陸漢文

摘要：社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展是一種適用于農(nóng)村基層社區(qū)的上下合作式新型反貧困治理結(jié)構(gòu)。新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)中推行社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展可以提高扶貧資源響應(yīng)農(nóng)民需求的效率，增強(qiáng)農(nóng)民和基層社區(qū)的發(fā)展意識(shí)和反貧困能力，推動(dòng)長(zhǎng)效反貧困機(jī)制的形成，但也面臨著貧困瞄準(zhǔn)、“搭便車”和社區(qū)發(fā)育等方面的問題。

關(guān)鍵詞：社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展；賦權(quán)；扶貧機(jī)制

中圖分類號(hào)：C91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００３－８５４Ｘ（２００8）09－０120－０6

一、導(dǎo)言

（一）問題的提出

改革開放以來，中國(guó)農(nóng)村貧困人口不斷減少，絕對(duì)貧困人口由1978年的2.5億降至2007年的1479萬人，貧困發(fā)生率相應(yīng)地由30.7%降至1.6%，扶貧開發(fā)工作取得了舉世矚目的成就①。然而不容忽視的是，目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，收入差距巨大，絕對(duì)貧困問題依然存在，擺脫了絕對(duì)貧困的大量低收入人口的生計(jì)很不穩(wěn)定，面臨著重新陷入貧困的巨大風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，政府扶貧工作遇到了邊際成本增加、瞄準(zhǔn)困難、長(zhǎng)效機(jī)制缺失等新挑戰(zhàn)。如何適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和和諧社會(huì)的需要，創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制，成為扶貧實(shí)踐中亟待解決的一項(xiàng)重要課題。

新世紀(jì)以來，中國(guó)政府及國(guó)內(nèi)外各種扶貧力量為創(chuàng)新扶貧機(jī)制進(jìn)行了大量探索。政府制定并頒布實(shí)施了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，針對(duì)貧困人口分散化的特點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)確定了14.8萬個(gè)貧困村，將瞄準(zhǔn)對(duì)象由貧困縣下移到貧困村，確定了以貧困村為重點(diǎn)的“整村推進(jìn)”專項(xiàng)扶貧工作重點(diǎn)，通過制定和實(shí)施參與式村級(jí)扶貧規(guī)劃啟動(dòng)了大規(guī)模參與式社區(qū)綜合發(fā)展與扶貧的實(shí)踐。但是，從運(yùn)行情況來看，“整村推進(jìn)”的效果并不理想。至2005年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的實(shí)施時(shí)間已經(jīng)過半，而在中西部21個(gè)省市的10.6萬個(gè)貧困村中，啟動(dòng)“整村推進(jìn)”的貧困村只占貧困村總數(shù)的32%。已實(shí)施“整村推進(jìn)”的貧困村中，實(shí)際上推進(jìn)的卻主要是富裕戶，其部分扶貧項(xiàng)目也缺乏可持續(xù)性②。2005年以來，國(guó)務(wù)院扶貧辦與有關(guān)政府部門、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)及NGO合作，在一些貧困地區(qū)進(jìn)行了“扶貧互助社”、“村級(jí)互助資金”、“社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展”等以賦權(quán)為基本理念的扶貧模式試點(diǎn)，就如何解決村級(jí)扶貧實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了新探索。本研究對(duì)在中國(guó)開展的“社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展”試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行剖析，揭示其運(yùn)行邏輯、賦權(quán)機(jī)制及對(duì)于新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)的意義。

（二）已有研究的簡(jiǎn)要回顧

就發(fā)展中國(guó)家的貧困問題與反貧困措施來說，繆爾達(dá)爾、阿馬蒂亞·森等人從文化、制度、權(quán)利、能力等角度所作的跨學(xué)科研究開辟了非常廣闊的思想空間③。關(guān)于中國(guó)農(nóng)村反貧困問題的研究，自20世紀(jì)80年代以來受到中國(guó)政府和學(xué)術(shù)界的日益重視，財(cái)政支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及項(xiàng)目開發(fā)、教育與人力資源開發(fā)、城鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)、地區(qū)協(xié)作、民間組織發(fā)展、文化建設(shè)等多層次的扶貧措施均得到頗為詳細(xì)的探討，取得了很多非常有價(jià)值的研究成果④。20世紀(jì)90年代以來，與制度、權(quán)利、能力等相關(guān)聯(lián)的賦權(quán)式反貧困理念及其各種模式已受到理論界和實(shí)際工作部門越來越多的關(guān)注⑤。

