要是從土地使用、規(guī)劃控制角度來制定的“城中村”整治規(guī)劃，其他方面的配合也是必不可少的。如對即將轉(zhuǎn)制的村民在過渡期間的管理和服務(wù)，對轉(zhuǎn)制村民如何把城市社區(qū)管理制度逐步引入新的社區(qū)之中，轉(zhuǎn)制村莊原有集體經(jīng)濟組織如何實現(xiàn)向現(xiàn)代企業(yè)制度的轉(zhuǎn)型以及對外來人口的安排等。這些說明“城中村”整治規(guī)劃是一項需要政府、村民、規(guī)劃人員、開發(fā)商等眾多方面協(xié)調(diào)的綜合工程，以上提出的措施只是在“城中村”整治途徑上邁出的有限步伐。
　　
　　參考文獻：
　　1、李娟.城中村改造模式探索——以武漢市城中村改造為例[A].建設(shè)社會主義新農(nóng)村土地問題研究[C].2006.
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