賦權(quán)式發(fā)展的可取之處主要在于：一方面，它通過貧困人口的參與和意見表達(dá)，為政府和其他外部力量了解貧困人口的需求并提供有針對(duì)性的服務(wù)提供了有效機(jī)制；另一方面，它通過賦權(quán)于貧困人口，給了貧困人口“在干中學(xué)”的機(jī)會(huì)，因而有助于提升貧困人口的能力，增強(qiáng)貧困人口對(duì)扶貧過程和扶貧項(xiàng)目的擁有感，發(fā)揮貧困人口的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。值得注意的是，繆爾達(dá)爾、阿馬蒂亞·森等人所開創(chuàng)的反貧困理論將賦權(quán)實(shí)踐與制度、社會(huì)關(guān)系、文化等之間的關(guān)系擺在重要位置，而中國(guó)在這些方面無疑都是非常獨(dú)特的。因此，從中國(guó)社會(huì)的實(shí)際情況出發(fā)，探索具有中國(guó)特色的賦權(quán)式反貧困道路，既是豐富已有反貧困理論的要求，也是推動(dòng)新階段中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的需要。

二、試點(diǎn)項(xiàng)目中社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行邏輯

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（Community Driven Development, CDD）是世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)自20世紀(jì)90年代開始在發(fā)展中國(guó)家倡導(dǎo)的一種發(fā)展理念。它包含多種不同的實(shí)踐方法，在不同的國(guó)家和地區(qū)表現(xiàn)出不同的形式。與以往的賦權(quán)式發(fā)展模式一樣，CDD旨在拓寬當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c發(fā)展活動(dòng)的權(quán)利范圍，其超越以往的參與式發(fā)展模式之處則在于將對(duì)決策和資源的控制權(quán)交給社區(qū)群體⑥。為將這一理念引入中國(guó)，國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心與世界銀行合作，于2006年5月在廣西靖西、四川嘉陵、陜西白水和內(nèi)蒙古翁牛特等四地啟動(dòng)了CDD項(xiàng)目試點(diǎn)，涉及小型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、自然資源管理和環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展基金等三個(gè)方面的子項(xiàng)目建設(shè)。CDD試點(diǎn)項(xiàng)目有兩個(gè)主要的特點(diǎn)：一是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可集體決定需要采取哪些努力來改善當(dāng)?shù)氐纳顥l件；二是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自我管理項(xiàng)目發(fā)展基金和項(xiàng)目實(shí)施過程。按照CDD試點(diǎn)項(xiàng)目的組織與實(shí)施架構(gòu)，政府、NGO、基層社區(qū)是項(xiàng)目運(yùn)作過程中的三股基本力量。政府力量掌握著項(xiàng)目資金的投放權(quán)及基于投放權(quán)之上的對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行過程的監(jiān)控權(quán)。NGO主要為項(xiàng)目運(yùn)行提供專業(yè)服務(wù)，如能力建設(shè)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)等?；鶎由鐓^(qū)（行政村或村民小組層面的社區(qū)）在政府給定的大框架下整合社區(qū)力量，成立項(xiàng)目管理委員會(huì)和實(shí)施小組等機(jī)構(gòu)，主動(dòng)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金及其他支持，承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施的具體任務(wù)⑦。

政府力量涉及中央、省、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層次。國(guó)務(wù)院外資項(xiàng)目管理中心作為項(xiàng)目的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代理的是中央一級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目的管理權(quán)，有權(quán)確定和取消試點(diǎn)資格，負(fù)責(zé)制定試點(diǎn)的一整套制度和規(guī)則。試點(diǎn)省（區(qū)）項(xiàng)目辦是試點(diǎn)項(xiàng)目在各試點(diǎn)?。▍^(qū)）的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，全程領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)項(xiàng)目在本?。▍^(qū)）的實(shí)施。由于每省均只有一個(gè)縣（旗）參與試點(diǎn)，因此在確定試點(diǎn)之后，省級(jí)項(xiàng)目辦的主要職能是上下溝通、協(xié)調(diào)和提供省級(jí)支持與保障?？h項(xiàng)目辦是試點(diǎn)項(xiàng)目的縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)，掌握著項(xiàng)目運(yùn)行過程的直接管理權(quán)、監(jiān)控權(quán)。試點(diǎn)鄉(xiāng)的項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組在縣項(xiàng)目辦的指導(dǎo)下發(fā)揮輔助指導(dǎo)作用?？偟膩砜?，在政府這條線中，中央和縣兩級(jí)在項(xiàng)目運(yùn)行過程中占據(jù)著較重要的位置。

NGO是政府尋求的合作伙伴，其具體職責(zé)有：“（1）對(duì)縣項(xiàng)目辦管理人員和社區(qū)協(xié)助員進(jìn)行培訓(xùn)；（2）協(xié)助、指導(dǎo)縣項(xiàng)目辦擴(kuò)散項(xiàng)目信息到項(xiàng)目鄉(xiāng)、行政村、自然村和農(nóng)戶；（3）指導(dǎo)縣項(xiàng)目辦和社區(qū)協(xié)助員協(xié)助社區(qū)成立村項(xiàng)目管理委員會(huì)和自然村項(xiàng)目實(shí)施小組和項(xiàng)目獨(dú)立監(jiān)測(cè)小組；（4）協(xié)助社區(qū)協(xié)助員指導(dǎo)村項(xiàng)目管理委員會(huì)和自然村項(xiàng)目實(shí)施小組按照項(xiàng)目規(guī)定開展各項(xiàng)項(xiàng)目活動(dòng)并協(xié)助解決社區(qū)必要的活動(dòng)費(fèi)用；（5）協(xié)助縣項(xiàng)目辦對(duì)社區(qū)協(xié)助員的考核；（6）監(jiān)督縣項(xiàng)目辦工作開展情況，特別是資金管理和支持服務(wù)的完成情況；（7）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的獨(dú)立監(jiān)測(cè)工作”⑧?？梢?，NGO的職責(zé)在于為項(xiàng)目的運(yùn)行提供技術(shù)性服務(wù)工作。在此過程中，NGO一方面與中央級(jí)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)簽訂任務(wù)承包合同，因而在很大程度上是政府旨意的貫徹者；另一方面又具有指導(dǎo)和監(jiān)督縣項(xiàng)目辦的權(quán)利和職責(zé)，是縣鄉(xiāng)政府工作的約束力量。因此，NGO可以在政府和社區(qū)這兩種力量之間發(fā)揮平衡和制約作用。

行政村項(xiàng)目管理委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)本村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)子項(xiàng)目、自然資源管理和環(huán)境保護(hù)子項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)選和決策工作，自然村項(xiàng)目實(shí)施小組代表本組村民管理所得項(xiàng)目資金和實(shí)施項(xiàng)目活動(dòng)。行政村項(xiàng)目管理委員會(huì)和自然村項(xiàng)目實(shí)施小組是基層社區(qū)為了獲取外部資金和其他資源而按照政府或其代理機(jī)構(gòu)的規(guī)定成立起來并運(yùn)行的，它們是在政府發(fā)動(dòng)下基層社區(qū)自我動(dòng)員和組織的一種機(jī)制?；鶎由鐓^(qū)能否實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，在很大程度上取決于其自我組織和動(dòng)員的能力，以及通過這種組織和動(dòng)員而使社區(qū)行動(dòng)滿足政府要求的能力。

除了這三種力量外，CDD試點(diǎn)中還有一個(gè)比較特殊的角色，即社區(qū)協(xié)助員。社區(qū)協(xié)助員常駐社區(qū)協(xié)助社區(qū)居民推行CDD項(xiàng)目，是縣項(xiàng)目辦為推進(jìn)項(xiàng)目而按規(guī)定雇傭的臨時(shí)性專門人員。在這個(gè)意義上，他們貫徹政府意圖和代替政府提供公共服務(wù)。同時(shí)，社區(qū)協(xié)助員在開展工作時(shí)接受NGO的指導(dǎo)和幫助，因而也是NGO發(fā)揮自身職能的重要途徑。社區(qū)協(xié)助員還受基層社區(qū)的監(jiān)督和考核，可因基層社區(qū)的不滿意而被縣項(xiàng)目辦解雇。

總的來看，CDD試點(diǎn)中，社區(qū)享有主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)政府也具有形塑社區(qū)行為的強(qiáng)大能力，這種能力主要建立在其所掌控的資源上。社區(qū)為了獲取政府資源，須響應(yīng)政府要求，主動(dòng)進(jìn)行內(nèi)部動(dòng)員，培育和提升集體行動(dòng)能力，并且把這種能力自覺轉(zhuǎn)化成推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的力量，轉(zhuǎn)化成社區(qū)按國(guó)家期待調(diào)整自身行為的力量。NGO則發(fā)揮了服務(wù)和平衡的作用。這種政府推動(dòng)并引航、基層社區(qū)響應(yīng)并驅(qū)動(dòng)、NGO輔助的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯實(shí)際上意味著國(guó)家與社會(huì)間關(guān)系的調(diào)整：從“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”模式向“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”模式轉(zhuǎn)變，從自上而下式治理向上下合作式治理轉(zhuǎn)變。這種調(diào)整順應(yīng)了市場(chǎng)化、全球化有力沖擊下公共管理變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，即只有國(guó)家、基層社區(qū)和NGO充分發(fā)揮各自的積極性和優(yōu)勢(shì)，協(xié)作互補(bǔ)，才能真正解決好農(nóng)村貧困與發(fā)展問題。

三、農(nóng)村扶貧開發(fā)中推行社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的意義

（一）可以提高扶貧資源響應(yīng)農(nóng)民需求的效率

1． 可以高效識(shí)別貧困農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求。傳統(tǒng)扶貧機(jī)制中，農(nóng)民所需公共產(chǎn)品與服務(wù)的識(shí)別大多采取自上而下的方式進(jìn)行（農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)參與或只有有限的機(jī)會(huì)參與），常常出現(xiàn)錯(cuò)位情形，即政府所提供的并非農(nóng)民所需要的。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中，由自然村討論制定社區(qū)發(fā)展優(yōu)先項(xiàng)目清單并確定擬建項(xiàng)目，由行政村項(xiàng)目管理委員會(huì)確定實(shí)施項(xiàng)目，政府只列出少量不予支持的項(xiàng)目（如重度污染的工業(yè)活動(dòng)）。這樣，農(nóng)民積極承擔(dān)起了識(shí)別社區(qū)核心需求的任務(wù)，基本不會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)位的情形，提高了扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困社區(qū)需求的瞄準(zhǔn)效度。如陜西白水的CDD試點(diǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，100.0%的農(nóng)戶認(rèn)為自己參加了項(xiàng)目?jī)?yōu)先清單的討論，并且100.0%的農(nóng)戶認(rèn)為討論反映了自己的意愿；88.2%的農(nóng)戶認(rèn)為自己參加了修改項(xiàng)目建議書的討論以及項(xiàng)目實(shí)施的具體事宜⑨。

2. 為整合各類支農(nóng)扶貧資源和降低公共產(chǎn)品供給成本搭建了平臺(tái)。新世紀(jì)以來，政府各類支農(nóng)資源的數(shù)量不斷增加，貧困地區(qū)尤其如此。這類資源按其屬性列入中央政府不同部門（如交通、水利、農(nóng)業(yè)等等）的管理范圍，在這些部門中由上而下向農(nóng)村傳遞。到達(dá)農(nóng)村的時(shí)候，不同部門常常獨(dú)立尋找或建構(gòu)其支農(nóng)資源的支農(nóng)轉(zhuǎn)化機(jī)制。在這種情況下，來自不同部門的資源不易產(chǎn)生協(xié)同效果，遞送成本高，容易導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中，經(jīng)由社區(qū)動(dòng)員而形成的村組兩級(jí)公共事業(yè)建設(shè)機(jī)制（由自然村村民大會(huì)、自然村項(xiàng)目實(shí)施小組、自然村項(xiàng)目監(jiān)督小組、行政村項(xiàng)目管理委員會(huì)等組成），可作為各類支農(nóng)資源在村一級(jí)加以整合并發(fā)揮協(xié)同作用的共有平臺(tái)，以便有效降低支農(nóng)公共產(chǎn)品的供給成本。

3. 有助于解決扶貧資金難以入戶和貧困農(nóng)民缺乏資金的難題。缺乏生產(chǎn)與發(fā)展資金是貧困農(nóng)民面臨的一個(gè)普遍問題，也是制約貧困地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素。為此，中國(guó)政府確定了專項(xiàng)扶貧貼息貸款項(xiàng)目，向貧困地區(qū)投放了大量資金。然而，由于地方政府挪用、向企業(yè)貸款、金融機(jī)構(gòu)小額貸款業(yè)務(wù)偏向富裕農(nóng)戶等原因，利用扶貧貼息貸款的貧困農(nóng)戶很少，瞄準(zhǔn)偏離問題突出，扶貧貼息貸款沒有達(dá)到預(yù)期效果⑩。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中的社區(qū)發(fā)展基金由社區(qū)管理，在社區(qū)內(nèi)按貸款形式滾動(dòng)使用，使扶貧資金的瞄準(zhǔn)對(duì)象從行政村進(jìn)一步下移到戶。同時(shí)，社區(qū)發(fā)展基金又通過設(shè)定貸款上限（最多貸3000元——因而對(duì)富裕家庭的吸引力降低）、優(yōu)先考慮貧困家庭等措施限制了富裕農(nóng)戶的貸款機(jī)會(huì)，可解決貧困農(nóng)民因還款能力差而在銀行貸不到款的問題，一定程度上提高了扶貧入戶資金對(duì)貧困人口的瞄準(zhǔn)效度，揭示出解決貧困農(nóng)戶資金缺乏問題的方向。

（二）可以增強(qiáng)農(nóng)民和基層社區(qū)的發(fā)展意識(shí)和反貧困能力

1. 可激發(fā)和增強(qiáng)貧困農(nóng)民的發(fā)展意識(shí)和發(fā)展能力。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展在正式確定投資項(xiàng)目前，要求社區(qū)有充分的了解和準(zhǔn)備，并有嚴(yán)格的社區(qū)準(zhǔn)備工作驗(yàn)收程序。已有試點(diǎn)地區(qū)在這方面花了很大的功夫，取得了很大成績(jī)，如項(xiàng)目執(zhí)行較好的陜西白水的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明被調(diào)查農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目的資金來源和總金額、子項(xiàng)目?jī)?nèi)容、自然村實(shí)施小組和監(jiān)測(cè)小組的組成人員、項(xiàng)目執(zhí)行中的投訴渠道等問題的知曉率都達(dá)到了100％{11}。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展對(duì)項(xiàng)目信息的有效傳播及隨后的相關(guān)活動(dòng)可以培育農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和發(fā)展意識(shí)，促使他們?yōu)榱藸?zhēng)取項(xiàng)目和獲取項(xiàng)目資源而行動(dòng)起來。而后續(xù)的項(xiàng)目行動(dòng)反過來又能進(jìn)一步強(qiáng)化和提升農(nóng)民的發(fā)展意識(shí)。

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于給農(nóng)民更多的權(quán)利，并且創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)讓農(nóng)民增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的能力。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中，各個(gè)具體項(xiàng)目的實(shí)施和完成是表面的直接目標(biāo)；在自主實(shí)施項(xiàng)目過程中，農(nóng)民能力的增強(qiáng)是隱含的間接目標(biāo)，但卻是具有更深遠(yuǎn)影響的目標(biāo)。在選舉產(chǎn)生項(xiàng)目實(shí)施小組與監(jiān)測(cè)小組的過程中，在提出項(xiàng)目清單、決定項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序的過程中，在組織項(xiàng)目實(shí)施的過程中，在社區(qū)基金的管理與借貸過程中，農(nóng)民首先要表達(dá)自己的意愿和偏好，表達(dá)自己對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的看法；其次要學(xué)會(huì)思考別人的意見，比較多種不同的意見，并通過民主程序反映自己對(duì)不同意見的選擇；再次要學(xué)會(huì)維護(hù)個(gè)人利益，學(xué)會(huì)在社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益。例如，在社區(qū)發(fā)展基金子項(xiàng)目中，農(nóng)民就需要分析基金可能給自己帶來的好處和損害，進(jìn)而需要分析基金的監(jiān)管方法和安全性，分析個(gè)人充分利用基金的益處，等等?；鸸芾砣藛T要學(xué)習(xí)的東西則更多，涉及文書簿記方法、財(cái)務(wù)制度與方法、組織協(xié)調(diào)技巧，等等。因此，社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展能夠充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，促使農(nóng)民在學(xué)習(xí)中實(shí)施項(xiàng)目，在實(shí)施項(xiàng)目中鍛煉自身能力，能夠有效提升農(nóng)民的民主管理能力和發(fā)展能力。

2. 有助于提升基層貧困社區(qū)的組織化程度和集體行動(dòng)能力。20世紀(jì)70年代末期以來，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民主要從事小農(nóng)生產(chǎn)，農(nóng)民的分散性特征鮮明。同一時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和全球化程度不斷加深，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)化程度和農(nóng)民的社會(huì)化程度不斷提高。在日益一體化的大市場(chǎng)面前，農(nóng)民一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的局限性日益突出，農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶顯得越來越脆弱。在這種情況下，如何將農(nóng)民有效組織起來，以便實(shí)現(xiàn)同大市場(chǎng)、大社會(huì)的對(duì)接與平衡，成為一個(gè)迫切需要解決的問題。行政命令式地組織農(nóng)民很顯然是行不通的，也是農(nóng)民所害怕的。以農(nóng)業(yè)企業(yè)為龍頭的市場(chǎng)化組織方式不能解決農(nóng)戶的弱勢(shì)地位。由此，社區(qū)式的組織方式成為一個(gè)值得探索的方向。但是，在市場(chǎng)力量和國(guó)家力量都很強(qiáng)大的情況下，社區(qū)如何能夠組織起來呢？社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展揭示了其中的奧妙。在社區(qū)主導(dǎo)性發(fā)展中，政府主動(dòng)賦權(quán)于農(nóng)民，NGO協(xié)助，社區(qū)得以強(qiáng)大起來。具體來說，在選取項(xiàng)目和組織實(shí)施項(xiàng)目的過程中，農(nóng)民互動(dòng)頻繁，逐漸形成了占主導(dǎo)地位的共同利益，認(rèn)識(shí)到組織與團(tuán)結(jié)起來才能實(shí)現(xiàn)共同利益，學(xué)會(huì)了以組織化的集體力量/社區(qū)力量實(shí)現(xiàn)共同利益。反過來，共同利益的實(shí)現(xiàn)又強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，強(qiáng)化了社區(qū)團(tuán)結(jié)，推動(dòng)了社區(qū)組織化程度和集體行動(dòng)能力的增強(qiáng)。

（三）可以形成一種反貧困的長(zhǎng)效機(jī)制

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展所帶來的農(nóng)民和基層貧困社區(qū)反貧困能力的增強(qiáng)為形成反貧困的長(zhǎng)效機(jī)制提供了可能，而在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的外引資源維護(hù)機(jī)制、內(nèi)部資源動(dòng)員能力以及社區(qū)內(nèi)社會(huì)資本狀況的變化則為形成反貧困的長(zhǎng)效機(jī)制提供了保障。

1. 推動(dòng)了外引資源與項(xiàng)目的長(zhǎng)期維護(hù)機(jī)制的形成。傳統(tǒng)扶貧項(xiàng)目經(jīng)常面臨的一個(gè)問題是，項(xiàng)目結(jié)束以后項(xiàng)目成果缺乏利用與維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，無法在貧困社區(qū)中扎根與成長(zhǎng)，如修建的灌溉設(shè)施因無人維護(hù)而很快喪失功能，社區(qū)資金因缺乏可持續(xù)利用機(jī)制而低效或停止運(yùn)轉(zhuǎn)。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展將項(xiàng)目的選擇權(quán)和實(shí)施權(quán)賦予農(nóng)民，讓農(nóng)民為選擇和實(shí)施項(xiàng)目而投入大量勞動(dòng)智慧（如細(xì)致的會(huì)議決策程序）。農(nóng)民投入的心思和精力越多，其對(duì)外引資源和項(xiàng)目的擁有感和認(rèn)同感就越強(qiáng)，相應(yīng)的監(jiān)督與管護(hù)動(dòng)力就越強(qiáng)。農(nóng)民在項(xiàng)目過程中參與越多，其對(duì)外引資源和項(xiàng)目的熟悉程度就越高，相應(yīng)的監(jiān)督與管護(hù)能力就越強(qiáng)。這樣，基層社區(qū)就易于形成一種監(jiān)督和管護(hù)的有效機(jī)制，使外引資源和項(xiàng)目能更長(zhǎng)久地發(fā)揮作用。試點(diǎn)中，村民主動(dòng)參與項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量問題便及時(shí)督促承包商整改，就印證了這一點(diǎn)。

2. 可以有效動(dòng)員農(nóng)村扶貧開發(fā)所需的社區(qū)內(nèi)蓄資源。農(nóng)民因其生產(chǎn)活動(dòng)的季節(jié)性而有大量閑散時(shí)間和待開發(fā)人力資源。同時(shí)，農(nóng)民世世代代生活于所在社區(qū)，對(duì)社區(qū)情況最了解，其關(guān)于社區(qū)生活與生產(chǎn)的實(shí)踐智慧是外部力量所無法比擬的。有效開發(fā)這些資源是建立長(zhǎng)效反貧困機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中由各村民小組提交項(xiàng)目建議書，在行政村范圍內(nèi)通過競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生擬實(shí)施項(xiàng)目。項(xiàng)目決策與評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)中將村民支持比例、投工勞動(dòng)比例、項(xiàng)目實(shí)施小組能力等因素考慮在內(nèi)。這些措施對(duì)動(dòng)員農(nóng)民參與地方公共建設(shè)起到很大的激勵(lì)作用。實(shí)際運(yùn)作過程中，各村村民為CDD項(xiàng)目而投入的資源、勞動(dòng)和激發(fā)出的智慧提供了有力的證據(jù)。例如，四川嘉陵區(qū)在實(shí)施小型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)子項(xiàng)目時(shí)，中選的106個(gè)項(xiàng)目中，社區(qū)群眾集資和投勞折資合計(jì)達(dá)63萬元，占項(xiàng)目總投資398萬元的15.8％{12}。內(nèi)蒙古翁牛特旗小型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)子項(xiàng)目實(shí)施的第一輪，申請(qǐng)資金300萬元，群眾自籌資金15萬元，群眾投工投勞折合資金33.5萬元。實(shí)施的第二輪，申請(qǐng)資金200萬元，群眾自籌資金16.57萬元{13}。

3. 推動(dòng)了基層貧困社區(qū)的社會(huì)資本的積累。無論是維護(hù)從外部導(dǎo)入的資源，還是動(dòng)員開發(fā)貧困社區(qū)的內(nèi)蓄資源，都需要以社區(qū)內(nèi)的團(tuán)結(jié)、信任、合作為基礎(chǔ)，以社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本為基礎(chǔ)。1949年以后，國(guó)家力量從上而下對(duì)整個(gè)中國(guó)社會(huì)進(jìn)行了全方位重構(gòu)，傳統(tǒng)的社區(qū)內(nèi)社會(huì)資本迅速流失。20世紀(jì)80年代以來，國(guó)家賦予了農(nóng)村社區(qū)越來越多的自主權(quán)利，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和向農(nóng)村的滲透使農(nóng)村特別是貧困農(nóng)村的基層社區(qū)無法有效維續(xù)和積累自己的社會(huì)資本，因而無法有效行使國(guó)家賦予的自主權(quán)利，無法保障自身的發(fā)展。在政府推動(dòng)和NGO的幫助下，社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展可通過社區(qū)發(fā)展基金和其他各種公共活動(dòng)，通過培養(yǎng)農(nóng)民的合作意識(shí)和集體行動(dòng)能力，推動(dòng)基層社區(qū)的社會(huì)資本的生成和積累，從而為基層社區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

四、農(nóng)村扶貧開發(fā)中推行社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)村扶貧開發(fā)中推行社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展可帶來很多積極的變化，但也面臨一些挑戰(zhàn)，其中較重要的有貧困瞄準(zhǔn)問題、“搭便車”問題和社區(qū)發(fā)育問題。

（一）貧困瞄準(zhǔn)問題

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的關(guān)鍵在于將資源和決策的控制權(quán)交給社區(qū)。在這種機(jī)制下，國(guó)家所提供的支農(nóng)扶貧資源的具體分配和利用過程由社區(qū)決定。盡管政府制定了相應(yīng)的制度框架，但只要是社區(qū)主導(dǎo)，就意味著社區(qū)必然有相當(dāng)大的權(quán)力。因此，社區(qū)內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)就會(huì)對(duì)支農(nóng)扶貧資源的最終利用具有很大的影響。以社區(qū)居民通過民主途徑確定社區(qū)優(yōu)先發(fā)展的小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目清單為例，在村民廣泛參與的情況下，民主確定的項(xiàng)目必然是照顧到大多數(shù)人利益的項(xiàng)目，社區(qū)內(nèi)最窮的少數(shù)人的利益往往得不到反映。這也就是所謂“多數(shù)人的暴政”。也就是說，由于相對(duì)富裕的居民在社區(qū)內(nèi)通常有更大的影響力與活動(dòng)能力，占據(jù)著社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)位置，因此社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展在提高扶貧資源響應(yīng)貧困社區(qū)需求的效率的時(shí)候，也容易出現(xiàn)部分資源在社區(qū)內(nèi)瞄不準(zhǔn)貧困人口的問題。如何通過制度設(shè)計(jì)解決或改善這一問題，仍需要繼續(xù)探索。

（二）搭便車問題

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中涉及兩方面的內(nèi)容，一是公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，如小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然資源管理、社區(qū)制度建設(shè)等；二是針對(duì)農(nóng)戶或個(gè)人的私人產(chǎn)品和服務(wù)的供給。對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給來說，農(nóng)民參與的積極性來源于其給自己的生產(chǎn)和生活帶來的直接利益。然而，這種利益在社區(qū)內(nèi)部不具有排他性。這就為“搭便車”留下了可能。在筆者所做的實(shí)地調(diào)查中，大多數(shù)被訪者對(duì)小型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的生產(chǎn)表現(xiàn)出了極大的熱情，但也確有不少農(nóng)民因這樣那樣的原因，盡管認(rèn)可小型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的生產(chǎn)給自己帶來的直接好處，但自己并沒有直接參與進(jìn)來。而那些積極參與小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的人（如實(shí)施小組成員）在被問及參與動(dòng)力時(shí)，除了強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品給社區(qū)帶來的好處之外，另一個(gè)屢被提及的理由則是“不能辜負(fù)鄉(xiāng)親們的信任”。因此，社區(qū)信任是社區(qū)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給中的一種重要約束與激勵(lì)力量。然而，在開放環(huán)境與市場(chǎng)體系下，若沒有社區(qū)內(nèi)其他制度安排的匹配，社區(qū)信任的激勵(lì)作用很容易隨著時(shí)間的推移而被“搭便車”行為所侵蝕。

（三）社區(qū)發(fā)育問題

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的前提就是社區(qū)的存在。共同生活在一定地域范圍內(nèi)的一群人并不等于社區(qū)。只有當(dāng)這群人具有共同的認(rèn)同感、歸屬感，并能夠因此而派生出一種集體行動(dòng)能力時(shí)，他們才構(gòu)成了社區(qū)。社區(qū)有其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)和權(quán)威，有內(nèi)在的動(dòng)員機(jī)制，這些都是在長(zhǎng)期的共同生活中逐漸形成的。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)具有與西方頗為不同的社區(qū)結(jié)構(gòu)方式和權(quán)力邏輯。西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在其社區(qū)中逐漸成長(zhǎng)起來了，盡管西方也有哈貝馬斯所闡明的公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題，但至今仍可認(rèn)為西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和地方社區(qū)是兩種相反相成的力量。中國(guó)則不同。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)很大程度上是在反傳統(tǒng)的過程中從西方移植進(jìn)來的。1949年以后，國(guó)家力量從上而下對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行了深刻重構(gòu)；20世紀(jì)90年代以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的快速發(fā)展又有力地沖刷了農(nóng)村社區(qū)，侵蝕了社區(qū)社會(huì)資本。因此，目前中國(guó)農(nóng)村中一個(gè)個(gè)村莊或地方的社區(qū)性非常不足。這就使得社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展常常面臨其主體軟弱無力乃至缺失的問題，政府推動(dòng)下的社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展最后容易出現(xiàn)名實(shí)不符的情形，即真正主導(dǎo)社區(qū)發(fā)展的不是社區(qū)而是市場(chǎng)或其他外部力量。當(dāng)然，政府推動(dòng)下的社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展反過來也可視為社區(qū)成長(zhǎng)和發(fā)育的一種契機(jī){14}。也就是說，政府治理理念的轉(zhuǎn)變也許會(huì)催生很多有助于社區(qū)發(fā)育和成長(zhǎng)的新興力量（如NGO的發(fā)育），從而使社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展逐步走上名實(shí)相符的道路。但很顯然，這是一個(gè)逐漸變化的過程。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著市場(chǎng)化和全球化程度的不斷加深，隨著農(nóng)村反貧困工作向縱深領(lǐng)域的推進(jìn)，新階段中國(guó)農(nóng)村的反貧困問題變得越來越復(fù)雜，傳統(tǒng)扶貧機(jī)制的局限性越來越突出。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求不斷提高扶貧開發(fā)水平。因此，有必要深入探討扶貧開發(fā)的新機(jī)制。

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展是適用于基層社區(qū)的一種新型反貧困治理結(jié)構(gòu)。在這種治理結(jié)構(gòu)中，通過國(guó)家推動(dòng)社區(qū)能力建設(shè)及賦權(quán)，通過NGO的協(xié)助，社區(qū)能力增強(qiáng)，形成了國(guó)家與社區(qū)上下合作式的反貧困機(jī)制。一方面，國(guó)家可以從社區(qū)層面的具體反貧困工作中解脫出來，將自己做不好的工作留給社區(qū)，并保留強(qiáng)有力的規(guī)范與引導(dǎo)權(quán)；另一方面，社區(qū)可以獲得社區(qū)層面的發(fā)展事務(wù)的決策權(quán)和實(shí)施權(quán)，釋放出其內(nèi)在潛能，形成較強(qiáng)的自我發(fā)展能力。

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展具有許多傳統(tǒng)村級(jí)扶貧開發(fā)機(jī)制所不具有的優(yōu)勢(shì)。新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)中推行社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展可以提高扶貧資源響應(yīng)農(nóng)民需求的效率，增強(qiáng)農(nóng)民和基層社區(qū)的發(fā)展意識(shí)和反貧困能力，推動(dòng)長(zhǎng)效反貧困機(jī)制的形成。

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展需要一定的內(nèi)外部條件。在這兩方面，中國(guó)農(nóng)村都存在一些制約或阻礙社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的因素。例如，社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展歸根結(jié)底要靠良好的社區(qū)能力來實(shí)現(xiàn)，需有相適應(yīng)的社區(qū)發(fā)育過程；NGO在推行社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要作用，但目前NGO的發(fā)展現(xiàn)狀還滿足不了需要。因此，社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展有一個(gè)逐步克服其制約因素和逐步推廣的過程，不能一蹴而就。否則，社區(qū)主導(dǎo)很容易成為政府主導(dǎo)下的一場(chǎng)社區(qū)表演，貧困農(nóng)民并不能從中得到應(yīng)有的益處。

注釋：

① 王明峰：《中國(guó)為世界減貧事業(yè)做出積極貢獻(xiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)（海外版）》2008年7月25日。

② 中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)：《在發(fā)展中消除貧困：中國(guó)發(fā)展報(bào)告2007》，中國(guó)發(fā)展出版社2007年版，第112－115頁(yè)。

③ 參見繆爾達(dá)爾《亞洲的戲劇——南亞國(guó)家貧困問題研究》，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2001年版；阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版；Ralph V. Brenos，F(xiàn)ocus on Poverty. New York: Nova Science Publishers，2006.

④ 羅遐：《1980年代中期以來中國(guó)貧困問題研究綜述》，《學(xué)術(shù)界》2007年第6期；萬青：《共建和諧社會(huì)：中國(guó)貧困問題與反貧困實(shí)踐全國(guó)學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2005年第10期。

⑤ 參見李小云《參與式發(fā)展概論》，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社2001年版；底瑜：《賦權(quán)參與式反貧困芻論》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年。

⑥ P. Dongier etc：《社么是社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展方式》，《中國(guó)社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)》2007年第1期。

⑦⑧ 劉勝安、Dan Gibson：《社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目操作手冊(cè)》，國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心內(nèi)部資料，2006年，第1-5、8頁(yè)。

⑨{11} 國(guó)際計(jì)劃白水CDD工作組：《白水CDD項(xiàng)目2007年上半年社區(qū)監(jiān)測(cè)報(bào)告》，國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心內(nèi)部資料，2007年，第4-5、4頁(yè)。

⑩ 張磊：《中國(guó)扶貧開發(fā)政策演變：1949—2005年》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第108-109頁(yè)。

{12} 四川省嘉陵區(qū)CDD項(xiàng)目辦公室：《嘉陵區(qū)社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目2007年上半年工作總結(jié)》，國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心內(nèi)部資料，2007年，第12頁(yè)。

{13} 內(nèi)蒙古自治區(qū)翁牛特旗CDD項(xiàng)目辦公室：《社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目報(bào)告》，國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心內(nèi)部資料，2007年，第3頁(yè)。

{14} 項(xiàng)繼權(quán)：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型》，《社會(huì)主義研究》2008年第2期。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）